CC BY
29Нефтяная индустрия Норвегии: параметры и пределы государственного регулирования
Ковалева Татьяна Константиновна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета, МГУ им. М.В. Ломоносова,
В статье проанализирован ряд аспектов современных тенденций развития системы механизмов государственного регулирования нефтяной индустрии в Норвегии, обозначены направления поиска оптимальных моделей государственного регулирования. Определены основные особенности используемых инструментов организации нефтяной индустрии, обозначена специфика опыта Норвегии в сфере государственного регулирования режима доступа к недрам, использования инструментов лицензионного режима, названы базовые принципы участия государственных органов в управлении нефтяным сектором. Выделена система основных параметров и пределов государственного регулирования нефтяной индустрии, сформулированы ключевые характеристики современного подхода к регулированию нефтяной индустрии. Названы ключевые органы государственной власти, осуществляющие регулирующее воздействие на нефтяную индустрию, обозначены направления динамики процессов регулирования. На примере действия механизмов «Прямого финансового интереса государства» обозначена система взаимосвязанных административных решений, определивших и закрепивших формы, порядок и процедуры государственного участия в хозяйственной деятельности в указанном секторе экономики. Показаны некоторые особенности организации и деятельности Нефтяного Директората Норвегии. Указаны базовые, «сквозные» паттерны, определяющие современный режим государственного регулирования нефтяного сектора Норвегии: высокая степень вмешательства государства в процессы регулирования нефтяного сектора, детальное регламентирование нефтяной деятельности, дистинктивный режим недропользования, направленность на использование нефтяных ресурсов для улучшения социально-экономического и политического положения общества и государства Норвегии как основной мотив целеполагания; прямое участие государства в нефтяной деятельности.
Ключевые слова: нефтяная индустрия Норвегии, регулирование разведки и добычи нефти, Нефтяной директорат Норвегии, «Прямой финансовый интерес государства», 10 заповедей развития нефтяной индустрии, инструменты регулирования нефтяной индустрии.
В современной глобальной экономической реальности изучение тенденций подходов к государственному регулирования стратегических отраслей в различных странах позволяет определить базовые устойчивые принципы и концепции воздействия, допустимые пределы вмешательства власти в организацию и деятельность предприятий конкретной индустрии, выявить общие и особенные характеристики, свойства и признаки оптимального воздействия на конкретную индустрию, понять специфические характеристики функционирования институтов государственного механизма, осуществляющих регулирование, выявить возможные инструменты воздействия на экономической развитие, и, наконец, сделать выводы о некоем «характеристическом предикате» построения оптимальных параметров и пределов такого регулирования. В этой связи анализ современных моделей (в их весьма специфической конфигурации) государственного регулирования нефтяной индустрии как стратегической отрасли экономики Норвегии представляет интерес в рамках научно-практического поиска путей оптимизации управления нефтяным сектором.
Традиционно специфика государственного регулирования нефтяной индустрии повсеместно определяется рамками существования механизма жесткого воздействия государства и имеет ряд некоторых общих признаков, среди которых можно выделить, такие как: ключевая роль государства в процессы регулирования; строго определенный порядок доступа к недропользованию, создание системы вертикально интегрированных нефтяных компаний при прямом участии государства в акционерном капитале таковых, широкий круг полномочий регулирующих органов. Власти Норвегии, действуя в конкретных заданных исторических параметрах, использовали вышеназванные механизмы в их весьма специфическом преломлении. Известно, что принятая в 1814 г. Конституция Королевства Норвегии практически не содержит установлений, позволяющих определить правовой фундамент для построения механизма государственного регулирования нефтяной индустрии: в ней лишь содержатся единичные установления, определяющие некий экологический стандарт промышленной деятельности и делегирующие законодательной и исполнительной власти все полномочия по регулированию любого рода экономических отношений. Однако, отсутствие этих системных положений, ни в коей мере не помешало законодателю создать базу государственного регулирования нефтяной индустрии с четкими параметрами статуса всех регулирующих органов и выстроить весьма эффективный механизм государственного воздействия на указанную сферу в общественных интересах. Другими словами, государство как регулятор нефтяной индустрии в конкретный исторический период вполне успешно справилось с задачей построения логичной и рациональной институциональной системы управления нефтяной индустрией и впоследствии продемонстрировало весьма эффективные способы корреляции этих механизмов. Достоинством указанной системы стали и заложенные в ней изначально возможности изменения и модификации, которые по мере становления нефтяной индустрии были достаточно успешно реализованы на практике.
Процесс формирования и последующего развития концепции недропользования Норвегии начался с определения основных принципов недропользования, которые были заложены еще Законом «О научных исследованиях подводных природных ресурсов за исключением углеводородов и об их разработке» 1963 г., закрепившим за государством право на естественные подводные ресурсы в качестве фундаментального принципа недропользования и, тем самым, определившим последующий подход к установлению структуры и системных характеристик статуса регулирующих органов власти и управления. Закон «О научных исследованиях подводных природных ресур-
© £
Ю
5
Г 2
сч сч £
Б
а
2 о
сов за исключением углеводородов и об их разработке» определил круг возможных и допустимых субъектов недропользования, а также установил возможность допуска к недропользованию на основании оговоренных специальных условий [1]. Последующее развитие норвежской нефтяной промышленности шло параллельно с поиском должных и оптимальных механизмов регулирования нефтяного сектора и определения позиций государства как регулятора индустрии и как хозяйствующего субъекта. Впоследствии принятый 29 ноября 1996 г. специальный Закон о нефтяной деятельности № 72 [2] (совместно c процедурами, утверждёнными королевскими указами) создал основы целостного механизма управления нефтяным сектором и закрепил высокие социально-экономический стандарты целеполагания, установив, что нефтяными ресурсами следует управлять, исходя из долгосрочных перспектив социально-экономического развития норвежского общества в целом [3]. Государство поставило перед собой весьма амбициозную четко закрепленную в законе задачу: управление нефтяными ресурсами должно обеспечивать бюджетные доходы и способствовать повышению благосостояния общества, занятости населения, улучшению охраны окружающей среды, укреплению экономики, а также способствовать развитию торговых связей, промышленности, обеспечивать индустриальное развитие Норвегии при одновременном учете интересов региональной и местной политики и других видов деятельности [4]. Важнейшими в системе регулирующего инструментария становятся механизмы, определяющие режим недропользования, добычи нефти, ведения предпринимательской и экономической деятельности, формулирующие и уточняющие характер, роль и степень участия различного рода государственных органов власти и управления в регулировании нефтяной индустрии, и, наконец, устанавливающие параметры и пределы государственного участия в хозяйственной деятельности.
Несущей конструкцией системы государственного управления нефтяной индустрией Норвегии является установление о праве государственной собственности на недра, которое стало основой жесткой системы регулирования доступа к недрам [5]. Так, разведка и добыча нефти возможны лишь при наличии должным образом полученной лицензии и соответствующих последующих разрешений и одобрений государственных орга-
нов [6]. Сознательный отказ государства от системы аукционов/торгов при определении будущих держателей лицензии сделало режим недропользования более основанным на некоем «ручном управлении», продуманным и, как следствие, менее подверженным любого рода неконтролируемым внешним воздействиям. Императивные предписания определяют не только процедуры и условия получения лицензии, но и регламентируют организационную форму участников любого проекта, устанавливаемую государством [7]. Сам модуль участия в раундах лицензионной процедуры, с их жестко регламентируемыми и транспарентными правилами , с четко обозначенными и должным образом заявленными критериями, с установлением предписания об административно определенном операторе проекта (несущего ответственность за деятельность на участке месторождения) [8] обеспечивает полноценное государственное администрирование условий разведки и добычи нефти. Указанная схема дополняется правом Короны (в лице короля Норвегии) принять решение о прямом участии государств в проекте, связанным с нефтяной деятельностью [9].
Существующие параметры государственного регулирования задают сроки действия лицензии и императивно определяют внутренний формат гражданских взаимоотношений между держателями лицензии. Так, лицензия на разведку нефти выдается в общем порядке на срок до 3 лет и не обременена серьезными социально-экономическими барьерами, выдача же лицензии на добычу нефти сопряжена с выполнением ряда законодательных требований, среди которых особое значение имеет установление о необходимости провести оценку возможных негативных последствий для окружающей среды региона добычи, торговли, промышленности, экономических и социальных последствий для населения. Общий срок действия лицензии на добычу нефти составляет 10 лет [10]. Далее, (при условии соблюдения всех необходимых административных предписаний) держатель лицензии вправе запросить право на часть отведенного участка и на срок до 30, а в исключительных случаях до 50 лет [11]. Серьезным стабилизирующим фактором обеспечения интересов государств в рамках режима недропользования в каждом конкретном проекте становятся императивно установленная регулятором обязанность держателей лицензии заключить Договор о нефтя-
ной деятельности (состоящий их трех частей: Специальные положения, Соглашение об операционной деятельности и Соглашение о бухгалтерском учете), стороной которого является государственная компания Petoro AS, представляющая интересы государства в проектах. Этот Договор, условия которого императивно установлены государством, закрепляет доли государства и других участников в проекте, ключевые принципы принятия решений участниками проекта, правила голосования, особые права государства. Важно отметить, что типовые формы договоров также регулируют формат сопредельных правоотношений между участниками проекта[12]. Указанная выше схема жесткого администрирования дополняется положениями об условиях и процедурах ведения и прекращения деятельности, включая специфические для Норвегии установления о компенсации финансовых потерь предприятиям рыбной промышленности, могущих иметь место вследствие действий держателей лицензии [13]. И, наконец, системообразующее значение в механизме регулирования условий добычи нефти стали установления об «управлении прямым финансовым интересом государства» (см. ниже), определяющие право вхождения государства в любой проект в рамках нефтяной деятельности, организационную форму такого участия и другие сопредельные вопросы [14].
Все вышеуказанные параметры регулирования нефтяной индустрии были сформатированы созданием достаточно стройной системы государственных органов, наделенных соответствующими полномочиями по осуществлению управления, контроля и надзора за становлением и развитием отрасли при оставлении за Стортингом Норвегии права на принятие ключевых решений, как-то: определение политики в сфере регулирования нефтяной индустрии, принятие решений по предоставление новых акваторий для разведки углеводородов и утверждение крупных производственных проектов, определение налоговой и финансовой деятельности в сфере нефтяной индустрии. Хотя формально королевскими указами утверждаются предоставление лицензий и планов развития, а также ряд других предписаний, многие из полномочий Короны могут быть делегированы (и по факту делегируются) Министерству нефти и энергетики, которое несет ответственность за управление нефтегазовым сектором, в том числе осуществляет полномочия по админист-
рированию процедур выдачи лицензии, регулированию доступа третьих лиц в проекты по добычи нефти, рассмотрению и одобрению операторов, прямоИ или косвенной передачи доли участия в проекте добычи нефти, контролю прямого государственного участия в нефтяной деятельности. Министерство нефти и энергетики также контролирует управление государственной долей участия в акционерном капитале компании Statoil ASA. Нефтяной директорат Норвегии (Norwegian Petroleum Directorate) как специальное правительственное агентство, созданное еще в 1972 г. для управления нефтяными активами, входит в систему Министерства нефти и энергетики и наделен рядом специальных компетенций по управлению и регулированию нефтяной индустрии. Директорат имеет уникальную структуру: он гибко структурирован из 80 команд, каждая из которых имеет свой мандат, а сотрудники четко определенные задания, по мере выполнения которых они переходят в другие команды и группы, а нередко участвуют в нескольких из них [15].
С 1985 г. ключевой инструмент управления нефтяной индустрией Норвегии, основанный на концепции так называемого «Прямого финансового интереса государства» («State Direct Financial Interest» - далее SDFI) представляет собой систему взаимосвязанных административных решений, определивших формы, порядок и процедуры государственного участия в хозяйственной деятельности в указанном секторе экономики. В соответствии с концепцией SDFI государство является собственником ряда месторождений, нефте- и газопроводов, долей участия в акционерном капитале компаний, включая Statoil , различного рода имущества и сооружений, используемых в нефтяной деятельности [16]. Конкретные доли участия государства в месторождениях определяются условиями лицензий на недропользование. Как участник проекта государство берет на себя необходимые финансовые обязательства, несет расходы и получает соответствующую долю прибыли от проекта. С 2001 г. непосредственное управление нефтяными активами от имени государства осуществляет государственная компания Petoro. Система мер SDFI показала на практике свою эффективность, обеспечив государству контроль над нефтяными активами и бюджетные поступления. Так, В 2017 финансовой году размер чистого денежного потока (Net Cash Flow, NCF) в модуле SDFI составил 92 млрд.
Таблица 1
Чистый денежный потом от нефтяной деятельности 2017 г. (млрд. норвежских крон)
I 1йЛОГИ 71,8
Налог на охрану окружающей среды и территориальные платежи s 7,0
Чистый денежный потом от SDFI 91.7
Дивиденда от Statoil 9,3
Orín iti ■■ размер чистого денежного потока 179,8
норвежских крон , что свыше 51 % от суммы всех бюджетных поступлений от нефтяной деятельности (см. табл. 1) [17].
Еще в 1971 г. комитет по промышленности Стортинга (Парламента Норвегии) установил весьма известные «10 заповедей развития нефтяной индустрии» («10 oil commandments»), которые, являясь высоконравственным стандартом политической воли, были направлены на поиск такого пути развития нефтяного сектора, который бы обеспечил экономическую основу общественного благополучия всего общества в будущем. Эти принципы включали: осуществление государственного контроля и надзора над всей деятельностью в сфере разведки и добычи нефти на шельфе и первостепенное обеспечение экономики Норвегии нефтяными ресурсами; развитие новых отраслей промышленности на базе нефтяной индустрии; обеспечение соблюдения экологических стандартов, защиты природы; создание индустрии нефтепереработки; вовлечение государства во все уровни регулирования для обеспечения координации соблюдения интересов Норвегии в нефтяной индустрии и создания интегрированного нефтяного сообщества, которое позиционируется как в национальном,так и в интернациональном контексте; создание государственной нефтяная компания для целей обеспечения как государственных коммерческих интересов, так и для обеспечения должной сопричастности с национальными и иностранными интересами; обеспечение появления для Норвегии нового внешнеполитического измерения [18]. Картирование вышеизложенных механизмов управления нефтяным сектором наглядно показывает ряд дистинктивных характеристик норвежского подхода к управлению нефтяной индустрией, который продолжает оставаться ориентированными на указанные выше постулаты, а сама парадигма управления нефтяной индустрией, основанный на этих принципах и, развивающаяся в рамках заданных ими параметров, продолжает быть весьма успешным примером для многих стран, стремящихся найти оптимальные модели сопряжения государственных
интересов, интересов общества и предпринимателей в развитии нефтяного сектора и роста благосостояния общества.
Ссылки:
1. См. Act of 21 June 1963 No. 12 relating to scientific research and exploration for and exploitation of subsea natural resources other than petroleum resources.(last amended by Act of 6 June 2008 № 37).Официальный сайт Норвежского Нефтяного Директората (Norwegian Petroleum Directorate's website) [Электронный ресур^ - Режим доступа: http:// www.npd.no/en/Regulations/Acts/Scientific-research-act/ - дата обращения 22.02.18.
2. См. Act 29 November 1996 No 72 Relating to Petroleum Activities (last amended by Act 19 June 2015 № 65). Официальный сайт Норвежского Нефтяного Директората (Norwegian Petroleum Directorate). [Электронный ресур^ - Режим доступа : http://www.npd.no/en/Regulations/Acts/ Petroleum-activities-act/ - дата обращения 19.02.18.
3 Там же, ст.1-2.
4 Там же.
5 Там же, ст.1-1 .
6 Там же. ст.1-3.
7 Там же. ст. ст. 2- 1, 2-2, 3-1 - 3-15.
8 Там же, ст. 3-7.
9 Там же, ст. 3-6.
10 Там же. ст. 3-7.
11 Там же ст. 3-9.
12 См., Agreement Concerning Petroleum Activities Pursuant to Production Licence (Special Provisions, Joint Operating Agreement, Accounting Agreement), Model Unit Agreement, , Recommended Model Agreement for sale and purchase of participating interests in licenses on the Norwegian Continental Shelf . Официальный сайт Министерства нефти и энергетики Норвегии.( Ministry of Petroleum and Energy's website). [Электронный ресур^ - Режим доступа: https:// www.regjeringen.no/en/find-document/ dep/OED/Laws-and-rules-2/Rules/ konsesjonsverk/id748087/ дата обращения 22.02.18.
13 См. Act 29 November 1996 No 72 Relating to Petroleum Activities (last amended by Act 19 June 2015 № 65), ст. ст. 8-1 -
О
3
ю i
г 2
сч cJ £
б
8-6. Официальный сайт Норвежского Нефтяного Директората (Norwegian Petroleum Directorate's website) [Электронный ресурс] - Режим доступа - дата обращения 19.02.18.
14 Там же, ст.11-1 - 11-10.
15 См. подробнее официальный сайт Нефтяного директората Норвегии. (Norwegian Petroleum Directorate's website) [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.npd.no/en/About-us/ Organisation/ - дата обращения 20.02.18.
16 На 2017 г. по данным Министерства нефти и энергетики Норвегии модуль SDFI распространяется на 193 лицензии на добычу нефти, 34 находящихся в разработке месторождения и долей участия в 15 совместных предприятий, в собственности которых находятся нефтепроводы и другие сооружения. Цит. по: Government Revenue. [Электронный ресурс] - Режим доступа: http:// www.norskpetroleum.no/en/economy/ governments-revenues/- дата обращения 23.02.18. Доля участия государства в акционерном капитале нефтяной компании Statoil составляет 67 %. Официальный сайт компании Statoil. [Электронный ресурс] - Режим доступа: https:// www.statoil.com/en/about-us/corporate-governance/the-norwegian-state-as-shareholder.html - дата обращения 23.02.18.
17 См. подробнее, Официальный сайт Министерства нефти и энергетики Норвегии и Нефтяного директората Норвегии. [Электронный ресур^ - Режим доступа: http://www.norskpetroleum.no/en/ economy/governments-revenues/ - дата обращения 21.02.18
18 См. подробнее материалы доклада Стортинга Норвегии за 2010-2011 г. «Индустрия на будущее - нефтяная деятельность в Норвегии». Storting White Paper 28 (2010-2011) An Industry for the Future-Norway's Petroleum Activities. [Электронный ресур^ - Pежим доступа: https:// www.regjeringen.no/globalassets/upload/ 0ED/Petroleumsmeldingen_2011/ Oversettelse/Chapter1_White_Paper_28-2010-2011.pdf - дата обращения 22.02.18.
Oil Industry in Norway: Regulatory Parameters and Bounds
Kovaleva T.K.
Moscow State University
The article analyzes certain aspects of oil industry regulatory system developments in Norway; we studied the search directions for the system's optimal regulation models. We identified the major peculiarities of contemporary oil industry organization, describe the specific experience related to subsoil access regulation, license regime instruments, we list the basic principles of state authorities' participation in the oil industry regulatory activities, the key system of parameters and supervision limits of oil industry regulatory impact, we define the major characteristic of contemporary approach to the oil industry regulatory modules. We define regulatory authorities, empowered to oil industry regulation and supervision and identify the dynamics of the processes. On the basis of the State's Direct Financial Interest (SDFI) pattern we document the integrated system of regulations framed the state's oil commercial activities' forms and procedures. We identify the Norwegian Petroleum Directorate's specific organization and activities features. We show the basic, universal contemporary regulatory patterns in Norwegian oil industry: high degree of state regulatory interference; detailed petroleum activities regulatory requirements; distinctive regime of subsoil use access; management of petroleum resources for the benefit of the Norwegian society and state as a main priority; direct participation of the state in petroleum activities.
Key words: Norwegian oil industry, petroleum exploration and production regulatory, Norwegian Petroleum Directorate, State's Direct Financial Interest (SDFI), «10 oil commandments», oil industry regulatory patterns.
References
1. See in more detail, Act of 21 June 1963 No. 12
relating to scientific research and exploration for and exploitation of subsea natural resources other than petroleum resources (last amended by Act of 6 June 2008 № 37). Norwegian Petroleum Directorate's website. [An electronic resource] - access mode: http:// www.npd.no/en/Regulations/Acts/Scientific-research-act/ (date of address 22.02. 18).
2. See in more detail, Act 29 November 1996 No
72 Relating to Petroleum Activities (last amended by Act 19 June 2015 № 65). DC: CQ Press. pp. 102-117. Norwegian Petroleum Directorate's website. [An electronic resource] - access mode: http://www.npd.no/en/ Regulations/Acts/Petroleum-activities-act/ -(date of address 22.02. 18).
3. Ibid.Art.1-2
4. Ibid.
5. Ibid.Art.1-1.
6. Ibid. Art 1-3.
7. Ibid. Art.2-1, 2-2, 3.1 - 3.15.
8. Ibid.Art.3-7.
9. Ibid. Art.3-6.
10.Ibid. Art.3-7
11.Ibid. Art. 3-9.
12. See in more detail, Agreement Concerning Petroleum Activities Pursuant to Production Licence (Special Provisions, Joint Operating Agreement, Accounting Agreement), Model Unit Agreement, Recommended Model Agreement for sale and purchase of participating interests in licenses on the Norwegian Continental Shelf. Ministry of Petroleum and Energy's website. [An electronic resource] - access mode: https:// www.regjeringen.no/en/find-document/dep/ OED/Laws-and-rules-2/Rules/konsesjonsverk/ id748087/ (date of address 22.22.18).
13. See in more detail, Act 29 November 1996 No 72 Relating to Petroleum Activities (last amended by Act 19 June 2015 № 65), Articles 8-1-8.6. Norwegian Petroleum Directorate's website. [An electronic resource] - access mode: : http://www.npd.no/en/Regulations/ Acts/Petroleum-activities-act/ (date of address 22.22.18).
14. Ibid. Art. 11.1-11.10.
15. See in more detai,l Norwegian Petroleum Directorate's website. [An electronic resource] - access mode: http://www.npd.no/en/About-us/Organisation/ (date of the address 22.22.18).
16. For the 2017 financial year according to the Ministry of Oil and Energy's data the state has direct financial interests in 193 production licences, 34 producing fields and holdings in 15 joint ventures that own pipelines and onshore facilities. In: The Government Revenue. Ministry of Petroleum and Energy's and Norwegian Petroleum Directorate's website. [An electronic resource] - access mode: http://www.norskpetroleum.no/en/ economy/governments-revenues/- (date of address 22.02.18). With a holding of 67%, the Norwegian state is the main shareholder in Statoil. Statoil 's website. [An electronic resource] - access mode: https:// www.statoil.com/en/about-us/corporate-governance/the-norwegian-state-as-shareholder.html - (date of address 22.22.18).
17. See in more detail, Ministry of Petroleum and Energy's and Norwegian Petroleum Directorate's website. [An electronic resource] -access mode: http:// www.norskpetroleum.no/en/economy/ governments-revenues/ - (date of address 22.22.18).
18. See in more detail, Storting White Paper 28 (2010 - 2011) An industry for the future -Norway's petroleum activities. [An electronic resource] -access mode: https:// www.regjeringen.no/globalassets/upload/OED/ Petroleumsmeldingen_2011/0versettelse/ Chapter1_White_Paper_28- 2010-2011.pdf -(date of address 22.22.18).
2 о
