CC BY
99
УДК 614.8
Научные основы исследования кризисных ситуаций, влияющих на национальную безопасность России
ISSN 1996-8493
© Технологии гражданской безопасности, 2013
Е.В. Малышев
Аннотация
В статье рассматриваются научные подходы к исследованию кризисных ситуаций, влияющих на национальную безопасность России. Приводятся материалы управления кризисными ситуациями в зарубежных странах.
Ключевые слова: кризисная ситуация, комплексный мониторинг; сценарный анализ; информационное сопровождение; управление кризисными ситуациями.
ISSN 1996-8493
© Civil Security Technology, 2013
E. Malyshev
Abstract
The article discusses the scientific approaches to the study of crises that affect the national security of Russia. Provides materials for crisis management in foreign countries.
Key words: crisis situation; comprehensive monitoring; scenario analysis; information support; management in crisis situations.
1. Тенденции развития кризисных ситуаций в мире
Современные кризисные ситуации представляют серьезную опасность для внутреннего развития и международных интересов России. Их особенность заключается в том, что они могут носить локальный, региональный и глобальный характер, а это значительно осложняет их прогнозируемость и предупреждение. Кризисные ситуации характеризуются наличием многообразных форм (так называемых кризисообразующих факторов) и многовариантностью их возможного развития.
В настоящее время продолжают давать о себе знать кризисные ситуации внутри России. Они вызваны негативными тенденциями последних 15—20 лет в экономической, социальной, техногенной сферах и начинают приводить к новым типам кризисов, катастроф, бедствий и нестабильностей. В международной среде передел сфер влияния вступил в фазу силового противостояния, что многократно увеличивает риски, связанные с технологическим терроризмом, и цену политических решений, принимаемых в настоящее время. Все это предопределяет приоритетность задачи в системе национальной безопасности Российской Федерации по мониторингу, анализу, прогнозированию кризисных ситуаций с целью своевременного реагирования и нейтрализации их негативных последствий для страны.
Необходимо признать, что проблема кризисных ситуаций и управления ими в научном плане разработана еще недостаточно. Некоторые ученые указывают на необходимость создания «новой методологической парадигмы», направленной на решение задач управления кризисами.
С научной точки зрения можно выделить три основных аспекта рассматриваемой проблемы: теоретико-методологический, правовой и организационно-практический.
Теоретико-методологический аспект связан, прежде всего, с четким формулированием научной системы понятий и категорий, отражающих сущность явлений и процессов, обусловливающих возникновение и развитие кризисных ситуаций. При этом значимость имеют такие ключевые понятия, как «конфликт», «кризисная ситуация», «кризис», «социальная катастрофа», но их значения нередко смешиваются, в том числе и в научной литературе.
Характерными чертами кризисных ситуаций являются: интенсивность, напряженность, неожиданные повороты происходящих процессов, что затрудняет их восприятие и понимание сути. Они сопровождаются жертвами, материальными потерями и разрушениями, а государственные институты и правоохранительные органы часто не готовы к разрешению возникших проблем.
Согласно п.43 документа «Стратегии националь-
ной безопасности Российской Федерации до 2020 года» [1], «Обеспечение национальной безопасности в чрезвычайных ситуациях достигается путем совершенствования и развития единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС природного и техногенного характера (в том числе территориальных и функциональных сегментов), ее интеграции с аналогичными зарубежными системами».
В числе первостепенных мер должен быть комплексный мониторинг состояния безопасности Российской Федерации на основе системы критериев, количественных и качественных показателей, которые разрабатываются и совершенствуются Советом Безопасности Российской Федерации. Предлагаемые им методологические подходы к оценке состояния национальной безопасности, основывающиеся на теории управления стратегическими рисками с применением общенаучных методов математической статистики, экспертных оценок и математического моделирования, оправданы и могут служить базовой методологией при исследовании кризисных ситуаций.
В качестве одного из основных методов исследования кризисных ситуаций и их влияния на национальную безопасность России может использоваться сценарный анализ. Разрабатываемые аналитиками сценарии позволяют анализировать и планировать нестандартные ситуации, к классу которых относятся и кризисные ситуации, а также понять, при каких условиях может возникнуть благоприятная или неблагоприятная ситуация. Они помогают оценить, как можно и как нужно воздействовать на процессы, приводящие к приемлемым и неприемлемым исходам.
Сценарный анализ состоит из элементов искусства и науки, дедукции и индукции, структурирования, обобщения, учитывает как рациональные, так и иррациональные мотивы поведения программной сущности заданной структуры и механизмов взаимодействия кризиса. Указанный метод анализа подробно изложен в научной литературе [2, 3] и включает три этапа:
анализ внешнего окружения;
разработка и формулирование сценариев (выбор изменяемых переменных, проектирование различных исходов сценариев, комбинирование ключевых переменных и написание сценариев);
выработка стратегии в соответствии со сценариями.
На первом этапе выявляются и изучаются факторы, которые влияют или могут повлиять на безопасность, а затем анализируются прошлые тенденции и определяется изменчивость угроз. Основной целью первого этапа сценарного анализа является определение наиболее значимых внешних факторов — «ключевых переменных», которые будут являться основой будущих сценариев. В итоге составляется
перечень внешних и внутренних факторов, оказывающих наибольшее воздействие на безопасность на рассматриваемом временном интервале, а также организаций и лиц, способных повлиять на состояние безопасности государства.
В ходе второго этапа делается выбор изменяемых переменных, для чего проводится «мозговой штурм», и по его результатам определяются наиболее значимые и независимые друг от друга переменные. Далее проектируются различные исходы сценариев, комбинируются ключевые переменные в них и пишутся наиболее вероятные сценарии.
На третьем этапе разрабатываются стратегии в соответствии с составленными сценариями. Обычно каждому рассматриваемому сценарию соответствует единственная, наиболее благоприятная стратегия. В данном случае необходимо выбрать такую стратегию, которая максимизировала бы выигрыш в безопасности при любом варианте развития ситуации и обеспечивала бы минимальный уровень риска.
2. Опыт государственного регулирования кризисных ситуаций в зарубежных странах
Иностранными государствами накоплен немалый практический опыт организации реагирования на кризисные ситуации, в том числе по проведению мониторинговых исследований, как на государственном, так и на общественном уровне с привлечением ведомственных и независимых экспертов, а также с применением технологий «мозговых центров». На проведение этих аналитических работ выделяются немалые финансовые средства. Показателен в этом плане опыт США, где в подготовке регулярных докладов «Global Trends» участвуют эксперты из правительственных, разведывательных и научных структур. Американский опыт отличает высокий уровень координации действий всех государственных служб, имеющих отношение к урегулированию кризисных ситуаций. Из ведущих проектов прогнозирования будущего в США с точки зрения безопасности следует также отметить такие программы как «Протей», «Солярий-2», «Феникс».
На практике структура организации мониторинга кризисных ситуаций и управления ими в США выглядит следующим образом.
Ведущее место отводится Совету национальной безопасности (СНБ), который определяет общие цели и задачи государственных органов и организаций частного сектора в кризисных ситуациях, в том числе предполагающих мобилизацию военных и гражданских ресурсов страны. В СНБ эти вопросы курирует Комитет по координации политики в области национальной готовности и противодействия терроризму.
Головным ведомством по руководству действиями в кризисных ситуациях является Федеральное
агентство по чрезвычайным ситуациям (Federal Emergency Management Agency — FEMA), которое совместно с руководителями федеральных министерств и ведомств разрабатывает и реализует антикризисные планы. В соответствии с принятым в 2002 г. законом «О внутренней безопасности», агентство входит в состав Министерства внутренней безопасности (МВБ) в качестве самостоятельного подразделения. Вся его деятельность осуществляется под управлением и контролем СНБ и МВБ.
Ведомством разработана система поэтапного реагирования на возникновение кризисных ситуаций, которая предусматривает три этапа:
первый — планирование и подготовка (федеральные министерства и ведомства разрабатывают свои планы мероприятий, в которых предполагаются различные варианты действий на случай возникновения той или иной ситуации);
второй — управление в кризисных ситуациях (crisis management), когда осуществляются необходимые мероприятия в соответствии с реальной обстановкой, вносятся необходимые поправки, разрабатываются дополнительные меры;
третий — непосредственные действия в чрезвычайной ситуации национального масштаба или в условиях войны (national emergency/war).
Право на объявление чрезвычайного положения (Declaration of national emergency), войны, предполагающих мобилизацию людских и материальных ресурсов, принадлежит президенту и конгрессу США.
Вопросами мониторинга кризисных ситуаций занимаются американские спецслужбы. В частности, в структурный блок центрального аппарата ФБР, возглавляемый заместителем директора по вопросам правоохранительных служб — Executive Assistant Director for Law Enforcement Services, входят Группа реагирования на кризисные ситуации — Critical Incidents Response Group (CIRG) и Стратегический информационно-оперативный центр — Strategic Information Operations Center (SIOC).
Группа реагирования на кризисные ситуации обеспечивает принятие своевременных мер по их предотвращению и скорейшей ликвидации. Стратегический информационно-оперативный центр незамедлительно регистрирует полученную оперативную информацию, доводит ее до конкретного потребителя, как в центральном аппарате ФБР, так и в его региональных отделениях и в необходимых случаях оказывает на местах оперативное содействие. Он круглосуточно поддерживает связь с другими федеральными информационными центрами, предоставляет информационную помощь и обеспечивает средствами оперативной связи специальные подразделения правоохранительных органов при проведении последними мероприятий по предотвращению или ликвидации последствий кризисных ситуаций.
Активно участвует в информационном обеспече-
нии управления кризисными ситуациями и реализации конкретных специальных операций по их нейтрализации Центральное разведывательное управление (ЦРУ). Наибольшее участие в этом принимают функциональные центры и географические региональные отделы Директората разведки (Directorate of Intelligence — DI). Входящий в этот директорат Отдел политической поддержки (Office of Policy Support — OPS) готовит разведывательные сводки для высших должностных лиц США, а также для Оперативного центра ЦРУ (Operations Center — ОС), который круглосуточно анализирует поступающую информацию с целью выявления признаков назревания или развития кризисных ситуаций, угрожающих национальной безопасности США. Отдел транснациональных проблем (Office of Transnational Issues — OTI) Директората разведки ЦРУ занимается анализом различных вопросов, выходящих за рамки отдельно взятой страны или региона, а также готовит стратегические оценки региональной военной, экономической и политической динамики, ее воздействия на американские глобальные интересы.
Готовятся и другие программы («Генуя» и «Генуя-2»), которыми создается «динамическая виртуальная среда» для эффективной и оперативной совместной работы представителей различных ведомств, занятых вопросами разрешения кризисных ситуаций в разных сферах — политической, военной, экономической, социальной. Есть информация, что уже существует технологическое и научное обеспечение этих планов. Стоимость всех НИОКР такой программы на 2002—2009 годы оценивалась до 1 млрд долларов США.
С 2003 г. под эгидой МВБ США функционирует Центр моделирования и анализа национальной инфраструктуры — National Infrastructure Simulation and Analysis Center (NISAC). Оперативное руководство центром осуществляет Управление защиты инфраструктуры МВБ (Office of Infrastructure Protection). Перед NISAC поставлены задачи моделирования и системного анализа кризисных ситуаций, возникающих в результате природных и техногенных катастроф, а также террористических атак. Исследовательские работы в центре проводятся по следующим направлениям: телекоммуникации, водоснабжение, транспорт, электричество, углеводородное топливо, банковские и прочие финансовые учреждения, а также правительственные организации.
Разработана методика и инструментарий ускоренного анализа инфраструктуры — Fast Analysis Infrastructure (FAIT). Использование этой методики системного анализа и моделирования ситуаций дает возможность проследить за тем, каким образом исключение одного из элементов региональной инфраструктуры влияет на функционирование всей системы и других ее составляющих, а также оценить возможные прямые или косвенные экономические потери.
Сегодня потребителей информации интересуют не столько аналитические оценки, сколько конкретные рекомендации по предотвращению и локализации последствий возможных кризисных ситуаций. Основная задача центра состоит в предоставлении оперативной информации всем службам, обеспечивающим контроль за жизненно важными объектами.
В настоящее время МВБ осуществляет контроль за 17 чувствительными звеньями национальной инфраструктуры, которые условно поделены на две группы. К первой отнесены структурные элементы, нарушение функционирования которых может привести к общенациональной катастрофе. Во вторую группу входит ряд звеньев; региональных инфраструктур. Их разрыв может иметь хотя и локальные, но весьма серьезные последствия.
Вопросами мониторинга кризисных ситуаций в Европе занимаются и частные предприятия, в которых работают бывшие сотрудники спецслужб высокого ранга. Например, австрийское агентство Bachler &Partners crisis and security consulting GmbH. Организационно оно состоит из руководящего штаба и сети компактных групп специалистов по антикризисному управлению, размещенных в Австрии, Германии и в некоторых других странах Западной Европы.
Агентством предлагается широкий спектр услуг по анализу и предотвращению всевозможных рисков, а также практическая помощь по выходу из кризисных ситуаций: природные и техногенные катаклизмы (землетрясения, наводнения, смерчи, пожары); промышленные риски (аварии, травмы и смертельные случаи на производстве, забастовки, происки конкурентов, финансовые кризисы). Оно разработало и разместило на своем сайте в Интернете «Справочник по действиям в кризисных и чрезвычайных ситуациях» — Crisis and Emergency Response Manual (CERM), максимально отражающий всевозможные аспекты указанной проблематики. Справочник доступен любому пользователю всемирной сети и переведен на наиболее распространенные языки мира.
Важным направлением в деятельности агентства являются организация бесперебойной связи между участниками антикризисных операций и координация их действий. Для этих целей в сотрудничестве с компанией Trimedia Communications Austria разработан программный комплекс Crisis Communicator, гарантирующий надежную связь и скоординированную работу оперативных штабов. Сотрудники агентства, отвечающие за обеспечение связи, имеют доступ к базам данных Crisis Communicator через сеть Интернет. В них содержатся необходимые инструкции и алгоритмы действий, а также формуляры регистрации и бланки электронной оплаты услуг.
3. Выводы и предложения
Исходя из отечественного и зарубежного опыта взаимодействия государственных служб по исследованию кризисных ситуаций и управлению ими, можно сделать следующие выводы и предложения.
1. Необходимо организовать четкое и эффективное информационное сопровождение кризисных ситуаций. Для этого требуется обеспечить доминирование России на информационном и пропагандистском поле, охватывающем кризисные пространства, где присутствуют российские интересы. Это предполагает глубокую и всестороннюю подготовку, в которой могли бы принять участие все заинтересованные министерства и ведомства, а также научное сообщество.
2. Система сбора и анализа информации, существующая в стране, неадекватна задачам управления стратегическими рисками, прогноза и предупреждения кризисных ситуаций. Объем и содержание информации, необходимой для серьезной научной поддержки принимаемых решений, быстро меняется, мониторинг «параметров рисков» кризисных ситуаций, катастроф и бедствий в социальной сфере пока не налажен. Зачастую отсутствует общий подход к организации такого мониторинга, с трудом преодолевается ведомственная разобщенность, при которой разные информационные потоки оказываются «закрытыми» разными ведомствами. Научные выводы, необходимые для учета в стратегическом планировании, лежат на границах многих научных сфер и требуют междисциплинарного подхода.
Проблема организации научного мониторинга, стратегического управления рисками, прогноза и
предупреждения кризисных ситуаций может быть возложена на Российскую академию наук, которая эту работу уже ведет. По масштабу и важности для страны она сравнима с разработкой стратегических вооружений и космических программ, от которых зависит будущее России.
3. Становится очевидным, что в России должен на постоянной основе действовать штаб (центр) по управлению кризисными ситуациями, который бы моделировал все возможные сценарии их развития, позволяющие осуществлять прогнозирование и давать рекомендации по управлению и ликвидации последствий. Для создания и успешного функционирования такого штаба требуется принятие пакета законов, регламентирующих отношения между министерствами и ведомствами в сфере безопасности при возникновении кризисных ситуаций.
Литература
1. «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» / Утв. Указом Президента РФ от 12.05.2009 г, № 537.
2. Bourgeois L.J. Strategic management from concept to implementing, University of Virginia, Darden Graduate School of business, 1998.
3. Van der Heijden K. Scenarios, Strategies and the Strategy Process Nijenrode University Press, 1997.
Сведения об авторе
Малышев Евгений Васильевич: д. в. н., проф., ФГБОУ ВПО «Академия гражданской защиты МЧС России», гл. советник ВЧ № 33949.
141435, Московская обл., городской округ Химки, мкр. Новогорск,
Тел.: (495) 533- 98- 92. E-mail: geokav@mail.ru
