CC BY
20Группы интересов, политические институты, электоральные процессы
УДК-323(470+571)
НЕЭФФЕКТИВНЫЕ ИНСТИТУТЫ И ПОЛИТИКА СОГЛАСОВАНИЙ С ГРУППАМИ ИНТЕРЕСОВ В РОССИИ 1990-х: СЛУЧАЙ
ПРИВАТИЗАЦИИ
А.А. Гнатенко
В статье исследуется влияние дизайна политических институтов на процесс осуществления приватизации в России. Доказывается, что дизайн политических институтов препятствовал проведению приватизации в соответствии с идеологическими представлениями и изначальными планами технократов в Правительстве, давая мощные рычаги для продвижения специальных интересов группам давления. Вследствие этого изначальные идеологические подходы технократов в Правительстве были реализованы лишь частично.
Ключевые слова: экономические реформы, приватизация, политические институты, Россия
В 1990 -х Россия совершила переход от одного типа экономической системы, к другому, от социализма к капитализму. Первоначальный план технократов, команды либеральных экономистов в правительстве РФ, претерпел значительные изменения в ходе своей реализации. Изначальные подходы в области приватизации, достаточно радикальные по своему содержанию, были заменены на более мягкие, градуальные, предоставляющие широкие права заинтересованным группам. Почему произошли данные изменения? Главный тезис данной работы заключается в том, что проведению экономических преобразований согласно изначальному плану препятствовал дизайн политических институтов, давая мощные рычаги для продвижения специальных интересов группам давления.
Для иллюстрации данного тезиса мною была выбрана приватизация, поскольку она происходила на двух этапах государственно-политического устройства России. В ходе первого этапа (1991 - 1993 г.г.) Верховный Совет и Президент вынужденно совместно формировали повестку дня реформ. Команде технократов необходимо было согласовывать свое видение преобразований с депутатами Верховного Совета, большинство из которых были директорами приватизируемых предприятий. На втором этапе (19931998 г.г.), когда президенту по конституции были предоставлены широкие
политические права, логика сохранения политического режима Б. Ельцина позволила группам интересов диктовать свои условия разработчикам программы приватизации.
Российские экономические реформы 1990-х, в частности приватизация государственной собственности, являются предметом многочисленных исследований российских и зарубежных ученых. На сегодняшний день существует значительное количество литературы, посвященной экономическим преобразованиям России. Условно данные исследования можно разделить на две части.
Одна часть, например, работы А. Шляйфера и Д. Трейсмана1, М.
2 3 4
Бойко , А. Ослунда , Дж. Блази и М. Крумова посвящена стратегиям реформаторов, находящихся в Правительстве: выработке стратегий
продвижения программы реформ в Верховном Совете; анализу успехов и неудач во взаимодействии с региональными политическими элитами, директорским корпусом, с классом крупных бизнесменов-олигархов, который возник в результате первых экономических реформ. Исследователей интересовал вопрос, как осуществлялись реформы, какие уступки были сделаны для продвижения пакета преобразований различным группам интересов. Другими словами, для данной группы исследователей политика реформ определяется во многом как торг между технократами и лоббистскими группами, преследующими свои интересы.
Другая часть исследований концентрируется на идеологии экономических преобразований5. В частности, Х. Аппель отмечает, что без привнесения идеологии и легитимности в анализ российских экономических реформ можно понять различные переговорные позиции групп интресов с государством только post-hoc, а именно со знанием того, как собственность была распределена, но для действительного понимания процесса приватизации необходимо изучить идеи, лежащие в основании реформ, поскольку они формируют предпочтения, которые придают содержание политическому лоббированию и требованиям групп6.
Рассматривая политику реформ, обе группы исследователей, однако, упускают из виду арену, на которой протекала данная борьба, а именно политические институты.
Почему идеи уступают место интересам?
1 Shleifer A., Treisman D. Without a Map: Political Tactics and Economic Reform in Russia. - Cambridge, Mass.; London, UK : MIT Press, 2000.
2 Boycko M. Privatizing Russia. - Cambridge, Massachusetts; London, England: MIT Press, 1997.
3 Ослунд А. Россия: рождение рыночной экономики. - М.: Республика, 1996.
4
Blasi J., Kroumova M., Kruse D. et al. Kremlin capitalism: the privatization of the Russian economy. - Ithaca, N.Y.: ILR Press, 1997.
5 Appel Н. The Ideological Determinants of Liberal Economic Reforms: The Case of Privatization // World Politics. 2000. № 4; Appel Н. A New Capitalist Order: Privatization and Ideology in Russia and Eastern Europe. -Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 2004; Радаев В. Экономическая социология: Курс лекций. - М.: Аспект Пресс, 1997.
6 Appel Н. The Ideological Determinants of Liberal Economic Reforms: The Case of Privatization // World Politics. 2000. № 4. Р. 538.
Следует отметить, что до прихода в правительство будущие министры - технократы придерживались различных концепций и взглядов на содержание экономических преобразований. Разногласия носили научный характер и были связаны в значительной мере с тем, что будущие реформаторы принадлежали к разным научным школам. В ходе неформальных встреч молодых советских экономистов в окрестностях Ленинграда во времена поздней Перестройки - 1987-1988 г.г. велись дискуссии об экономической системе социализма. Круг данных экономистов был достаточно узок, они работали в различных научных институтах и их связи носили во многом неформальный характер. Все участники встреч разделяли мнение о невозможности дальнейшего социалистического пути развития в экономике, о крахе советской экономической системы и необходимости ее скорейшего реформирования. Однако, дискутируя варианты проведения реформ, участники семинаров не учитывали в полной мере политических факторов для их осуществления. Широкой общественности работы данных неформальных групп известны не были7.
Процесс «вхождения во власть» прошел для группы разработчиков реформ достаточно быстро. Уже осенью 1991 г. они были вынуждены перейти от теоретических построений к практическому воплощению реформ, и столкнулись с серьезным давлением со стороны групп интересов. Теперь разногласия возникали уже не по поводу различных научных подходов, а были обусловлены стратегией взаимодействия с заинтересованными группами . В частности, если ранние постановления команды Чубайса по поводу приватизации отражали мнение группы разработчиков, то более поздние - мнения и желания групп давления, заинтересованных в сохранении и увеличении своих привилегий.
Почему произошло данное смещение от идей к интересам? Почему первоначальные планы команды реформаторов были воплощены в реальность лишь частично? Одни исследователи заявляют о неосуществимости первоначальных планов. Представления о приватизации и способах ее осуществления у группы разработчиков не соответствовали российской постсоветской действительности и противоречили настроениям, распространенным в тот период в обществе. С точки зрения другого объяснения провести экономические реформы в том виде как они были задуманы не позволяла структура политических институтов. Перекрещивающиеся полномочия президента и парламента принуждала команду технократов к согласованию основных положений плана с группами интересов, которые были широко представлены в Верховном Совете.
Представители третьего подхода заявляют, что разработчики приватизации сознательно пошли на значительные уступки группам интересов как на первом этапе (в ходе «чековой приватизации»), так и на втором этапе (в ходе «денежной приватизации») для сохранения своего
7 Гайдар Е. Откуда пошли реформаторы. http://www.polit.ru/analvtics/2006/09/06/gaidar.html (дата доступа:
05.04.2010).
8 Ослунд А. Россия: рождение рыночной экономики. - М.: Республика, 1996.
высокого положения в правительстве. В первом случае Ельцин и его окружение быстро бы отстранило от своих постов строптивых исполнителей, а во втором «залоговые аукционы» стали ценой сохранения политического режима вообще и положения команды реформаторов в частности.
Политические условия осуществления экономических реформ в России 1990-х гг.
В начале 1990-х гг. в российском парламенте большинство депутатов, в отличие от своих коллег из союзного представительного органа власти, решительно выступало за экономические реформы. Провал Августовского путча 1991 г. и массовый рост общественной поддержки открыл Б. Ельцину большие возможности в проведении своей политики. Новые возможности для формирования своей команды реформаторов и массовая поддержка населения давали высокие шансы на успешное проведение экономических реформ. Для упрочнения своего положения на институциональном уровне, Б. Ельцин направил свои основные усилия на то, чтобы V съезд народных депутатов предоставил ему политические полномочия для проведения экономической реформы. Президент добился поставленной цели: в
соответствии с постановлением съезда от 1 ноября 1991 («О правовом обеспечении экономической реформы») Б. Ельцин получил право до 1 декабря 1992 г. издавать указы, подлежащие приоритетному исполнению, приостанавливать действие других законодательных актов, препятствующих проведению экономической реформы. Данные меры сужали чрезмерные полномочия парламента, который в соответствии с Конституцией РСФСР фактически являлся основным центром власти9. Подобная конфигурация -расширенные права парламента в сочетании с расширенными правами президента, - создавала, однако, высокий конфликтный потенциал для столкновения ветвей власти вследствие пересекающихся полномочий. Тем не менее, на тот период времени и президент, и парламент разделяли представление, что совместное осуществление политики без четкого разделения полномочий необходимо и возможно.
Важность социально-экономических преобразований разделялась как обществом, так и политической элитой. Необходимость в первую очередь осуществить экономические реформы объяснялась плачевным состоянием экономической сферы - она разлагалась на глазах10, и в этой связи решительные шаги правительства, направленные на избежание полного экономического коллапса, выглядели оправданно в глазах общества. На уровне новой политической элиты успешные экономические преобразования были также необходимы. Начинавшемуся стихийному процессу номенклатурной приватизации - фактическому переходу государственной собственности под директорский контроль при сохранении государственных субсидий и дотаций - необходимо было положить конец. Важность данного
9 Шевцова Л. Режим Бориса Ельцина.- М.: РОССПЭН, 1999. С. 42.
10 Гайдар Е. Дни поражений и побед. - М.: Вагриус, 1996. С. 153-58; Шевцова Л. Режим Бориса Ельцина. М.: РОССПЭН, 1999. С. 53.
шага была особенно подчеркнута Б. Ельциным: «Мы долго обсуждали, необходима ли частная собственность. Тем временем партийногосударственная элита активно занималась личной приватизацией... приватизация в России идет уже длительное время, но неупорядоченно, спонтанно. Сегодня необходимо перехватить инициативу и мы намерены это сделать»11.
Как свидетельствуют разработчики, Б. Ельцин и его окружение
разделяли представление о либеральном характере реформ в ее
12
идеологической направленности . С одной стороны, это может объясняться реальными возможностями государственного аппарата в проведении преобразований, которые на тот период времени были сильно ограничены; с другой стороны, прежнее, советское руководство во времена Перестройки, предпринимало многочисленные попытки провести экономические реформы со значительным присутствием государства, которые, однако, были малоуспешны. Новое российское руководство попыталось использовать радикально иные идеи и постулаты для своего рецепта улучшения благосостояния населения.
Политическим партнером команды технократов Правительства являлся Верховный Совет - российский парламент. Его структурная особенность -высокая численность депутатов, наряду с отсутствием партийных фракций делала парламент аморфной организацией, подверженной манипулированию со стороны президиума. Вследствие такой структуры законодательного органа власти для достижения поставленных задач технократам было необходимо тратить значительные усилия по продвижению пакета реформ -приходилось проводить консультации с каждым отдельным депутатом. В отсутствие партийной системы каждый из депутатов стремился добиться как можно больших преференции для своих избирателей.
Руководство парламента практически сразу, исходя из своих политических целей, заняло позицию неприятия реформ. Представляется, что в такой ситуации продвижение экономических преобразований для технократов было дорогостоящим процессом, так как необходимо было идти на большие уступки депутатскому корпусу, тратя при этом значительное количество ресурсов.
Первоначальные планы осуществления приватизации
Основными идейными разногласиями либеральных экономистов периода поздней Перестройки были споры о пути осуществления приватизации государственной собственности. Одна группа заявляла о необходимости раздачи части государственной собственности напрямую населению. Другая говорила о необходимости продажи госсобственности населению, так ка, по их мнению, это обеспечит включение широких масс в экономическую реформу, что сделает процесс необратимым, а также
11 Ельцин Б. Выступление // Советская Россия. 1991. 29 окт.
12 Чубайс А. «Представление о справедливости у народа мы сломали ваучерной приватизацией» http://www.forbes.ru/ekonomika/lvudi/55203-intervvu-s-anatoliem-chubaisom (Дата доступа: 01.09.2010).
позволит ликвидировать «денежный навес» - необеспеченную денежную массу на руках у населения. Первоначальный план приватизации, предложенный командой А. Чубайса, сочетал в себе до некоторой степени оба подхода: он исходил из варианта продажи государственной
собственности при учете интересов трудового коллектива.
Команда разработчиков в своей первоначальной программе
планировала массовую приватизацию предприятий в сжатые сроки. В этой связи разработчики рассматривали аукционы как наилучший из способов для распределения собственности «внешним участникам» - никак не связанными
13
с менеджментом предприятия участникам рынка . С. Васильев отмечал, что продажа собственности предпочтительнее ее раздачи, поскольку новые владельцы будут вкладывать в нее свои средства, следовательно, относится к своему приобретению рачительно. Одним из его главных опасений было то, что бесплатное распределение собственности не является оптимальным путем распределения ресурсов.
Первоначальный вариант приватизации вызвал громкие публичные протесты со стороны либеральных экономистов, заслуженных академиков РАН, а также директоров предприятий, требовавших от лица трудового коллектива предоставления больших прав.
Осмысливая процесс приватизации, исследователи выдвигают ряд аргументов о невозможности осуществления данного плана в принципе. В частности, у населения отсутствовали в необходимом количестве денежные средства на покупку акций, которые при свободной купле-продаже стоили бы достаточно дорого. В пользу этого приводится пример Латвии и Эстонии, правительства которых выбрали вариант приватизации, предполагающий продажу государственных предприятий частным инвесторам.
Другим аргументом является то, что вариант «денежной приватизации» вызвал бы в широких слоях общества массовый протест: государственная собственность в Советском Союзе создавалась за счет всего населения, а возможность купить ее большую часть предоставлялась бы тем группам, которые не были достойны, в глазах населения, ею владеть: предприниматели, получавшие сверхприбыли от продажи энергоносителей; зарубежные инвесторы, получавшие таким образом возможность купить высокотехнологичные промышленные предприятия в России, предприятия нефтегазового сектора по низким ценам.
Следующий аргумент, который разделяли сами участники рабочих групп по приватизации: невозможность оценить стоимость предприятия -высокие издержки данной процедуры и ее длительность, при условии, что процедуре приватизации должны были быть подвержены, по первоначальной оценке, около 4000 предприятий. Таким образом, при оценке и подготовке пакета документов процедура продажи заняла бы около 100 лет14.
13 Ослунд А. Россия: рождение рыночной экономики. - М.: Республика, 1996. С. 283-286.
14 Ослунд А. Россия: рождение рыночной экономики / М. : Республика, 1996. С. 289.
Прохождение программы приватизации через Верховный Совет
Верховной Совет, значительное число депутатов которого являлись директорами предприятий, настороженно отнеслись к планам по приватизации предприятий, предложенным командой технократов. Основное требование депутатского корпуса сводилось к предоставлению больших прав трудовым коллективам. Спикер Верховного Совета Р. Хасбулатов настаивал на коллективной форме собственности для предприятий. Данная форма воплощала для него «третий путь»: сочетание капитализма и социализма в российской экономической системе15.
По мере обсуждения программы приватизации началось усиливаться давление на первоначальный проект со стороны различных групп. Как отмечает А. Чубайс, существовала реальная возможность
забюрократизировать процесс обсуждения, отодвинув перспективы приватизации на неопределенно долгий срок . Временные горизонты, по мнению технократов, в таких условиях были предельно сужены: экономическая система нуждалась в быстрых и энергичных шагах по ликвидации структурного кризиса, необходимо было остановить процесс стихийной приватизации. Как отмечает П. Филиппов, участник рабочей группы по подготовке приватизационного пакета, изменение первоначальной схемы приватизации было крайне необходимо «потому, что альтернативой было полностью отказаться от приватизации»16. В подобных условиях наиболее рациональной стратегией было быстрое продвижение пакета приватизационных законов через Верховный Совет, хотя бы и в видоизмененном виде.
Группой технократов был разработан альтернативный проект приватизации, который был более привлекательным для директоров предприятий и рабочих коллективов, поскольку предполагал систему ваучеров - метод, использовавшийся в ходе приватизации в Чехии. Таким образом, можно было достигнуть сразу двух важных целей: добиться массовой поддержки населением приватизации и расположить к программе группу директоров предприятий. Ваучерная модель предполагала распределение государственной собственности среди населения посредством системы ваучеров. Однако важным отличием от чешской модели были существенно улучшенные условия для рабочих коллективов предприятий, подлежащих процессу приватизации. Так, работники предприятий могли
17
стать их собственниками практически бесплатно .
В первоначальных подходах команда технократов считала неприемлемыми широкие права, предоставляемые рабочим коллективам. В одном из интервью данного периода А.Чубайс заявляет: «Мы выступаем против различных попыток разделить собственность предприятий между его
15 Хасбулатов Р.Интервью // Комсомольская правда. 15 мая 1992 г.
7 Приватизация по-российски / под редакцией А. Чубайса http://www.sps.ru/?id=206184 (Дата доступа:
01.10.2010).
16 Филиппов П. Куда пошел процесс? //Деловой мир. №26. 6-13 февраля 1994. С.19.
17 Ослунд А. Россия: рождение рыночной экономики. - М.: Республика, 1996. С.89.
рабочими....» . Тем не менее, команда разработчиков поняла важность льгот, предоставляемым трудовым коллективам, для продвижения пакета реформ в Верховном Совете и уступила. Более важными для технократов оказалась скорость, темп проведения реформы. В итоге программа приватизации, после внесенных в нее поправок, была принята Верховным Советом 11 июня 1992 г. Широкие полномочия, данные трудовым коллективам, на деле привели к тому, что более 70 % трудовых коллективов выбрали Второй вариант приватизации, который позволил им стать собственниками предприятий. С точки зрения структуры собственности, это был совсем иной вариант, нежели тот, что изначально предполагался реформаторами.
Институциональная структура парламента предоставляла больше стимулов для отстаивания и продвижения своих интересов лоббистским группами, чем для обсуждения идеологических оснований реформы прав собственности. В среде депутатов были различные идеологические представления о том, как должна реализовываться программа приватизации: как проправительственные, либеральные, так и собственные, более социалистические в своей сути. Однако данные подходы имели слабый шанс быть услышанными другими депутатами, поскольку аморфная структура, отсутствие партийных фракций препятствовали донесению своей идеологически обусловленной точки зрения другим депутатам. Таким образом, конфигурация политической структуры парламента создавала условия, при которых быстрое прохождение пакета реформ неизбежно вело за собой значительные уступки депутатам, которые не были скреплены партийной дисциплиной, а ориентировались на свои собственные интересы или были послушными инструментами в руках президиума. Многочисленные компромиссы с группами интересов (промышленные лобби, региональные администрации) сделали процесс приватизации достаточно политизированным. Сделки технократов с группами интересов выхолостили в значительной степени первоначальные, идеологически детерминированные цели реформы.
Залоговые аукционы - компромисс для сохранения status quo
К лету 1994 г. - началу второго этапа реформ - изменились институциональные условия проведения приватизации. В частности, была принята новая конституция, предоставляющая широкие права президенту и переводящая законодательную ветвь власти в скорее подчиненное положение. Подобная конфигурация предоставляла широкие возможности для правительства в проведении экономических преобразований, но оборотная сторона заключалась в том, что реформаторы сильно сужали социальную базу поддержки преобразований. Они фактически лишали себя поддержки политической силы в виде партии, способной распространять их идеи в обществе. Другой особенностью нового институционального
18 Чубайс А. «Чем экономическая реформа отличается от революции?» // Известия, 14 апреля 1992
устройства являлось то, что в условиях неучастия парламентских партий в процессе выработки экономической политики для групп интересов открывались широкие возможности по влиянию на принятие решений. Поскольку правительство не являлось кабинетом министров, представляющим различные партии и черпающим от них поддержку своей политике, хорошо организованным группам интересов было легче влиять на принятие решений: правительство не могло обратиться за помощью к политическим партиям в отстаивании своего видения реформ.
Значительные изменения претерпело к тому времени и Правительство. Для укрепления своего положения как арбитра между противоборствующими группировками Ельцин ввел в структуру Правительства представителей военно-промышленного и топливноэнергетического комплексов. В результате перипетий, связанных с противоборством двух ветвей власти, в отставку был вынужден уйти Е. Гайдар. Данное событие значительно сузило круг команды реформаторов в Правительстве, фактически поставив их на грань политического выживания. Вследствие этого сузилось окно возможностей в проведении экономических преобразований.
В ходе денежного этапа приватизации у технократов уже не было единого видения проведения экономической реформы, ее цели определялись исходя из тех позиций, которые занимали разработчики приватизации, имеющие прямое отношение к ее осуществлению. В частности, А. Чубайс, занимавший пост заместителя председателя Правительства по переговорам с МВФ, был более заинтересован в наполнении бюджета, чем реструктуризации приватизируемых предприятий.
Другим важным аспектом, оказавшим сильное влияние на изменение изначальных идейных положений реформы, было приближение федеральных выборов. 1994 г. был «пороговым» перед электоральным циклом 1995-1996 гг. Поскольку электоральная база поддержки президента была чрезвычайно сужена, требовались незамедлительные меры для повышения его политической популярности в обществе. «Недопущение коммунистического реванша» - в таких терминах формулировалась А. Чубайсом необходимость победы Б. Ельцина на президентских выборах. При этом подразумевалась, что победа должна быть достигнута любыми средствами. Таким образом, первоначальные цели денежного этапа приватизации были изменены не для дальнейшего продолжения курса реформ, а были принесены в жертву политической необходимости.
Главная цель «ваучерного» периода - изменение структуры собственности была достигнута. К середине 1994 г. в результате этапа «чековой» приватизации 16 492 предприятия стали акционерными обществами, где 71% акций владел менеджмент и трудовой коллектив предприятия19. На втором, «денежном» этапе массовая общественная
19 Blasi J., Kroumova M., Kruse D. Kremlin Capitalism: Privatizing the Russian Economy. - Ithaca Cornell University Press, 1997. P. 192.
поддержка была уже не столь обходима. Тем более, к 1994 г. общество в целом осознало, что многие из обещаний правительства, широко обсуждаемые в процессе «ваучерного» этапа приватизации - например, получение дивидендов, никогда не станут реальностью. Второй раз - в осуществлении денежного этапа, общество было трудно убедить участвовать в данном процессе20. Экономические реформы, в частности чековые
аукционы, выдвинули на первые позиции новую группу интересов - крупных
21
бизнесменов, обогатившихся в результате экономических преобразований . Данная группа преследовала иные цели, чем директора предприятий и использовала иные стратегии. Ее главной задачей являлось сохранение статус-кво, служившее источником высоких прибылей.
Первоначальный план денежной приватизации имел целью не быстрое распределение собственности, а значительные инвестиции. Доходы от приватизации должны были не только наполнить бюджеты разных уровней, но и направить вырученные средства на санацию приватизируемых предприятий. Указ президента Ельцина от 22 июля 1994 г. предписывал передавать 51% дохода от приватизации предприятия в муниципальные, региональные и федеральный бюджеты. Только 10% полученных денежных средств направлялись в федеральный бюджет. Однако, почти год спустя, 11 мая 1995 г., Ельцин издал указ, распределяющей доходы по совсем иной схеме, теперь 55% полученных денежных средств направлялись в федеральный бюджет, финансовых средств на санацию предприятий практически не предусматривалось.
Программа залоговых аукционов являлась другим значительным отклонением от первоначальных целей денежной приватизации. В своем развитии она претерпела несколько стадий развития. Руководитель Государственного Комитета Имущества (ГКИ) А. Кох отмечает, что в 1994 -1995 гг. возглавляемый им комитет старался всеми силами справиться с задачей наполнения планов приватизации и связанных с ним денежных поступлений. Тем не менее, сделать этого в срок не удавалось. В свою очередь Владимир Потанин, директор Онексим-банка, предложил схему аукционов, при которой консорциум российских банков предоставит государству ссуду, а государство будет использовать свои части собственности предприятий как гарантию возврата кредита. В первом раунде аукционов банк, предложивший наибольшее количество денег, получал право держать государственную часть акций предприятий как залог. В случае невыплаты государством предоставленной банком ссуды в течение года банк имел право пустить с молотка предоставленные акции. Во втором раунде аукционов банк имел право продать госакции на аукционе и удержать 30% дохода с продажи в свою пользу. При этом государство уже изначально не планировало выкупать свои доли для того, чтобы восстановить контроль над
20 Чубайс А. «Представление о справедливости у народа мы сломали ваучерной приватизацией» http://www.forbes.ru/ekonomika/lvudi/55203-interwu-s-anatoliem-chubaisom (Дата доступа: 01.09.2010)
21 Hellman Joel S. Winners Take All: The Politics of Partial Reform in Postcommunist Transitions // World Politics.
1998. №2. Р. 203-234.
предприятиями. Как отмечает А. Кох, «нашей главной задачей на тот момент
22
было влить наличные (деньги) в бюджет, а не выплачивать их обратно» . Таким образом, технократы с самого начала не закладывали в бюджет денежных средств на выплату предоставленных кредитов, и это было известно участникам залоговых аукционов. Банки - участники залоговых аукционов получили, таким образом, колоссальные прибыли, став владельцами крупных нефтедобывающих предприятий.
В то же время, многие авторы рассматривает залоговые аукционы как прежде всего политический шаг. В частности, по мнению Л. Шевцовой, залоговые аукционы позволили технократам в предельно быстрый срок передать очень ценные, «лакомые», части государственной собственности частным бизнесу в обмен на политическую лояльность с их стороны к политическому режиму. Другими словами, программа залоговых аукционов представляла собой определенный компромисс для спасения уже существующей рыночной экономической системы и лояльности Б.Ельцину,
23
как гарантии новой структуры собственности . Другие авторы развивают данную аргументацию дальше и пишут о покупке лояльности предпринимателей в ходе залоговых аукционов, указывая на то, что в разворачивающейся президентской кампании было важно не только влить деньги в бюджет, но и получить значительные фонды на избирательную кампанию Б. Ельцина24.
* * *
Особенностью российской приватизации являлись политические институты, которые не позволяли технократам в правительстве на всем протяжении реформ активно отстаивать свое видение экономических преобразований. Как на первом этапе - в результате продвижения приватизационного пакета через Верховный Совет, так и на втором этапе - в ходе залоговых аукционов, группа технократов вынужденно шла на уступки группам интересов. Российский парламент в период Верховного Совета, оказался институционально более выгодной площадкой для продвижения различных интересов в процессе приватизации, чем обсуждения идей, лежащих в ее основе. Государственная Дума, в результате принятия Конституции, был удалена от участия в экономической политике. Это также не способствовало широкому обсуждению идеологических оснований реформ, поиску компромиссов и общей идейной платформы между технократами и депутатами. Скорее наоборот, это задавало иные стимулы: усиление критики правительства как успешной стратегии для победы на парламентских выборах.
Российское правительство, как политический институт по осуществлению экономической политики, был напрямую зависим от воли
22 Kokh А. The Selling of the Soviet Empire. - New York: Liberty Publishing House, 1998. Р. 89.
23 Шевцова Л. Режим Бориса Ельцина. М.: РОССПЭН,1999.
24 Hoffman D. The Oligarchs: Wealth and Power in the New Russia. - New York: Public Affairs, 2002.
президента на протяжении 1990-х гг. У технократов не было своей партии в парламенте, на поддержку которой они могли рассчитывать при продвижении своей идей в законодательном органе власти и обществе. С другой стороны, в правительстве были всегда широко представлены интересы различных групп близких к президенту - директоров предприятий, промышленников, затем олигархов. Дизайн данного политического института не имел сдержек и защитных механизмов от влияния групп интересов на разрабатываемые экономические преобразования. Технократы в правительстве соответственно не обладали институциональными ресурсами для осуществления независимой экономической политики. Вследствие этого они были вынуждены раз за разом подвергать изменению свои идеологические подходы к осуществлению приватизации, концентрируя свои усилия на согласовании положений программы. Это вело к изменению всей структуры программы, ее изначальных идей.
В итоге приватизация была осуществлена в России совсем не так, как было первоначально задумано ее разработчиками. Изначальные проекты приватизации претерпевали значительные изменения на всем протяжении экономических преобразований. Технократы шли на компромиссы с группами интересов, как в ходе чекового, так и в ходе денежного периодов приватизации. Насколько эта стратегия была оправдана? Большинство исследователей сходятся во мнении, что политика компромиссов была Пирровой победой реформаторов по продвижению реформ через политические институты.
Список литературы
1. Гайдар Е. Дни поражений и побед. - М.: Вагриус, 1996.
2. Ослунд А. Россия: рождение рыночной экономики. - М.: Республика,
1996.
3. Радаев В. Экономическая социология: Курс лекций. - М.: Аспект Пресс,
1997.
4. Шевцова Л. Режим Бориса Ельцина.- М.: РОССПЭН, 1999.
5. Appel Н. A New Capitalist Order: Privatization and Ideology in Russia and Eastern Europe. - Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 2004.
6. Appel Н. The Ideological Determinants of Liberal Economic Reforms: The Case of Privatization // World Politics. 2000. № 4.
7. Blasi J., Kroumova M., Kruse D. et al. Kremlin capitalism: the privatization of the Russian economy. - Ithaca, N.Y.: ILR Press, 1997.
8. Boycko M. Privatizing Russia. - Cambridge, Massachusetts; London, England: MIT Press, 1997.
9. Hellman Joel S. Winners Take All: The Politics of Partial Reform in Postcommunist Transitions // World Politics. 1998. №2.
10. Hoffman D. The Oligarchs: Wealth and Power in the New Russia. - New York: Public Affairs, 2002.
11. Kokh А. The Selling of the Soviet Empire. - New York: Liberty Publishing House, 1998.
12. Shleifer A., Treisman D. Without a Map: Political Tactics and Economic Reform in Russia. - Cambridge, Mass.; London, UK : MIT Press, 2000.
