CC BY
10
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2023. Т. 64. № 2
Научная статья УДК: 340.115. 6
о. и. Баженова*
наука муниципального права в московском университете
Аннотация. В статье рассматриваются особенности преподавания муниципального права на юридическом факультете Московского университета. На это повлияли различные факторы, среди которых переживаемые университетом реформы в сфере науки и образования, обусловленные изменениями в государственном устройстве, особенности становления юридического факультета в Московском университете и пр. Но центральное влияние оказала динамика представлений о сущности местного самоуправления и его места в системе публичной (государственной) власти. Посвящая свои работы проблемам организации и деятельности местной власти, преподаватели кафедры, с одной стороны, сохраняли преемственность научных взглядов, укрепляя традиции отечественной государственно-правовой школы, а с другой — создавали фундамент для будущих государственно-правовых (конституционно-правовых) преобразований, чутко реагируя на требования времени, а иногда и опережая их. Отдельное внимание обращается на тот факт, что вопросы преподавания муниципального права в Московском университете традиционно входят в круг задач кафедры, связанной с организацией государственной власти, — кафедры государственного права и советского строительства, ныне — кафедры конституционного и муниципального права. В работе подчеркивается тот вклад, который внесли и продолжают вносить преподаватели кафедры в становление местного самоуправления и российской государственности в целом. Это имеет особое значение в условиях не только не прекращающейся, но и усилившейся после конституционной реформы 2020 г. дискуссии относительно сущности местного самоуправления и его судьбы в современном государственно организованном обществе.
Ключевые слова: муниципальное право, научная и учебная дисциплина, местное самоуправление, государственная власть .
Для цитирования: Баженова О. И. Наука муниципального права в Московском университете // Вестник Московского университета . Серия 11. Право . 2023 . № 2 . С . 50-67 .
DOI: 10 . 55959/М^Ш130-0113-11-64-2-4
* Ольга Ивановна Баженова — кандидат юридических наук, доцент; доцент кафедры конституционного и муниципального права, юридический факультет, МГУ имени М . В . Ломоносова (Москва, Россия); о^а_Ьа2Ьепоуа2012@та11 . ги
© Баженова О . И ., 2023 .
1. Факторы влияния на научные исследования в области местного самоуправления и преподавание муниципального права в Московском университете. Становление и развитие местного самоуправления в России («трудное дитя России», как говорил Г . В . Барабашев), а за ним и муниципального права — довольно сложный исторический процесс, оказавшийся под влиянием различных факторов и обстоятельств . Отдельной и важной страницей истории в этом вопросе является преподавание муниципального права и научное исследование института местного самоуправления в Московском университете .
Вклад, внесенный университетом как одним из крупнейших образовательных учреждений и научных центров страны, в такое становление и развитие имеет многоаспектный характер . Это прежде всего обусловлено характерной для университета нераздельной связью педагогической и научно-исследовательской деятельности, сочетание которой в работе каждого преподавателя может быть различным . Во-первых, постепенно созданная на базе кафедры государственного права (в советский период — государственного права и советского строительства, ныне — конституционного и муниципального права) юридического факультета МГУ крепкая научная школа, основанная на органичном сочетании преемственности лучших традиций и неуклонном движении к новому, к продуцированию и восприятию новых идей, проводит глубокие научные исследования проблем, связанных со становлением и состоянием местного самоуправления как политико-правового явления, его места в системе российской государственности . Во-вторых, сложно оценить тот вклад, который внес научно-преподавательский коллектив благодаря переданным студентам знаниям, привитым навыкам критического (аналитического) мышления, формируемой у них мировоззренческой картины . В-третьих, юридический факультет МГУ и соответственно кафедра конституционного и муниципального права всегда выступали важнейшей платформой для обмена научными знаниями, анализа и обмена научным опытом и результатами исследований между учеными России, зарубежных государств .
В то же время на содержание, направленность таких исследований, равно как и на их интенсивность, немалое влияние оказали процессы, происходившие в самом университете и непосредственно влиявшие на положение кафедры . Переживаемые университетом реформы в сфере образования и науки самым непосредственным образом сказывались на положении юридического факультета и входящих в его состав кафедр . Не меньшее влияние оказали и организационно-структурные изменения на юридическом факультете, что обусловлено особым значением юридического образования для подготовки квалифицированных кадров в сфере государственного (а впоследствии и муниципального) управления, иных сферах общественной жизни, в которых востребова-
ны юридические знания и навыки . Наконец, изучение муниципальных проблем оказалось в зависимости и от преобразований, затронувших исключительно (преимущественно) кафедру государственного (ныне конституционного и муниципального) права: в силу тесной связи изучаемой ею государственно-правовой (конституционно-правовой) проблематики с политикой изменения в устройстве системы государственной (публичной) власти сказывались на учебно-методических планах, подходах к преподаванию и т д
2. Исторические особенности преподавания муниципального права в России. С учетом указанных обстоятельств особенности преподавания муниципального права и научного исследования муниципально-правовых проблем на юридическом факультете Московского университета можно представить следующим образом
В дореволюционный период, на этапе зарождения государственного права как науки и учебной дисциплины, интерес к вопросам местного управления связан в основном с изучением вопросов эволюции и становления государства Российского . В рамках сложившейся до 1863 г . структуры юридического факультета этим занималась кафедра русского законодательства, после 1863 г. — по мере расширения структуры факультета и углубления специализации (Устав 1863 г. ) — этим занималась кафедра государственного права, охватывавшая вопросы теории, государственного права иностранных государств и отечественного государственного права . Такой шаг дал мощный толчок к изучению сложного комплекса государственно-правовых проблем, в том числе на основе сравнительно-правового анализа
На этом фоне значительный интерес представляют результаты изучения исторического отечественного опыта устройства государства Российского . Неотъемлемой частью такого устройства выступали сельские общины, к всестороннему исследованию которых одним из первых обратился К. Д. Кавелин . В работе «Взгляд на юридический быт Древней России» (1847) он демонстрирует значимость общины в качестве несущей опоры социальной и экономической устойчивости России . Согласно мысли К. Д . Кавелина, отказ от общины повлечет разрушение тысячелетних обычаев крестьянского мира, вызовет упадок экономики и падение самого «русского государства»
Вопросам общинного устройства посвятил работу «Крестьяне на Руси . Исследование о постепенном изменении значения крестьян в русском обществе» (1860) и И. Д. Беляев (ординарный профессор по кафедре русского законодательства), осветив малоизвестные стороны жизни сельской общины . Свое сочинение «Земский строй на Руси» (1867) он посвятил исследованию земских соборов на Руси .
В. И. Сергеевич (доцент кафедры государственного права, в университете с 1867 по 1872 г. ) в работе «Вече и князь . Русское государ-
ственное устройство и управление во времена князей Рюриковичей» (1867) изучил схему устройства древнерусских княжеств и значение вечевого начала, особенности роста Московского государства и значение земских соборов как первой ступени развития представительных учреждений в России .
Указанные работы исторического характера сыграли важную роль в формировании особого отношения к зарождавшемуся на тот момент местному (земскому) самоуправлению, демонстрируя присутствие в русской системе организации власти собственного, особого начала, которое, по их убеждению, должно было стать основой преобразований как на местах, так и в государстве в целом . Эти работы сохраняют и сегодня высокую историко-познавательную ценность .
Гораздо далее сугубо исторического анализа пошли в. н. лешков (декан юридического факультета, профессор кафедры полицейского права) и б. н. Чичерин (экстраординарный профессор по кафедре государственного права, с 1865 г. — ординарный профессор) .
В своем сочинении «Русский народ и государство» (1858) В . Н . Лешков на почве исторической значимости общины выстраивает основанную на ней новую систему устройства государства . В стремлении продемонстрировать — вопреки утверждавшейся на почве полицейского права идеи опеки государства над частными лицами — потребность взаимодействия частного с общим он подтверждает интегративную силу местного самоуправления, его влияние на государственную целостность . Но такая интегративная сила обусловлена не политическим характером общины, а значимостью решаемых ею вопросов, возросшей актуальностью социального вопроса в целом
С иной стороны к вопросу о местном самоуправлении подошел Б . Н . Чичерин, желая осмыслить — на фоне роста популярности идеи народного представительства — его место в системе государственной власти . В своей работе «О народном представительстве» (1866 г . ) он довольно точно раскрывает значимость местного самоуправления: «в местной свободе заключается необходимое противодействие безмерному владычеству бюрократии, которое всегда ведет к злоупотреблениям . При отсутствии народного представительства единственной сдержкой может служить выборное начало, предоставляющее гражданам участие в местных делах»1 . Но, полагая местное самоуправление школой самодеятельности народа и лучшим практическим приготовлением к представительному порядку, он в то же время отрицал его значение в качестве «основания народного представительства» . Воссоздав историю представительных учреждений Европы и России, он демонстрирует на этой почве зависимость местного самоуправления
1 Чичерин Б. Н. О народном представительстве . М . , 2016 . С . 156 .
от исторически сложившихся условий, образа правления и формы государственного устройства . Так, признавая безусловные преимущества местного самоуправления в Англии, он полагает недопустимым их перенесение на русскую почву. Значительные преимущества местная свобода представляет при союзном устройстве, где «целое слагается из частей, и где главные средоточия политической жизни находятся в областях» . В то же время «в единичном государстве части служат только органами целого; политическая жизнь сосредоточивается здесь в центре, откуда она воздействует на области» .
Б . Н . Чичерин высказывал мысль о необходимости согласованности местного управления с центральным, причем согласованности не только политической, поскольку «чисто политическое единство дает только форму», но и административной, где «согласие ... частей с целым устанавливается управлением общими внутренними интересами»; «самоуправление не может быть исключительным началом местных учреждений; оно должно согласоваться с деятельностью центральных органов и во многих отношениях подчиняться последним, так как части подчиняются целому»
Кроме того, Б . Н . Чичерин внес крупный вклад в практическое укрепление городского самоуправления . В начале 1882 г . он был избран московским городским головой и ему удалось добиться серьезных улучшений в городском хозяйстве Москвы
Не столь активный в области преподавания государственно-правовых дисциплин в результате университетских изменений, пришедшихся на годы действия земского и городского Положений 1864 и 1870 г . , интерес к местному самоуправлению возобновился в конце XIX столетия . Это был период активного обращения к идеям конституционализма, вызванный осознанием необходимости в конституционных преобразованиях в России
Проблема местного самоуправления уже более отчетливо звучала на кафедре государственного права, проведенные земские реформы (1864—1870 гг. , 1890—1892 гг . ) становились предметом научного обсуждения, а вопрос значимости местного самоуправления для конституционных преобразований, проведения начала народного представительства приобретал новую почву . В этом контексте важные и интересные размышления мы находим у Ф. Ф. Кокошкина в работе «Об основаниях желательной организации народного представительства в России» (1906) . Критикуя земскую реформу как неприемлемую в силу ее классового характера, он указывал на то, что созданная таким образом система представительства интересов в корне противоречит представительству в его современном понимании; она искусственна и несправедлива . Против такой системы он выставлял территориальное самоуправление, олицетворяющее территориальные союзы, которым
государство предоставляет возможность осуществлять определенные функции управления, но которые не имеют самостоятельной власти . Избираемые на выборах органы местного самоуправления не имеют прямого подчинения центральным органам государства . Кроме того, Ф . Ф . Кокошкин полагал, что «многостепенность выборов ставит "преграды для непосредственного выражения желаний и мнений населения", а вся масса городского и сельского населения в действительности лишается прав»2 . Те, кто поддерживают такую систему, заранее умаляют значение самоуправления, ограничивает компетенцию, сужают круг его деятельности, ставит в двусмысленное положение перед правительством
Представительство органов местного самоуправления (губернских земств и крупных городов) он рассматривал в качестве основы представительных учреждений и настаивал на необходимости включения представителей городов во всеобщий представительный орган
Немаловажное значение имеет и тот факт, что в 1899 г . на кафедре государственного права введен необязательный курс «Местное самоуправление в России» . С 1899 по 1918 г. (за исключением 1911-1914 гг., когда занятия на юридическом факультете фактически прекратились вследствие вмешательства министерства просвещения в университетскую автономию) этот курс читали ф. ф. Кокошкин, А. А. рождественский, м. с. фельдштейн . В 1908 г . рассматривалось заявление М . Д . Загряцкова о программе курса по городскому хозяйству в России и на Западе, но не получило положительного разрешения3 .
В силу характерного для интеллигенции того периода сочетания научно-преподавательской и общественно-политической деятельности многие из преподавателей кафедры были участниками активизировавшегося земского движения . м. м. Ковалевский был участником земских съездов, с. А. Котляревский помимо участия в земских съездах работал в организациях Всероссийского союза городов и Земского союза, в 1904-1905 гг . был одним из руководителей земской кампании, ф. ф. Кокошкин с 1897 г . был гласным Звенигородского уездного земского собрания, с 1900 г . — Московского губернского земства, входил в состав организационного бюро земских съездов, работал над «земским» проектом конституции
таким образом, в дореволюционный период вопросы местного самоуправления постепенно — по мере введения и распространения земского начала в российской государственной жизни — входили в предмет научного и преподавательского интереса кафедры государ-
2 Кокошкин Ф. Ф. Об основаниях желательной организации народного представительства в России М 1906 С 64
3 Факультатив по городскому хозяйству был открыт М . Д . Загряцковым в Московском коммерческом институте
ственного права . Раскрывая основополагающие для местного самоуправления идеи, связанные прежде всего с его огромной ролью в укреплении начала всеобщего представительства, переходе к конституционному государству, ученые кафедры государственного права стремились одновременно сохранить российские традиции организации местной власти (прежде всего общинные), оценить применимость зарубежного опыта к российским условиям
Довольно сложным и неоднозначным для местного самоуправления и муниципального права окажется советский период истории государства . Необходимость в организации управления Россией потребовала, во-первых, тщательной разработки вопросов устройства новой (советской) власти начиная с ее нижнего уровня — местных Советов, а во-вторых, формирования нового государственного аппарата, а значит подготовки сотрудников, юристов, способных построить новое право и внедрять его в жизнь .
Произошедшая в 1918 г коренная ломка системы образования и науки в Московском университете сменилась постоянными, вплоть до 1931 г. (вывод факультета советского строительства и права из состава МГУ), изменениями в структуре университета и юридического факультета . Несмотря на бесконечную реорганизацию, сказавшуюся на становлении советского государственного права, кафедрой проводятся научные исследования по проблемам организации и деятельности советских государственных органов, в том числе местных органов власти (И. Н. Ананов4, Г. С. Михайлов5, А. Колесников6, Г. С. Гурвич7) .
В 1921 г. в учебный план была введена дисциплина «Организация центрального и местного управления»; с 1925 по 1931 г. проводились семинарии по местному самоуправлению8 (А. Колесников, Г. С. Михайлов) .
Однако наиболее плодотворным не только для советского государственного права, но и для последующего (постсоветского) становления муниципального права окажется период с 1942 г . — после восстановления юридического факультета и возобновления работы кафедры государственного права
Вопросы организации и деятельности местных Советов изначально занимают важное место в работе кафедры, что во многом объ-
4 См .: Ананов И. Н. Местные органы Советской власти . Л . ; М ., 1925; его же. О горсоветах // Советское право . 1925 . № 1.
5 См .: Михайлов Г. С. Местное советское самоуправление . М ., 1927.
6 Колесников А, Муругов И. Аппарат низовых советских органов . М ., 1926.
7 Гурвич Г. С. Женщина в органах местного советского управления // Власть Советов . 1924. № 3—4; его же. Сельсоветы, волисполкомы и волостные съезды Советов (по данным выборов 1922 г . ) // Там же . 1923 . № 6-7; и т . д .
8 М . С . Фельдштейн, читавший ранее курс по местному самоуправлению, числился теперь по кафедре политической и юридической мысли и читал курс по эволюции политической и юридической мысли и др .
яснялось их огромной политической значимостью для единства системы государственной власти . В 1940 г . и. п. трайнин (профессор, а с 1941 г . — заведующий кафедрой государственного права) в работе «Местные органы государственной власти в СССР и "самоуправление" в капиталистических странах» на основе анализа «буржуазных» теорий самоуправления противопоставит системе управления капиталистических государств, влекущих разрыв между государством и обществом, господство государства над обществом, систему управления социалистического государства . Поскольку местные и центральные органы — органы единой власти диктатуры рабочего класса, то нет и принципиальной разницы между Советами . Различия заключаются только в их компетенции и функциях . Интерес к местным Советам объяснялся и той ролью, которую они играли в формировании политической и экономической систем . Отсюда неудивительно, что И . П . Трайнин среди многочисленных задач местных органов государственной власти в СССР, прежде всего городских и сельских Советов, особо выделяет задачу управления хозяйством . В послевоенный период восстановления страны от разрухи хозяйственное значение местных Советов многократно возросло
Сосредоточению государственно-правовых исследований вокруг организации и деятельности советов сверху донизу способствовала теоретическая разработка вопросов советского строительства (А. А. Аскеров9) . Данная проблематика постепенно соберет вокруг себя тех, кто впоследствии окажет решающее влияние на возрождение и становление местного самоуправления в постсоветской России, а многие их работы составят часть «золотого фонда» муниципальной библиотеки . Судьбоносную роль сыграет объединение юридического факультета с Московским юридическим институтом в 1954 г. и приход Г. В . Ба-рабашева, К. Ф . Шеремета в университет . Местные Советы составят предмет их особого научного интереса
К. ф. Шеремет (с 1968 г . работавший на кафедре по совместительству, являвшийся руководителем сектора, а затем — заместителем директора Института государства и права АН СССР) на протяжении долгих лет останется одним из основных специалистов по вопросам компетенции местной власти10 . Исследовательский интерес г. в. барабашева сосредоточится на зарубежных моделях местного самоуправления . Его докторская диссертация11 сыграет особую роль
9 Аскеров А. А. Теоретические вопросы советского строительства: дис .... д-ра юрид . наук. М . , 1953 .
10 Шеремет К. Ф. Проблемы компетенции местных органов государственной власти в СССР: дис .... д-ра юрид . наук. М ., 1969 .
11 Барабашев Г. В. Положение и роль муниципальных органов в современном капиталистическом государстве (США, Великобритания): дис .... д-ра юрид. наук. М ., 1971.
в деле повышения эффективности организации местной власти и возрождения местного самоуправления . Выявленные им зарубежные тенденции усиления государственного вмешательства в жизнь общества, с одной стороны, и развития через систему муниципального управления демократических, представительных начал — с другой, заставляли задуматься над введением института местного самоуправления в советском государстве с его чрезмерной централизацией и бюрократизацией . Это предложение и было озвучено К. Ф . Шереметом, поддержано Г . В . Барабашевым при подготовке проекта Конституции СССР 1977 г . Именно в стенах кафедры была поставлена проблема самостоятельности местных Советов и ее гарантий; такая самостоятельность рассматривалась в качестве существенной стороны демократического механизма осуществления государственной власти на местах, органически связанной с общими проблемами социалистической демократии12
В 1960-1980 гг. Г. В . Барабашевым, К. Ф . Шереметом и сформировавшимся вокруг них кругом единомышленников — преподавателей кафедры государственного права и советского строительства13 изданы многочисленные работы, затрагивающие различные аспекты деятельности местных Советов, в том числе нижнего (районного, городского, сельского) уровня: «Повышение роли местных советов в хозяйственном социально-культурном строительстве» (1967, К. Ф . Шеремет), «Деятельность местных органов власти по выполнению наказов избирателей» (1963, П . Т . Василенков), «Решения местных советов с административной санкцией» (1967, Р . Ф . Васильев), «Местные советы и народно-хозяйственное планирование» (1972, О . Е. Кутафин), «Правовое регулирование деятельности местных Советов» (1974, С .А. Авакьян), «Правовые акты местных советов (очерки о юридической природе)» (1975, Р . Ф . Васильев), «Районный, городской Совет на современном этапе» (1975, Г. В . Барабашев), «Руководство районного совета деятельностью сельских и поселковых советов» (1975, В . А. Баранчиков), «Городской совет и предприятия вышестоящего подчинения» (1979, С . А. Авакьян), «Компетенция местных Советов» (1986, К. Ф . Шеремет, О . Е . Кутафин), «Роль местных советов в экономическом и социальном развитии городов» (1983, под ред . Г В Барабашева)
Вопросам советского строительства в целом, организации и деятельности местных Советов уделялось огромное внимание и в рамках преподавательской деятельности . С 1943 по 1986 г . на кафедре читается
12 См .: Барабашев Г. В., Шеремет К. Ф. Процесс принятия решений местными Советами народных депутатов (теоретические вопросы) М , 1982
13 Именно так называлась кафедра в 1970-1976 гг .
курс по советскому строительству (А. А. Аскеров, Г. В . Барабашев), а также спецкурсы: «Проблемы компетенции местных Советов депутатов трудящихся» (Г . В . Барабашев, О . Е . Кутафин), «Планирование в деятельности местных Советов» (О . Е . Кутафин), «Организация руководства в системе местных советов» (В .А. Баранчиков), «Вспомогательный аппарат исполкомов местных советов» (В . А. Баранчиков), «Деятельность местных советов в области охраны законности, общественного порядка, прав граждан и организации (Р . Ф . Васильев), «Местные советы и неподчиненные предприятия, учреждения, организации (О . Е . Кутафин, В . А. Баранчиков), «Организация и деятельность районных и городских советов депутатов трудящихся» (Е . В . Кукушкин) . Г . В . Бара-башев читал спецкурс «Муниципальные системы буржуазных стран»
поздний советский и ранний постсоветский периоды . Результатом начавшихся со второй половины 1980-х гг. государственных преобразований станет возрождение (введение) института местного самоуправления в России . Немалую роль в этом сыграли Г . В . Барабашев, К. Ф . Шеремет, глубокие знания которых по вопросам организации государственной власти и управления, в том числе на местном уровне, не менее глубокое понимание возникающих в этой связи проблем, знание зарубежных муниципальных систем оказались чрезвычайно востребованными . Они выступили одними из основных разработчиков Закона СССР 1990 г . «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства»14, Закона РСФСР 1991 г. «О местном самоуправлении»15 .
Заложенная в Закон СССР концепция местного самоуправления, отражавшая определенную преемственность статуса и функций системы местных Советов, должна была способствовать возвращению полновластия Советов как муниципальных представительных органов через решение проблемы отношений с исполкомами, связанную с диалектическим противоречием между природой совета как организацией власти трудящихся и растущей профессионализацией управления, и разрешением противоречия между отраслевым и территориальным началами, приводящего к зависимости представительных органов от централизованной системы государственного управления . Введенное в закон понятие «местное хозяйство» обеспечивало компетенционную самостоятельность местного самоуправления, придавало населению, основным звеном деятельности которого выступали местные Советы, статус полноправных хозяев на соответствующей территории, ответственных за ее состояние и развитие . В этом законе вводился институт коммунальной собственности как принципиально нового явления
14 Вед . СНД и ВС СССР . 1990 . № 16 .
15 Вед . СНД и ВС РСФСР . 1991 . № 29 .
в условиях существовавшей до этого монополии государственной собственности
В то же время местное самоуправление не противопоставляется государству, а, действуя в местных интересах, одновременно выступает проводником общих интересов, работающим в единой связке с центром . Как подчеркивал Г . В . Барабашев, «местное самоуправление должно быть свободно не от государства, оно должно быть свободно внутри государства» . Более того, самостоятельность небольших компактных территорий проживания населения ученый рассматривал в качестве единственного «противоядия» от центробежных тенденций, столь актуальных в рассматриваемый период16
Происходящие изменения потребовали перемен и в системе преподавания . В 1990 г . курс «Советское строительство» заменен на курс «Организация народного представительства и местного самоуправления» (Г . В . Барабашев) . В этом же году вводится спецкурс «Хозяйственная деятельность органов государственной власти и местного самоуправления» (В . Л . Лютцер) .
Другими словами, несмотря на неоднозначность ответа на вопрос о том, существовало ли местное самоуправление в советский период, кафедрой государственного права и советского строительства были приложены огромные усилия к научно-практической разработке проблемы правового статуса местных Советов, реализации глубоко демократической идеи Советов, а также заложены важнейшие предпосылки для возрождения местного самоуправления как сложного политико-правового явления, организованного на началах самостоятельности
3 . Муниципальное право на юридическом факультете Московского университета сегодня. С признанием в 1993 г . местного самоуправления в качестве одного из элементов конституционного строя Российской Федерации институт местного самоуправления получил твердую — конституционную — опору для последующего полноценного развития
Значительные сложности воплощения конституционной модели местного самоуправления в жизнь, обусловленные и неоднозначным отношением к самой модели, и возникающими практическими проблемами ее применения, и недостаточностью — в силу принципиальной новизны ее отдельных сущностных моментов — накопленных в советский период теоретических разработок, а на начальном этапе и вовсе отрицанием преемственности советского опыта, и отсутствием зарубежных аналогов российской модели местного самоуправления, поставили юридическое сообщество перед необходимостью научной разработки огромного количества теоретических и практических проблем функционирования муниципальной власти
16 См .: Барабашев Г. В. Местное самоуправление, 1996 (издано посмертно) .
Процесс становления муниципального права на кафедре конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ призвал как воспитанников советской школы государственного права и советского строительства (С . А. Авакьян, Е . И . Колюшин17) Н . С . Тимофеев18, В . Л . Лютцер19 и представителей зарождающейся российской школы конституционного и муниципального права (Н . Л . Пешин20 О . И . Баженова21, О . А. Ежукова22) .
Научные интересы специалистов охватывают довольно широкий спектр проблем развития местного самоуправления и муниципального права в России, позволяют представить различные взгляды на природу местного самоуправления, его роль и функции в современном государстве, принципы взаимодействия с государством
С момента возрождения местного самоуправления в 1990 г . с последующим закреплением конституционной формулы об обособленности органов местного самоуправления от органов государственной власти (ст . 3, 12 Конституции РФ) проблема природы местного самоуправления и его места в системе государственной (публичной) власти заняла центральное место в научных исследованиях. В поисках решения этой проблемы немалую роль сыграли и ученые кафедры
Критическое отношение к закрепленной в Конституции России муниципальной модели, предполагающей его «искусственную» обособленность, выражает в своих статейных публикациях профессор С . А. Авакьян, заведующий кафедрой, известный специалист в области конституционного и муниципального права 23 . Не принимая такой обособленности, он предлагает выстраивать всю концепцию местного самоуправления «на следующем постулате: федеральная государственная власть РФ, государственная власть субъектов РФ и местное самоуправление есть лишь разные организационные формы
17 Колюшин Е. И. Компетенция местных советов в области народнохозяйственного планирования: дис . ... канд . юрид . наук . М ., 1974; его же. Местные органы народного представительства социалистических стран: дис . д-ра юрид наук М , 1985
18 Тимофеев Н. С. Органы коммунального управления в государственном механизме ФРГ: дис .... канд . юрид . наук. М .,1978; его же. Местное самоуправление в России: основы и пределы (конституционно-правовые аспекты): дис .... д-ра юрид . наук . М ., 2008 .
19 Лютцер В. Л. Организационно-правовые проблемы преодоления бюрократизма в деятельности исполнительно-распорядительных органов местных Советов народных депутатов: дис .... канд. юрид. наук. М .,1991 .
20 Пешин Н. Л. Правовое регулирование финансовой системы местного самоуправления в Российской Федерации: дис .... канд • юрид . наук . М ., 1998; его же. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели и практики взаимоотношений: дис .... д-ра юрид . наук. М ., 2007.
21 Баженова О. И. Муниципальное образование как субъект права: дис . ... канд . юрид наук М , 2009
22 Ежукова О. А. Проблемы эффективности правового регулирования организации местного самоуправления в Российской Федерации: дис .... канд . юрид. наук. М ., 2013 .
23 Авакьян С. А. Размышления конституционалиста . Избр . ст. М ., 2010 .
самоуправления народа»24 . По его мнению, в организации местного самоуправления элемент централизации предшествует децентрализации . В связи с этим необходимо ставить вопрос «о творческой объединительной роли центра»25 .
Профессор Н . С . Тимофеев исходит из дуалистической природы местного самоуправления — его неизбежной связи как с государством, так и с гражданским обществом, при этом подчеркивая недопустимость искажений и перекосов ни в ту ни в другую сторону. В центре внимания ученого, акцентирующего внимание на исторических аспектах местного самоуправления и призывающего к более глубокому постижению истории ради будущего, — проблема преемственности традиций советского местного управления в сочетании с возрождением начала общинности как одного из ключевых элементов природы местного самоуправления наряду с публично-правовым статусом и экономической самостоя-тельностью26
Н. Л. Пешин подходит к решению вопроса о природе местного самоуправления с позиции соединения в ней «общественных» и «государственных» начал. «Местное самоуправление "встраиваемо" и должно быть "встроено" в государственную власть, но лишь до определенной степени . Вопрос в том, чтобы правильно определить степень этой "встраиваемости"» . Цель же взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления — «развитие демократических принципов организации и осуществления местного самоуправления в интересах как государства, так и местных сообществ» . Признав в результате анализа различных моделей местного самоуправления дуалистический характер современной российской модели, он выразил обоснованные опасения ее огосударствления . Анализ отдельных вопросов реализации муниципальной власти заставляет его признать наличие объективных, в том числе социально-экономических, предпосылок для более глубокого вмешательства государства в местные дела27
О. И. Баженова акцентирует внимание на предназначении конституционной формулы (ст. 3, 12 Конституции РФ): признавая местное самоуправление в качестве одной из форм народовластия, она не допускает излишнего вмешательства государства в вопросы его
24 Авакьян С. А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России / Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы. М ., 1994. С. 43-57
25 Авакьян С. А. Конституционно-правовые проблемы централизма, демократии и децентрализации в современном государстве // Конституционное и муниципальное право 2005 № 8
26 См .: Тимофеев Н. С. Местное самоуправление в системе государственных и общественных отношений . М ., 2005 . С . 24-33, 99-116.
27 См .: Пешин Н. Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М ., 2007. С . 27-112 .
организации, создает вполне устойчивые ориентиры для его развития в современном государстве . Эта формула, исторически обусловленная, изначально предназначена для преодоления советской тоталитарной практики управления делами на местах, как нельзя более точно «вписывается» в плюралистическое политическое пространство Местное самоуправление в этом ряду выражает протест против огосударствления и чрезмерной бюрократизации сферы публичного (политического) управления Из нее не следует претензий местной власти на суверенитет; данная формула гарантирует местным сообществам право управления своими делами28
Конституционная реформа 2020 г . , результатом которой стало закрепление принципа единства системы публичной власти (ст . 132 Конституции РФ) подтолкнула к возобновлению дискуссии относительно природы местного самоуправления, его будущего . Преподаватели кафедры активно включены в разворачивающуюся дискуссию по этой проблеме, о чем свидетельствуют публикации С. А. Авакьяна, Н. С. тимофеева, Н. Л. Иешина, О. и. Баженовой, О. А. Ежуковой29, О. Ю. Болдырева30 . Признавая положительное значение данного принципа, позволяющего преодолеть возникшее отчуждение местного самоуправления от государства, недоверие государства к муниципальной власти, а также заложить основу для их эффективного взаимодействия и работы на общее благо общества и государства, преподаватели кафедры одновременно выражают озабоченность относительно предпосылок и, главное, перспектив реализации нового принципа — единства публичной власти
Как полагает Н. Л. Иешин, «есть основания для вывода о том, что в Российской Федерации местному самоуправлению придана государственная природа . И такая природа вряд ли позволит населению муниципальных образований транслировать свои интересы на уровень государственной власти . То есть баланс общественных и государственных интересов на уровне местного самоуправления полностью разрушен . Осталось лишь тотальное доминирование государства»31 .
Н. С. тимофеев, настаивая на том, что именно народовластие, тесно связанное с демократией и суверенитетом, является ключевой
28 См .: Баженова О. И. Муниципальное образование как субъект права. М ., 2010 . С . 46—54; ее же. К новой модели взаимоотношений государства и местного самоуправления . С чего начать? // Местное право . 2018 . № 6 . С . 19-30 .
29 См . : Ежукова О. А. Предварительные итоги развития конституционной модели местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право . 2018 . № 11. С. 29-35 .
30 См . : Болдырев О. Ю. Проект нового Закона о местном самоуправлении без самоуправления // Там же . 2022 . № 2 . С. 65-70 .
31 Пешин Н. С. Конституционная реформа местного самоуправления: единство публичной власти как новый всеобщий принцип организации местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право . 2020 . № 11. С . 24-29 .
формой самоорганизации, признает местное самоуправление его ключевым звеном, фундаментом . Но «в общественных отношениях между государством и личностью особое значение при реализации публичной власти базового характера (муниципальной) приобретает публичный коллектив "местное сообщество"»32 .
Постепенное осмысление и критический анализ преимуществ и недостатков конституционной модели местного самоуправления, накопленные аналитические материалы, связанные с оценкой эволюции муниципального законодательства и правоприменительной практики, последовательно привели к выделению отдельных направлений муниципальных исследований на кафедре: сущность местного самоуправления, его место в системе публичной власти и роль в современном государстве (Н. С. Тимофеев, Е. И. Колюшин, Н. Л. Пешин, О. И. Баженова), организация местного самоуправления в городах федерального значения (В. Л. Лютцер, О. А. Ежукова), проблемы осуществления компетенции местного самоуправления (Н. С. Тимофеев, О. И. Баженова, О. А. Ежукова), проблемы ответственности органов местного самоуправления (В. Л. Лютцер), зарубежные модели местного самоуправления (Т. К. Ковалева), проблемы социально-экономического развития муниципалитетов в условиях рыночной экономики (О. И. Баженова) . Результаты научных исследований специалистов кафедры изложены в многочисленных статейных публикациях, монографиях
Укрепляя статус научного центра, кафедра проводит конференции и круглые столы в целях обсуждения, обмена мнениями и опытом, обобщения идей по отдельным муниципальным проблемам . Такие мероприятия собирают вокруг себя крупнейших в стране специалистов в области конституционного и муниципального права, смежных правовых дисциплин, специалистов в иных областях знаний (экономика, политология, государственное и муниципальное управление)
В последние годы кафедра внесла немалый вклад и в формирование «научных кадров» в области муниципального права, причем не только Российской Федерации, но и ближнего зарубежья . Докторские диссертации защитили ныне известные специалисты А А. Сергеев (г. Москва), И . В . Бабичев (г. Москва), В . А. Щепачев (г. Оренбург), Р . М . Усманова (г. Стерлитамак, Республика Башкортостан), П. В . Гоголев (Якутск, Республика Саха (Якутия) и др ., кандидатские диссертации — К. Т . Мух-торов (Республика Таджикистан) и др .
Немалое значение придается сегодня вопросам преподавания муниципального права . Начиная с 1994 г . на кафедре читается обязательный курс по муниципальному праву Российской Федерации
32 Тимофеев Н. С. К возрождению суверенитета и народовластия (иерархический характер упорядоченного народовластия // Конституционное и муниципальное право . 2020 . № 7 . С . 28-33 .
(Н . С . Тимофеев, Н . Л . Пешин) . Помимо этого, преподаются специальные курсы: Основные проблемы развития муниципального права и местного самоуправления в Российской Федерации (Н . С . Тимофеев, Н . Л . Пешин, В . Л . Лютцер, О . И . Баженова), Компетенция местного самоуправления (Н . С . Тимофеев, О . И . Баженова), Правовые основы муниципальной хозяйственной деятельности (Н . С . Тимофеев, О . И . Баженова), Организация государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации (В . Л . Лютцер), Особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях (города федерального значения, ЗАТО, приграничные территории, Крайний Север, Крым, городские округа) (О А Ежукова)
Коллективом кафедры издан учебник «Муниципальное право России» (2019), учебник Е. И . Колюшина «Муниципальное право России: курс лекций» (2008), учебник Н . Л . Пешина «Муниципальное право Российской Федерации» (2011) . Помимо этого, изданы: учебное пособие «Государственная власть и местное самоуправление в Москве», 2001 (А. Г. Барсегян, В . Л . Лютцер, Н . С . Тимофеев, В . А. Сивицкий, Д . Б . Агафонкин), учебно-методическое пособие «Правовые основы муниципальной хозяйственной деятельности», 2012 (Тимофеев Н . С, Баженова О И )
Сохраняя преемственность и традиции университета, специалисты в области муниципального права кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ опираются на основу науки муниципального права, заложенную в прошлом (дореволюционный, советский периоды), вносят свой вклад в формирование и укрепление муниципального права в настоящем и прилагают усилия для создания благоприятных условий для его развития в будущем
Список литературы
1. Авакьян С. А. Размышления конституционалиста . Избр . ст. М . , 2010 .
2 . Баженова О. И. Муниципальное образование как субъект права . М . ,
2010 .
3 . Баженова О. И. Реализация преобразованной конституционной модели местного самоуправления в России: первые шаги // Конституционное и муниципальное право . 2020 . № 12 . С . 30-40 .
4 . Барабашев Г. В. Местное самоуправление . М . , 1996 .
5 . Болдырев О. Ю. Проект нового Закона о местном самоуправлении без самоуправления // Конституционное и муниципальное право 2022 № 2 С. 65-70.
6 . Ежукова О. А. Предварительные итоги развития конституционной модели местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право .2018 . № 11. С. 29-35 .
7 . Пешин Н. Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели . М . , 2007.
8 . Пешин Н. Л. Конституционная реформа местного самоуправления: единство публичной власти как новый всеобщий принцип организации местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право . 2020. № 11 . С. 24-29 .
9 . Тимофеев Н. С. Местное самоуправление в системе государственных и общественных отношений . М . , 2005 .
10 . Тимофеев Н. С. К возрождению суверенитета и народовластия (иерархический характер упорядоченного народовластия // Конституционное и муниципальное право . 2020. № 7 . С. 28-33 .
11 . Чичерин Б. Н. О народном представительстве . М . , 1899 .
Статья поступила в редакцию 01 . 03 .2023; одобрена после рецензирования
10. 05 .2023; принята к публикации 15 . 05 .2023 .
Original article
Olga I. Bazhenova*
SCIENCE OF MUNICIPAL LAW AT LOMONOSOV MOSCOW STATE UNIVERSITY
Abstract. The article discusses the features of teaching municipal law at the Faculty of Law of Moscow University. This was influenced by various factors, the central place among which is the dynamics of ideas about the essence of local self-government. The issues of teaching municipal law at Moscow University are traditionally included in the range of tasks of the department related to the organization of state power — the department of state law, Soviet construction, now — the department of constitutional and municipal law. The teachers of the department have made and continue to make to the formation of local self-government and Russian statehood. Devoting their work to the problems of the organization and activities of local authorities, the teachers of the department, on the one hand, maintained the continuity of scientific views, strengthening the traditions of the national state-law school, and on the other hand, they created the foundation for future state-legal (constitutional-legal) transformations, sensitively responding to the requirements of the time, and sometimes ahead of them. Special attention is drawn to the fact that the issues of teaching municipal law at Moscow University are traditionally included in the range of tasks of the department related to the organization of state power — the department of state law and Soviet construction, now — the depart-
* Ph. D . (Law), Dozent; Associate Professor of the Department of Constitutional and Municipal Law, Faculty of Law, Lomonosov MSU (Moscow, Russia) .
ment of constitutional and municipal law. The paper points to the contribution that the teachers of the department have made and continue to make to the formation of local self-government and Russian statehood as a whole.
Keywords: municipal law, scientific and academic discipline, local self-government, state power.
For citation: Bazhenova, O . I . (2023) . Science of municipal law at Lomonosov Moscow State University. Lomonosov Law Journal, 2, pp . 50—67 (in Russ . ) .
Bibliography
1 . Avakyan, S .A . (2010) . Reflections of a constitutionalist. Selected articles. Moscow (in Russ . ) .
2 . Bazhenova, O . I . (2010) . Municipal entity as a subject of law . Moscow (in Russ . ) .
3 . Bazhenova, O . I. (2020) . Implementation of the transformed constitutional model of local self-government in Russia: first steps . Constitutional and municipal law, 12, pp .30-40 (in Russ . ) .
4 . Barabashev, G .V. (1996) . Local government. Moscow (in Russ. ) .
5 . Ezhukova, O .A. (2018) . Preliminary results of the development of the constitutional model of local self-government . Constitutional and municipal law, 11 . pp . 29-35 (in Russ . ) .
6 . Peshin, N . L. (2007) . State power and local self-government in Russia: problems of development of the constitutional-legal model. Moscow (in Russ . ) .
7 . Peshin, N . L. (2020) . Constitutional reform of local self-government: the unity of public authority as a new general principle of the organization of local self-government . Constitutional and municipal law, 11, pp . 24-29 (in Russ . ) .
8 . Timofeev, N. S . (2005) . Local self-government in the system of state and public relations. History and modernity. Russian experience. Moscow (in Russ . ) .
9 . Timofeev, N . S . (2021) . On the issue of creating the state-zemstvo system in Russia . Lomonosov Law Journal, 4, pp . 3-23 (in Russ . ) .
10 . Chicherin, B . N . (1899) . About popular representation . Moscow (in Russ . ) .
The article was submitted 01. 03 .2023; approved 10. 05.2023; accepted 15. 05.2023 .
