CC BY
11
УДК 336
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ФОРМИРОВАНИЯ ДОХОДНОЙ ЧАСТИ РЕГИОНАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ
В.П. Путинцев, Е.Е. Бузулуцкая, А.П. Сергеева (КамчатГТУ)
Обсуждаются вопросы, связанные с оценкой роли природных ресурсов в формировании доходной части региональных бюджетов.
The analysis of role of natural resources in forming revenue side of regional budgets is presented in the article.
В настоящее время ни федеральный, ни региональный, ни муниципальный бюджеты с имеющимися в их распоряжении бюджетными средствами не могут в полной мере исполнять свои задачи, поскольку нельзя развиваться без кардинального решения вопросов в области финансов. Необходимо хотя бы в 2-3 раза увеличить финансовые ресурсы региональных бюджетов для более полного удовлетворения потребностей социально-экономического развития территорий.
Преимущественной альтернативой традиционным источникам пополнения государственных и региональных доходов, в число которых входит прежде всего реформирование налоговобюджетной, кредитно-денежной, а также промышленной и инвестиционной политики, о значении которых нельзя умалчивать, является более полное и рациональное использование национального богатства России.
Роль национального богатства не только как физической основы, но и как мощного источника доходов сегодня явно занижена. Помимо того, что, по предварительным оценкам, в официальной статистике находит свое отражение не более 15% имеющихся в стране природных богатств, еще меньше ясности в использовании его структурных составляющих, включающих крупные элементы - природный и человеческий капитал [3, с. 34]. Официальные оценки национального богатства России не учитывают стоимости земли, недр и лесов, а также величины «человеческого капитала», т. е. стоимости накопленных знаний и квалификации работников [2, с. 42]. По составу национального богатства России является одной из богатейших стран мира и может оставаться такой, если будет не «проедать» национальное богатство, а увеличивать его накопляемую часть на основе более эффективного использования всех составных элементов. При этом ключевое значение в условиях современной России приобретает более рациональное использование ее природно-ресурсного и интеллектуального потенциалов на основе их эффективного рентообложения.
Рентообложение природно-ресурсного капитала России может существенно повысить уровень доходности государственной казны для его целевой направленности на развитие человека. В этом отношении нельзя не согласиться с позицией ряда российских ученых, плодотворно развивающих и предлагающих данную идею к практическому использованию. Суть ее заключается в том, что сумма рентных доходов, образующаяся после оплаты услуг (выгод) от использования жизнеобеспечивающих факторов производства, - земельных, водных и иных природных ресурсов, включая полезные ископаемые, воздушное пространство и ландшафтно-рекреационные зоны, - образуют чистый доход общества, в котором все его члены имели бы равную долю и кото-
рый аккумулировался бы в системе общественных (государственных) финансов, как федеральных, так и региональных и местных.
В ряде развитых стран, таких, например, как США и Англия, ресурсная рента составляет 1/3 национального дохода, что вполне достаточно, чтобы гарантировать законные расходы современного правительства [3, с. 35]. В России эта доля может быть существенно выше, что, кстати, давно «уловили» отечественные финансовые олигархи, осуществив беспрецедентную приватизацию этого дохода в собственных интересах. Россия могла бы за счет ренты покрывать первоочередные расходы на науку, образование, здравоохранение, культуру, т. е. на развитие человеческого потенциала, а также на оборону, поддержку конверсии и экологического равновесия. Перенос акцентов в системе налогообложения преимущественно на рентную форму, при этом не отказываясь, но значительно смягчая налоги на заработную плату и прибыль от производимого капитала, позволит существенно сократить затраты на производство отечественной продукции, повысить ее конкурентоспособность, создать более благоприятный инвестиционный климат [1, с. 35]. При осуществлении вышеизложенных мер самостоятельность и самообеспеченность территорий значительно возрастет, однако до сих пор нерешенным остается вопрос «совместного ведения» природными ресурсами, особенно актуальный в настоящее время для северных регионов.
В соответствии со ст. 9 Конституции Российской Федерации «земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной и иных формах собственности» [1, с. 5], а в соответствии со ст. 72 «вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов» [1, с. 19]. Следует найти ответ на вопрос, почему в Конституции Российской Федерации правовой статус природных ресурсов определен как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях, а не как объект собственности этих народов. Ведь данную позицию сегодня удобно использовать для уничтожения природных богатств России: не нужно держать ответа перед населением, проживающим на данной территории, за уничтожение природных ресурсов, которые являются основой их жизнедеятельности. Сегодня большая часть наших недр является «основой жизнедеятельности» небольшой группы лиц, которые «получили» их в пользование, хотя приватизировали только оборудование и механизмы по добыче и переработке природных ресурсов.
Неопределенными до настоящего времени остаются как понятия «соответствующая территория», которое можно трактовать очень широко, так и механизм «совместного ведения» природными ресурсами. Теоретически «совместность» должна предусматривать включение в законодательство о природных ресурсах принципа «двух ключей», в результате которого федеральный центр и регионы могли бы решать принципиальные вопросы только сообща. На практике этот вопрос выглядит иначе: федеральные власти имеют право на самостоятельное и единоличное регулирование вопросов совместного ведения, а региональное законодательство имеет подчиненное, дополняющее значение, что и узаконил Федеральный закон «О недрах». Сегодня и шельф, и недра принадлежат федеральному центру.
Основной источник российского бюджета - недра. Их доля в казне страны составляет 54% [6, с. 26]. Проверки, проведенные Счетной палатой Федерального Собрания, убеждают, что государство получает гораздо меньше, чем должно бы, и обусловлено это не только злоупотреблениями или недостатками законов, определяющих недропользование. Проблема гораздо глубже: государство, собственник недр, все еще не определилось со стратегией использования своего главного богатства - природных ресурсов [6, с. 26].
Россия - страна с огромным сырьевым потенциалом, и топливно-энергетические ресурсы -это не только наши конкурентные преимущества, а серьезный геополитический инструмент в решении многих мировых проблем. Мы ежегодно извлекаем из недр более чем на 150 млрд долл. США полезных ископаемых, но только не более 15% из них перерабатывается внутри страны. Это ненормально. Продавая полезные ископаемые в другие страны, мы создаем там для них рабочие места и высокую прибавочную стоимость [5, с. 27].
На территории Российской Федерации находится свыше 10% мировых запасов нефти, 33% газа, 11% угля. Минерально-сырьевой сектор является основой социально-экономического развития страны. Он обеспечивает 60-70% валютных поступлений - основную долю бюджетного дохода. Инвестиционная емкость минерально-сырьевого комплекса составляет не менее 100 млрд долл. В сфере минерально-сырьевого комплекса занято 1/3 работоспособного населе-
ния страны. Добыча и переработка полезных ископаемых является основой экономического благосостояния жителей более 2/3 городов и поселков России и более 95% городов и поселков северных регионов страны [6, с. 26].
Сегодня в Федеральном законе «О недрах» присутствует так называемый принцип «двух ключей», согласно которому федеральные органы проводят конкурсы на разработку месторождений, а роль субъектов Федерации сводится лишь к праву влиять на ресурсную политику. Так, например, в Якутии на сегодняшний день имеется около 1500 месторождений мелких запасов золота, на Камчатке их более 300 [5, с. 3]. Решать судьбу таких месторождений должны регионы -это богатство их территорий, однако они лишены этого права.
Сегодня муниципальные образования в массе своей бедны. Любая попытка выйти за рамки скудного бюджета почти нереальна, потому что налоговая реформа оставила «муниципалам» из 23 видов местных налогов только два. Местной власти остается ходить с протянутой рукой, выпрашивая на экономическое пропитание своих территорий. А в это время из недр нищей территории забираются природные богатства, оставляя живущим людям изуродованную землю, экологические проблемы, социальную напряженность. Пути выхода из сложившейся ситуации подсказывает не только мировой опыт, но и наша российская действительность.
В консолидированном бюджете Ямало-Ненецкого автономного округа удельный вес бюджетов муниципальных образований вырос с 40% в 2002 г. до 78% в 2006 г. Основными налогоплательщиками в бюджет являются дочерние структуры Газпрома (37,8%), Роснефти (8,8%) и Сибнефти (4,7%). Здесь в свое время люди поставили совершенно правильное условие: если вы берете богатство из земли, на которой мы живем, то должны часть прибылей отдавать нам. Недропользователей заставили создать и зарегистрировать на территории округа дочерние структуры, чтобы налоги не уходили полностью в мегаполисы, оставляя жителям региона только изувеченную землю [5, с. 3].
По мнению Д.С. Львова, природная рента в нашей стране оказалась приватизированной небольшой (не более 10%) прослойкой населения, ставшей сейчас миллионерами и миллиардерами. Около 90% наших сограждан лишены доступа к этому общественному благу. Именно в этом Львов видит причину существования двух непохожих друг на друга образов России: бедной для всех и богатой для избранных. Поэтому главной задачей новых социально-экономических преобразований является поворот финансового потока в обратном направлении - от приватизировавших ее финансовых олигархов в реальном секторе экономики к повышению уровня оплаты труда, развитию социальной сферы [4, с. 3]. Если мы сумеем решить эту задачу, то победим бедность в России. Если нет, то основная масса населения так и будет прозябать и нищенствовать.
Решение данной задачи невозможно без создания механизма устранения сокрытия дифференциальной природной ренты. Компании и предприятии применяют ряд приемов, направленных в основном на следующие действия:
- вывоз капитала (природной ренты) за рубеж в оффшорные зоны;
- завышение затрат на производство продукции;
- занижение цен на первичное природное сырье.
Для устранения указанных негативных явлений необходимо [4, с. 3]:
- установить государственную монополию на экспорт стратегических товаров. С этой целью следует установить государственный заказ на экспорт этих товаров и на конкурсной основе распределять его между отдельными компаниями (предприятиями). Цена сырьевых товаров, установленных в соответствии с государственным заказом, должна быть несколько выше по сравнению с внутренней;
- производить исчисление дифференцированной ренты исходя из нормативных, а не фактических затрат. Нормативы должны быть разработаны с учетом естественных (природных), социально-экономических и других факторов производства;
- создать сырьевые биржи. Цены на сырьевые товары должны приниматься на уровне биржевых цен. До создания бирж на государственном уровне должны устанавливаться предельные цены на сырьевые товары.
Сейчас с ценами на сырьевые товары у нас творится полный беспредел.
В связи с постепенным истощением природных ресурсов на планете их ценность будет возрастать. Не исключено, что в будущем природные ресурсы как элемент природного богатства станут главным активом, обеспечивающим ее денежную единицу, фундаментом новой финансовой системы страны.
Дифференциальная природная рента в общем виде определяется по следующей формуле [4, с. 3]:
Рд = 0 (Цб - Зн) - Н - Пн -Дн,
где Рд - дифференциальная природная рента;
0 - годовой объем производства первичного природного сырья;
Цб - базовая цена единицы первичного природного сырья;
Зн - нормативные затраты на производство единицы первичного природного сырья;
Н - сумма взимаемых налогов, платежей, пошлин и сборов;
Пн - нормативная прибыль, остающаяся в распоряжении предприятия;
Дн - предпринимательский доход, остающийся в распоряжении предприятия.
При определении дифференциальной горной ренты, необходимо учитывать специфику ее формирования на различных стадиях жизненного цикла месторождения, включающего поисково-разведочную стадию, обустройство и раннюю добычу, зрелость, падение и затухание добычи.
Горная рента в суммарном выражении ограничена сроком отработки месторождения. Ее доля на единицу продукции меняется в зависимости от стадии жизненного цикла и фактора времени. Поэтому для каждого вида полезного ископаемого должна быть разработана своя методика определения дифференциальной горной ренты в зависимости от горно-технических и социально-экономических условий производства.
Дифференциальная природная рента на первом этапе может направляться в бюджет, а на следующих этапах - в Фонд гражданской природной ренты и расходоваться в первую очередь на развитие науки, образования, медицинское обслуживание, помощь социально уязвимым слоям населения и выплату дивидендов населению. До 10% данной ренты можно оставить у производителя сырьевых товаров.
Прообраз указанного фонда имеется в США (штат Аляска). В свое время, когда на Аляске появились добытчики нефти, губернатор Джей Хаммонда настоял на том, чтобы каждый житель Аляски получал ежегодно от нефтяных компаний достойную сумму. Для реализации его идеи в 1976 г. был создан Перманентный фонд штата Аляска. Как минимум 25% отходящих штату рентных доходов от добычи нефти и других минеральных ресурсов, роялти и федеральных платежей направляются в Перманентный фонд. Основной капитал фонда защищен Конституцией США и не может расходоваться без согласия избирателей. Его нельзя использовать для латания бюджета. Получаемый фондом доход расходуется в двух целях: одна часть тратится на защиту фонда от инфляции, а вторая выплачивается каждый год в виде дивидендов всем жителям штата
- настоящим владельцам фонда. Эти дивиденды с каждым годом возрастают. Приведем динамику ежегодного дивиденда на одного жителя штата Аляска:
Годы Величина дивиденда (долл. США)
1985 404,00
1990 952,63
1995 990,30
1996 1130,68
1997 1296,54
1998 1540,88
1999 1769,84
2000 1963,86
На начало 2001 г. рыночная стоимость Перманентного фонда превышала 26 млрд долл. США, из которых 20 млрд долл. приходится на основной капитал. Примерно 37% активов фонда вложены в акции отечественных предприятий, 16% - в акции международных компаний, 35% -в отечественные облигации, 10% - в недвижимость [4, с. 3]. Перманентный фонд штата Аляска входит сегодня в сотню крупнейших инвестиционных фондов мира.
Как говорил великий ученый Д.И. Менделеев, «для России ее природные ресурсы, особенно невозобновляемые, это Богом данное богатство, которое принадлежит всем, а не только нынешним поколениям. И расходовать его нужно максимально эффективно, с наибольшей пользой для собственных граждан» [4, с. 3].
Федеративное государственное устройство России, существенная территориальная дифференциация природных богатств, единство природных объектов, «не признающих» административно-территориальных границ, вызывает необходимость однозначного правового регулирования отношений собственности на природные ресурсы. В этом смысле проблема отношений
собственности на природные ресурсы должна быть решена единовременно и исчерпывающе в общенациональном масштабе [6, с. 26]. В целом возможны два методических подхода к решению этого вопроса.
Первый из них заключается в том, чтобы разработать и утвердить максимально конкретные перечни природных ресурсов, относящиеся к федеральной собственности. Основными принципами такого разделения должны быть:
1. Наличие единого универсального подхода к выделению природных ресурсов в качестве федеральных для всех субъектов РФ независимо от того, является ли он областью, краем или республикой.
2. Преобладание общегосударственных интересов в совместном ведении, определяемое единой правовой базой, ориентированной на общенациональные интересы не только нынешних, но и будущих поколений россиян.
3. Паритетное распределение ренты, обеспечивающей равноприбыльность для всех субъектов РФ путем ее дифференциации для отдельных субъектов РФ.
Второй подход заключается в том, что в ближайшие 5-10 лет природные ресурсы страны должны стать совместной государственной собственностью субъектов РФ. Формы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, а также принципы распределения доходов от их эксплуатации устанавливаются законодательно совместными решениями органов власти Федерации и ее субъектов.
К положительным аспектам данного методического подхода можно отнести следующие:
- оно соответствует положениям Конституции РФ;
- с повестки дня снимается чрезвычайно сложный вопрос раздела собственности на природные ресурсы между Федерацией и ее субъектом;
- обеспечивается соответствующий государственный контроль;
- достигается возможность объединения усилий и ресурсов для решения социальноэкономических проблем, стоящих перед субъектами РФ и Россией в целом, с максимальным положительным эффектом для всей страны;
- создаются условия для справедливого перераспределения эффекта природопользования между всеми субъектами РФ;
- существует объективная необходимость поддержания жесткого контроля над ценами на продукцию «первичного сектора» российской экономики, так как сейчас доходы от этого сектора в значительной мере предопределяют предпосылки стабилизации и подъема российской экономики в целом [7, с. 124].
Этот подход предполагает, что наиболее актуальным вопросом является не проблема поиска принципов и способов разделения этой собственности между Федерацией и другими собственниками, а создание правового, организационного и экономического механизмов, связанных с совместным распоряжением природными ресурсами, их максимально эффективным использованием, разделением прав и обязанностей сторон, на основе практической реализации принципа «двух ключей».
Вместе с тем по мере накопления опыта и перехода к цивилизованным методам хозяйствования, развития законодательства и выявления экономически целесообразных границ разгосударствления собственности на те или иные природные ресурсы можно говорить о возможности передачи определенной их доли субъектам Федерации, муниципальным образованиям и частным лицам.
При этом в самом начале данного процесса необходимо заранее определить предпосылки и критерии разделения природных ресурсов по уровням собственности, с тем чтобы оно, с одной стороны, имело реальный практический смысл, а с другой - не привело к негативным последствиям в общенациональном масштабе. К таковым, на взгляд специалистов, могут относиться следующие критерии [7, с. 125]:
- возможность вовлечения объектов природных ресурсов в полноценный гражданский оборот;
- экономическая целесообразность;
- экологическая значимость природного ресурса;
- национальные исторические особенности владения, пользования и распоряжения теми или иными природными ресурсами.
В том случае, если вышеуказанные критерии не могут быть соблюдены в данный исторический отрезок, можно говорить не о разделении титула собственности на те или иные объекты
природных ресурсов, а только о разделении полномочий Федерации и ее субъектов в сфере владения, пользования и распоряжения природными ресурсами и компетенции субъектов РФ по законодательному регулированию этих вопросов [4, с. 125].
В настоящее время региональный и муниципальный бюджеты, являясь документами политическими, не решают экономических задач в той степени, в которой их можно решать при более добросовестной подготовке. Основной упор в построении доходной части бюджетов делается на рост собираемости налоговых поступлений. Поступления от неналоговых источников малы, хотя при эффективном управлении федеральной, региональной и муниципальной собственностью они могли бы значительно увеличить доходную часть региональных бюджетов.
Экономисты считают, что для решения широкого круга вопросов, связанных с рациональным использованием недр, нельзя ограничиться только экономической оценкой ресурсов недр и запасов полезных ископаемых. Необходимо включить такие виды оценок ресурсов недр и запасов полезных ископаемых, являющихся элементами национального богатства, как коммерческая и экономическая, в том числе геолого-экономическая и стоимостная оценки, каждая из которых строго выполняет свою определенную роль в решении тех или иных вопросов недропользования.
Литература
1. Конституция Российской Федерации. - М.: Дело, 1999. - 40 с.
2. Авеков В. Регулирование имущественных отношений в экономике // Экономист. - 2004. -№ 7. - С. 42.
3. Захаров Н.И. Развитие мотивационной функции управления экономикой: Автореферат. -М.: РАГС, 2000. - 53 с.
4. Лукьянчиков Н.Н. Экономический механизм рационального использования недр // Природно-ресурсные ведомости. - 2005. - № 13, 14. - С. 3.
5. Матвеев А. Закон о недрах должен быть полезным и стране, и району // Рос. Федерация сегодня. - 2006. - № 2, 3. - 5 с.
6. Работнова В. Недра требуют государственного подхода // Рос. Федерация сегодня. -2006. - № 3. - С. 27.
7. Фролов Н.М. О принципах разделения природных ресурсов по уровням собственности // Вертикаль власти и проблема разграничения полномочий и предметов ведения: Сб. науч. ст. -Хабаровск: ДВАГС, 2001. - 167 с.
