CC BY
70
В.М. МАХНЮК, 2014 УДК 614.78(477)
В.М. Махнюк
НАУЧНЫЕ ПОДХОДЫ К УСОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ
в сфере гигиены планировки и застройки населенных мест в Украине
ГУ «Институт гигиены и медицинской экологии им. А.Н. Марзеева Национальной академии медицинских наук Украины», 02660, Киев
В статье изучены и проанализированы новые законодательные акты и нормативные документы санитарного и градостроительного законодательства, введенные в 2011-2012 гг., которые касаются вопросов планировки и застройки населенных мест.
Установлено, что функции профилактического госсанэпиднадзора упразднены и обоснована необходимость внесения изменений в закон Украины «Об обеспечении санитарного и эпидемического благополучия населения», которые касаются осуществления нового подхода к проведению госсанэпиднадзора за объектами, а именно за размещением объектов с низким и средним эпидемическим риском - по гигиеническим декларациям, объектов с высоким риском - с использованием подхода, ориентированного на оценку риска влияния таких объектов на здоровье населения.
Ключевые слова: санитарное законодательство; градостроительное законодательство; новые законодательные акты; государственная экспертиза градостроительной документации; санитарноэпидемиологическая экспертиза; гигиеническая декларация
VM. Makhnyuk - SCIENTIFIC APPROACHES TO MODERNIZATION OF THE REGULATORY FRAMEWORK IN THE FIELD OF HYGIENE OF PLANNING AND BUILDING OF SETTLEMENTS IN UKRAINE
A. N. Marzeev Institute of Hygiene and Medical Ecology, 02660, Kiev, Ukraina
In the paper there are investigated and analyzed the new laws and regulations of sanitary and town planning legislation, introduced in 2011-2012 which concern issues of planning and building of settlements.
It is established that the functions of the State for Sanitary and Epidemiological Oversight have been given up and the necessity of incorporation in the Law of Ukraine «On ensuring sanitary and epidemiological welfare of the population» alterations which touch upon the implementation of a new approach to the State Sanitary and Epidemiological Oversight of the objects, namely for the placement of objects with low and moderate epidemic risk accordingly to hygienic declarations, objects with high risk - using an approach directed to the risk assessment of the impact of such facilities on public health.
Key words: sanitary legislation; urban planning legislation; new legislation; state expert review ofplanning documentation; sanitary-epidemiological expertise, hygiene declaration
В 2010-2012 гг. на Украине с целью создания благоприятных условий для ведения бизнеса и развития строительных отраслей упрощены разрешительные и согласовательные процедуры при осуществлении градостроительной деятельности. Для этого проведены реформы в целом ряде ведомств, в том числе в здравоохранении Украины.
Целью статьи было провести исследование нового действующего санитарного и градостроительного законодательства, введенного в действие в 2011-2012 гг., по вопросам планировки и застройки населенных мест.
В соответствии с указами президента Украины «Об оптимизации системы центральных органов исполнительной власти» и «О Положении о Министерстве здравоохранения Украины» государственная санитарноэпидемиологическая служба Украины выведена из состава Министерства здравоохранения Украины в отдельный центральный орган исполнительной власти и наделена полномочиями по реализации государственной политики в сфере обеспечения санитарного и эпидемического благополучия населения страны [1, 2].
С целью ликвидации дублирования функций центральными органами исполнительной власти указом президента Украины «О Положении о государственной санитарно-эпидемиологической службе Украины» функция государственного контроля (надзора) за пище-
для корреспонденции: Махнюк Валентина Михайловна, smogil@ukr.net.
выми продуктами изъята в Госсанэпидслужбе Украины и передана ветеринарной службе [3].
Кадровый потенциал Госсанэпидслужбы Украины сокращен почти в 2 раза. В настоящее время численность ее работников составляет 29 тыс. человек (до реформы 52 тыс.), из них 2,5 тыс. - госслужащие-оперативники
[4].
Изъяты государственные функции предупредительного госсанэпиднадзора на всех его этапах: при отводе земельного участка под строительство объектов; при проектировании объектов; при строительстве и вводе объектов в эксплуатацию. Внесены соответствующие изменения в закон Украины «Об обеспечении санитарного и эпидемического благополучия населения», а именно в статьи 1, 11, 12, 15, 41, 42 [5].
Согласно постановлению Кабинета министров Украины от 31.11.2011 г. N° 1405, сокращена норма кратности плановых проверок действующих объектов от 36 до 7 раз [6]. При этом специалисты госсанэпидслужбы, согласно закону Украины «Об основных положениях государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности», должны предупреждать руководство объектов за 10 дней о предстоящей проверке [7]. Из внеплановых проверок остались лишь проверки по жалобам граждан.
Внедрены новые подходы по распределению субъектов хозяйствования по категориям риска для обеспечения санэпидблагополучия. К примеру: к субъектам хозяйствования высокого риска отнесены субъекты, которые в своей деятельности используют вредные ве-
111
[гиена и санитария 1/2014
щества I класса опасности, проводят производственную деятельность с численностью работников более 500 человек, обеспечивают питьевой водой население численностью больше 100 тыс. человек, осуществляют деятельность, связанную с воспитанием и обучением детей, в детских дошкольных, общеобразовательных учреждениях, и др.; среднего риска - субъекты, которые в своей деятельности используют вредные вещества II класса опасности, проводят производственную деятельность с численностью работников от 50 до 500 человек, обеспечивают питьевой водой население численностью от 20 до 100 тыс. человек, осуществляют деятельность, связанную с отдыхом детей и оздоровлением взрослых; низкого риска - все другие субъекты, которые не относятся к субъектам высокого и среднего риска.
Согласно новым нормативам, объекты высокого риска подлежат плановым проверкам не чаще одного раза в год, среднего риска - не чаще одного раза в 3 года, низкого риска - не чаще одного раза в 5 лет. Кроме того, если за результатами двух последних проверок не будут обнаружены нарушения, сроки между проверками увеличиваются в 1,5 раза. При этом кратность проверок будет составлять соответственно: для объектов высокого риска - не чаще одного раза в 1,5 года, среднего - не чаще одного раза в 4,5 года, низкого - не чаще одного раза в 7,5 года [8].
Инициаторами реформ предложены новые подходы к регулированию градостроительной деятельности в стране, новая процедура государственной экспертизы градостроительной документации и проектов строительства объектов.
Новая процедура заключается в централизации экспертных работ в структурных подразделениях Министерства регионального строительства Украины, в штате которых предусмотрены эксперты по направлениям всех работ, в том числе по вопросам санитарного и эпидемического благополучия населения.
Ранее указанная деятельность выполнялась территориальными (областными) санитарно-эпидемиологическими станциями и экспертными комиссиями в соответствии с законом Украины «Об обеспечении санитарного и эпидемического благополучия населения» и приказами Министерства здравоохранения Украины, в частности приказом от 14.03.2006 г. № 120 «Порядок проведения государственной санитарноэпидемиологической экспертизы» [9]. Остальными министерствами и ведомствами проводились другие виды экспертных работ, в частности, по экологии - госуправлениями охраны окружающей природной среды Минприроды Украины.
Новым законом Украины «О регулировании градостроительной деятельности» функции предупредительного госсанэпиднадзора заменены новыми, не присущими санэпидслужбе, функциями: совещательной, рекомендательной, общественной (статьи 20, 21 и 31) [10].
Согласно постановлению Кабинета министров Украины № 1420, для реализации статьи 186-1 Земельного кодекса Украины было предусмотрено участие специалистов в территориальных комиссиях по землеотводам [11].
Эта функция ликвидирована законом Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины по вопросу усовершенствования процедуры отвода земельных участков и изменения их целевого назначения» [12].
Внесены соответствующие изменения в пункт «д» 1-й части статьи 41 закона Украины «Об обеспечении
санитарного и эпидемического благополучия населения», а именно: функция по «...согласованию отвода земельных участков под строительство и другие виды землепользования, мест водозаборов и сброса сточных вод, размещения промышленных и других объектов» изъята.
Верховной Радой Украины принят соответствующий закон Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно усиления ответственности и совершенствования государственного регулирования в сфере градостроительной деятельности» [13], которым усилена ответственность проектантов, экспертов проектов строительства объектов и строителей за нарушение требований законодательства, в том числе санитарного.
По новой градостроительной классификации объектов строительства, о которых говорится в постановлении Кабинета министров Украины «Об утверждении Порядка отнесения объектов строительства к IV и V категориям сложности» от 27.04.2011 г. № 557 [14], определены пять категорий сложности объектов строительства по критериям стойкости, долговечности и дизайна. Ни один из критериев не касается вопросов санитарного и эпидемического благополучия населения, учтены только аварийные ситуации, экономические потери при разрушении здания. При этом нанесенный ущерб здоровью и жизни человека при разрушении здания не учитывается.
Обязательной государственной экспертизе подлежат объекты IV и V категорий сложности, к которым отнесены все опасные объекты по санитарной классификации ГСП № 173-96 и закону Украины «Об объектах повышенной опасности» [15, 16].
Главный недостаток этой реформы - то, что объекты I-III категории сложности по градостроительной классификации, к которым отнесены общественные объекты, не подлежат обязательной экспертизе.
По санитарному законодательству эти объекты отнесены к объектам высокого риска, поскольку предназначены для массового пребывания детей и взрослых. К ним относятся детские дошкольные, школьные учреждения, лечебно-профилактические учреждения со стационарами и без них, физкультурно-оздоровительные учреждения (в частности, бассейны), а также объекты бытового обслуживания (парикмахерские, сауны, прачечные и др.), объекты общественного питания и др.
Размещение этих объектов на селитебной территории с нарушениями требований санитарного законодательства (недостаточность площади придомовой территории; недостаточность расстояний до ближайших прилегающих зданий другого назначения по показателям инсоляции, естественной освещенности помещений; отсутствие хозяйственных площадок, мест для парковки и отдельных подъездов автотранспорта, мест для хранения твердых бытовых отходов, зоны озеленения; несоблюдение нормативных санитарнозащитных зон (разрывов) от промышленных объектов и магистральных улиц до территории и зданий объектов общественного назначения) может приводить к ухудшению санэпидситуации на объектах общественного назначения.
Выводы. 1. В новых условиях ведения бизнеса и осуществления градостроительной деятельности, когда упрощены разрешительные и согласовательные процедуры, строительство жилья, общественных зданий, особенно в условиях уплотненной жилой застройки и значительного подорожания земельных ресурсов, без
112
участия органов госсанэпиднадзора приведет к хаотической планировке и застройке населенных мест. При этом вопросы создания благоприятных условий жизнедеятельности населения (отдыха, оздоровления и укрепления здоровья детей, подростков, молодежи и взрослого населения) не будут приниматься во внимание.
2. Таким образом, в современных условиях при отсутствии со стороны госсанэпидслужбы контроля за отводом земельных участков под строительство, проектированием, строительством и вводом в эксплуатацию объектов жилого и другого назначения с возможными нарушениями санитарного законодательства, а также без проведения лабораторных исследований (атмосферного воздуха, микроклимата, аэрации и инсоляции придомовой территории) и инструментальных измерений (шума, вибрации, электромагнитного излучения, радиоактивности и т. п.) последние становятся потенциально опасными с позиций санитарного и эпидемического благополучия.
3. Новый введенный порядок государственной экспертизы градостроительной документации на Украине по вопросам санитарного и эпидемического благополучия населения не предусматривает медицинской компетенции разных специалистов гигиенического профиля и, по сути, является монополией Министерства регионального строительства Украины и признаков государственной санитарно-эпидемиологической экспертизы не содержит.
По результатам анализа действующих законодательных документов санитарного и градостроительного законодательства специалистами лаборатории гигиены планировки и застройки населенных мест института было обосновано внесение изменений в закон Украины «Об обеспечении санитарного и эпидемического благополучия населения», которые заключаются в следующем:
— Госсанэпиднадзор за объектами высокого и среднего риска (детские дошкольные, школьные, лечебнопрофилактические учреждения и др.), которые отнесены к объектам строительства I—III категории сложности по градостроительной классификации, должен осуществляться на этапах отвода земельного участка, проектирования, строительства и ввода в эксплуатацию объекта.
— Госсанэпиднадзор за объектами низкого риска (многоэтажные жилые здания, объекты торговли, спортивные учреждения и др.), которые отнесены к объектам строительства I—III категории сложности по градостроительной классификации, должен осуществляться по декларативному принципу в соответствии с проектом строительства (строительным паспортом) и гигиенической декларацией.
— Застройка приусадебных, дачных и садовых участков со строениями площадью до 300 м2 может осуществляться на основании строительного паспорта застройки (без разработки проекта) и должна соответствовать требованиям санитарного законодательства.
— Размещение промышленных и сельскохозяйственных объектов I—V класса опасности по санитарной классификации, которые могут неблагоприятно влиять на окружающую среду и здоровье населения, подлежит обязательному госсанэпиднадзору учреждениями государственной санитарно-эпидемиологической службы Украины.
— Госсанэпиднадзор за объектами I—II класса опасности по санитарной классификации, которые неблагоприятно влияют на окружающую среду и здоровье населения, должен включать, кроме установления со-
ответствия объекта требованиям санитарного законодательства, также и оценку степени вероятностного риска
этих объектов для здоровья населения.
Литер атур а
1. Указ Президента Украины от 09.12.2010 № 1085/2010 «Об оптимизации системы центральных органов исполнительной власти». URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1085/2010.
2. Указ Президента Украины от 13.04.2011 № 467/2011 “О Положении о Министерстве здравоохранения Украины”. URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/467/2011.
3. Указ Президента Украины от 06.04.2011 № 400/2011 «О По-
ложении о Государственной санитарно-эпидемиологической службе Украины». URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/
show/400/2011.
4. Постановление Кабинета Министров Украины от 14.11.2011 № 1184 “Об утверждении численности работников территориальных органов центральных органов исполнительной власти”. URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1184-2011-п.
5. Закон Украины от 24.02.1994 № 4004-XII “Об обеспечении санитарного и эпидемического благополучия населения”. URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/4004-12.
6. Постановление Кабинета Министров Украины от 30.11.2011 № 1405 “Об утверждении критериев оценки степени риска от проведения хозяйственной деятельности для санитарного и эпидемического благополучия населения и определения периодичности осуществления плановых мероприятий государственного надзора (контроля)”. URL: http://zakon4.rada. gov.ua/laws/show/1405-2011-п.
7. Закон Украины от 05.04.2007 №877-V “Об основных положениях государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности. URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/ show/877-16.
8. Постановление Кабинета Министров Украины от 19.09.2012 №869 «О внесении изменений в Постановление Кабинета Министров Украины от 30.11.2011 г. №1405». URL: http:// zakon4.rada.gov.ua/laws/show/869-2012-H.
9. Приказ МЗ Украины от 14.03.2006 № 120 “Порядок проведения государственной санитарно-эпидемиологической экспертизы”. URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/z0362-06.
10. Закон Украины от 17.02.2011 № 3038-VI «О регулировании градостроительной деятельности». URL: http://zakon4.rada. gov.ua/laws/show/3038-17.
11. Постановление Кабинета Министров Украины от 23.12.2009 № 1420 “Некоторые вопросы реализации статьи 186-1 земельного кодекса Украины”. URL: http://zakon4.rada.gov.ua/ laws/show/1420-2009-п.
12. Закон Украины от 02.10.2012 № 5395-VI “О внесении изменений к некоторым законодательным актам Украины по усовершенствованию процедуры отвода земельных участков и изменения их целевого назначения”. URL: http://zakon4.rada. gov.ua/laws/show/5395-17.
13. Закон Украины от 22.12.2011 № 4220-VI “О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно усиления ответственности и совершенствования государственного регулирования в сфере градостроительной деятельности”. URL: http://zakon4.rada.gov.ua/ laws/show/4220-17.
14. Постановление Кабинета Министров Украины от 27.04.2011 №557 “Об утверждении Порядка отнесения объектов строительства к IV и V категории сложности”. URL: http://zakon4. rada.gov.ua/laws/show/557-2011-п.
15. Государственные санитарные правила планировки и застройки населенных пунктов. ГСП № 173-96. URL: http://zakon4. rada.gov.ua/laws/show/z0379-96.
16. Закон Украины от 18.01.2001 № 2245-III «Об объектах повышенной опасности». URL: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/ show/2245-14.
113
[гиена и санитария 1/2014
References
1. Decree of the President of Ukraine of 09.12.2010 № 1085/2010 “On the Optimization of the System of Central Organs of the Executive Power”. Avaible at: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/ show/1085/2010 (accessed 15 February 2013) (in Russian).
2. Decree of the President of Ukraine of 13.04.2011 № 467/2011 “On the Statement about Ministry of Public Health of Ukraine”. Avaible at: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/467/2011 (accessed 15 February 2013) (in Russian).
3. Decree of the President of Ukraine of 06.04.2011 № 400/2011 “On the Statement about State Sanitary-Epidemiological Service of Ukraine”. Avaible at: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/ show/400/2011 (accessed 15 February 2013) (in Russian).
4. Resolution of the Cabinet of Ministers of Ukraine of 14.11.2011 № 1184 “On the Approval of Number of the Workers at the Territorial Bodies of Central Executives Organs”. Avaible at: http:// zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1184-2011-п (accessed 15 February 2013) (in Russian).
5. The Law of Ukraine of 24.02.1994 № 4004-XII “On the Support of Sanitary and Epidemiological Prosperity of Population”. Avaible at: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/4004-12 (accessed 15 February 2013) (in Russian).
6. Resolution of the Cabinet of Ministers of Ukraine of 30.11.2011 № 1405 “On the Adoption of the Criteria for the Assessment of Risk Level from Conducting of the Economical Activity for Sanitary and Epidemiological Prosperity of the Population and Determination of the Periodicity of the Realization of State Supervision (Control) Planned Measures”. Avaible at: http://zakon4.rada. gov.ua/laws/show/1405-2011-п (accessed 15 February 2013) (in Russian).
7. The Law of Ukraine of 05.04.2007 №877-V “On the Main Statements of State Supervision (Control) in the Sphere of Economical Activity”. Avaible at: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/877-16 (accessed 15 February 2013) (in Russian).
8. Resolution of the Cabinet of Ministers of Ukraine of 19.09.2012 №869 “On the Introduction of Changes in the Resolution of the Cabinet of Ministers of Ukraine of 30.11.2011, N 1405”. Avaible
at: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/869-2012-п (accessed 15 February 2013) (in Russian).
9. Order of the Ministry of Health of Ukraine of 14.03.2006 № 120 “Procedure for Conducting of State Sanitary-Epidemiological Examination”. Avaible at: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/ z0362-06 (accessed 15 February 2013) (in Russian).
10. The Law of Ukraine of 17.02.2011 № 3038-VI “On the Regulation of Town-Planning Activity”. Avaible at: http://zakon4.rada. gov.ua/laws/show/3038-17 (accessed 15 February 2013) (in Russian).
11. Resolution of the Cabinet of Ministers of Ukraine of 23.12.2009 № 1420 “Some Issues of the Realization of Article 186-1 of Land Code of Ukraine”. Avaible at: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/ show/1420-2009m (accessed 15 February 2013) (in Russian).
12. The Law of Ukraine of 02.10.2012 № 5395-VI “On Addition of Changes to Some Legislative Documents of Ukraine for the Improvement of the Procedure of the Allotment of Land Plots and Changes of Their End Application”. Avaible at: http://zakon4. rada.gov.ua/laws/show/5395-17 (accessed 15 February 2013) (in Russian).
13. The Law of Ukraine of 22.12.2011 № 4220-VI “On Addition of Changes to Some Legislative Documents of Ukraine for Strengthening of Responsibility and Improvement of State Regulation in the Sphere of Town-Planning Activity”. Avaible at: http://zakon4. rada.gov.ua/laws/show/4220-17 (accessed 15 February 2013) (in Russian).
14. Resolution of the Cabinet of Ministers of Ukraine of 27.04.2011 №557 “On the Approval of the Procedure for the Reference of the Building Objects to IV and V Complexity Categories”. Avaible at: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/557-2011-п (accessed 15 February 2013) (in Russian).
15. “State Sanitary Rules for Planning and Building of the Settlements. SSR № 173-96”. Avaible at: http://zakon4.rada.gov.ua/ laws/show/z0379-96 (accessed 15 February 2013) (in Russian).
16. The Law of Ukraine of 18.012001 № 2245-III “On the Objects of Increased Risk”. Avaible at: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/ show/2245-14 (accessed 15 February 2013) (in Russian).
Поступила 27.02.13
114
