CC BY
7УДК 346.9(470):346.26
Корженевская Н.В.
Korzhenevskaya N. V.
НАЦИОНАЛЬНЫЕ ПРАВОЗАЩИТНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ В СФЕРЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ: ВОПРОСЫ КЛАССИФИКАЦИИ
NATIONAL HUMAN RIGHTS INSTITUTIONS IN THE FIELD OF ENTREPRENEURSHIP: ISSUES OF CLASSIFICATION
Автор в статье излагает основные подходы к классификации институтов, содействующих защите прав предпринимателей, и проводит анализ отличительных характеристик биз-нес-омбудсменов и национальных комиссий.
In the article main approaches to classification of legal institutes for entrepreneurship protection are covered and analysis of distinguishing characteristics of business-ombudsmen and national commissions are given.
Ключевые слова: защита прав, предпринимательская деятельность, субъекты предпринимательской деятельности, уполномоченный по защите прав предпринимателей, национальные комиссии.
Keywords: protection of rights, business entities, entrepreneurship, commercial entities, Commissioner for Protection of entrepreneurs rights, National Commissions.
Представленный доклад уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей за 2015 г. отразил реальное состояние дел в сфере предпринимательской деятельности. Анализ статистических данных позволяет сделать вывод о наметившейся тенденции к падению уровня экономической активности бизнес-сообщества.
Так, совокупный индекс предпринимательской уверенности (PMI) России за 2012-2015 гг. снизился на 6,2 %, что привело к смене позиций России с лидирующих на ступень отставания по отношению к показателям стран Европейского союза и развивающихся рынков.
Доля малого и среднего предпринимательства в ВВП не менялась с 2007 г. по настоящее время, а количество индивидуальных предпринимателей сократилось на 14,4 % [2, с. 2, 8].
При этом во многом нестабильная экономическая ситуация повлияла на увеличение числа заявлений предпринимателей о признании себя несостоятельным (банкротом). В частности, если по данным основных показателей работы арбитражных судов Российской Федерации с 2009-2013 гг. количество обращений постепенно уменьшалось и в конце года достигло наименьшей отметки [14], то 2014-2015 гг. показывают динамику роста таких заявлений на 77 % в сравнении с предыдущим периодом [16].
Данные показатели заставляют задуматься о том, в действительности ли в нашем государстве обеспечена защита свободы экономической деятельности, которая в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации упоминается дважды: как субъективное конституционное право (ст. 34 Конституции РФ) и как конституционный принцип, характеризующий основы конституционного строя России (ст. 8)? [4]. В этой связи целесообразно обратиться к изучению вопроса о системе институтов, направленных на защиту прав и свобод человека в целом и прав предпринимателей в частности.
Национальную правозащитную деятельность государства в ее узком смысле В.В. Чуксина определяет как совокупность контрольных механизмов, представленных определенными организационными структурами (судом, правоохранительными органами, различными
учреждениями по рассмотрению обращений граждан и др.), специализированных правозащитных институтов (комиссии по правам человека, омбудсмены) и процедур, определяющих методы, порядок рассмотрения, проверки, подготовки предложений и принятие решений по жалобам, заявлениям и иной информации о нарушениях прав человека, базирующихся на конституционных и отраслевых нормах внутреннего права государства [17, с. 18].
В этой связи в научной литературе выделяют различные формы защиты прав человека, под которыми А.В. Стремоухов понимает регламентированный комплекс особых процедур и мер, осуществляемых правоприменительными органами, созданными в соответствии с Конституцией Российской Федерации, и самим человеком в рамках правозащитного процесса, и направленных на восстановление (подтверждение) нарушенного (оспоренного) права [15, с. 206].
При этом можно встретить различную классификацию форм защиты прав.
Так, по мнению В.В. Чуксиной, следует разграничивать судебную защиту и несудебную государственную защиту, которая в зависимости от положения органа, осуществляющего контрольные функции, подразделяется на внутренний и внешний контроль [17, с. 18, 21].
А.В. Стремоухов предлагает рассматривать юрисдикционную и неюрисдикционную формы защиты. Под первой понимается деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, правоохранительных органов и органов управления по восстановлению нарушенного права, осуществляемая в рамках установленных законом процедур, результатом которой является решение дела по существу. Среди разновидностей такой формы автор выделяет судебную защиту (особенно Конституционным судом), а также несудебные формы, такие как административные и общественные.
Вторая форма подразумевает самозащиту человека, которая представляет совокупность действий (мер) самого человека по восстановлению (подтверждению) нарушенного (оспариваемого) права без обращения за помощью к компетентным государственным органам и общественным объединениям [15, с. 207].
На основе системного анализа положений Конституции Российской Федерации О.А. Снежко выделяет: 1) государственную защиту (ст. 2 и 45 Конституции РФ); 2) защиту прав и свобод органами местного самоуправления (ст. 130); 3) защиту прав и свобод общественными объединениями, профессиональными союзами и правозащитными организациями (ст. 30, 45, 48); 4) самозащиту прав гражданина, включающую гражданско-правовую и уголовно-правовую защиту (ст. 45, 52), публичные выступления граждан (ст. 31), обращения в средства массовой информации (ст. 29); 5) международно-правовую защиту [14, с. 61-87].
М.В. Мархгейм структурировал систему субъектов защиты права, разграничив их на: 1) публичные субъекты (государственные и органы местного самоуправления), каждый из которых может задействовать судебный и внесудебный механизмы защиты прав и свобод человека и гражданина; 2) институты гражданского общества (организации федерального, межрегионального, регионального и местного уровней, а также адвокатура); 3) физические и юридические лица, осуществляющие самозащиту; 4) международные (межправительственные и неправительственные) правозащитные институты [6, с. 45, 191, 192].
Таким образом, обобщая различия доктринальных подходов к пониманию юридической природы защиты конституционных прав и свобод, можно выделить два основных методологических подхода. В рамках первого основным субъектом защиты конституционного права (понимаемого иногда широко как его обеспечение) выступает государство в лице его правозащитных органов. В рамках второго в качестве основного субъекта, защищающего конституционное право, выступает сам его носитель, который и прибегает к использованию всех имеющихся в его распоряжении методов и средств. Первый подход условно можно назвать патерналистским, второй - институциональным. Однако различия этих подходов практически не столь уж велики, если речь идет о системной характеристике защиты конституционных прав и свобод. Перечень институтов (субъектов, форм, способов, методов) защиты субъективных конституционных прав примерно одинаков.
Поэтому, несмотря на существование различных подходов к систематизации правозащитных органов, общепризнано, что наиболее значимое место среди них занимают судебные органы. Всеобщая декларация прав человека предусматривает следующие гарантии судебной защиты прав: «каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случаях нарушения его основных прав, предоставленных ему конституцией или законом» [1].
Действительно, на примере Российской Федерации можно утверждать, что рассмотрение споров как между хозяйствующими субъектами, так и с участием государственных органов, в основном, осуществляется посредством правосудия. Наличие профессионального состава судей, обеспечение принципов независимости и беспристрастности судебных органов, осуществление деятельности при четком соответствии регламентированной процедуре, а также провозглашение общеобязательности исполнения судебного акта по делу влечет повышенный интерес предпринимательского сообщества к защите своих прав в судебных органах.
Однако применительно к защите свободы экономической деятельности обращение к судебной системе является крайней мерой реагирования на нарушение прав. В отсутствии финансовой стабильности субъекта обращения, сжатых сроках, установленных для обращения в суд, а также необходимости формального соблюдения требований процессуального законодательства к заявлению, обращение к судебной защите - не самый эффективный способ защиты и восстановления права.
В этой связи перед международным сообществом была поставлена важная задача по созданию особого специализированного органа, который бы позволял урегулировать спор иными административными способами воздействия.
Результатом такой деятельности стало внедрение целой системы национальных учреждений, содействующих защите прав и свобод человека.
Под термином «национальное учреждение, содействующее защите прав человека» (далее - национальные правозащитные учреждения) понимается орган, который создается правительством в соответствии с конституцией или законом, или декретом, и функции которого конкретно определены как поощрение и защита прав человека [10, р. 21]. При этом следует учесть, что понятие «национальное правозащитное учреждение» не является единственным. В научной литературе можно встретить указание на «специализированные государственные органы», «национальные институты по содействию и защите прав граждан» и другие, однако в каждом из указанных случаев авторы основное внимание уделяют комиссиям по правам человека и омбудсменам, включая их видовые разновидности. Поэтому данные термины далее используются как равнозначные.
Деятельность национальных правозащитных учреждений основана на так называемых Парижских принципах, касающихся статуса таких учреждений [10, р. 77-80], которые были первоначально сформулированы в Резолюции 1992/54 Комиссии по правам человека, а впоследствии одобрены Генеральной Ассамблеей в Резолюции 48/134 от 20 декабря 1993 г.
Главная цель и особенность национальных правозащитных учреждений состоит в том, что их деятельность должна быть направлена непосредственно и исключительно на системное внедрение общепринятых стандартов в области прав и свобод человека на внутригосударственном уровне, а также на защиту конституционных прав граждан особыми методами (медиации) и средствами (мониторинг прав, экспертиза законодательства, рекомендации правительству, информирование, правовое просвещение граждан и т.п.) [11, с. 299].
Кроме того, Организация Объединенных Наций особенно подчеркивает, что роль национальных правозащитных учреждений заключается также и в содействии дальнейшему развитию международных стандартов и контролю за их осуществлением, соблюдению и расследованию нарушений прав человека [10, р. 14].
Юридические признаки таких учреждений (институтов) были выделены А.В. Мелехи-ным, а именно: 1) создание в целях защиты прав и свобод человека и гражданина; 2) принад-
лежность к государственной власти, с одной стороны, и к общественным институтам - с другой (обладают властными полномочиями, но при этом, как правило, не отнесены определенно к конкретной ветви власти в целях обеспечения независимости их деятельности); 3) независимость (институциональная - специализированный орган не является частью другого государственного института; функциональная - невозможность вмешательства в его деятельность; финансовая - отсутствие одобрения государства на возможность расходования своих средств) [7, с. 23-28].
В целом, можно выделить три типа национальных правозащитных учреждений: национальные комиссии, специализированные комиссии и институты омбудсмена [10, р. 22]. В основе такого разграничения лежит функциональный критерий. Деятельность комиссий помимо традиционных правозащитных мероприятий включает еще и правовое просвещение и образование (в том числе с применением современных информационно-коммуникационных технологий) граждан и целевых групп (сотрудников полиции, пенитенциарной системы и др.) в области прав человека. Она акцентирована на содействии включению общепризнанных принципов и норм по правам человека во внутригосударственное законодательство. На государственном уровне в обязанности комиссий входят: анализ законопроектов, действующего законодательства; мониторинг правоприменения (по просьбе правительства или собственной инициативе) и их оценка на соответствие стандартам прав человека (закрепленных международными и европейскими документами, национальными конституциями); подготовка ежегодных докладов главе государства и парламенту [13, с. 316].
В сфере защиты прав предпринимателей все же более эффективны омбудсмены, которых, как отмечает В.В. Эмих, можно разделить на две группы - омбудсменов, защищающих права предпринимателей в публичном и частном секторе [18, с. 112].
К омбудсменам первой группы относятся: бизнес-омбудсмены, налоговые омбудсмены (контроль строго определенного органа публичной власти или группы органов) и омбудсме-ны в сфере государственных закупок (контроль за неограниченным кругом органов). Особенность этой группы заключается в том, что омбудсмен, по-прежнему оставаясь встроенным в государственную систему органов власти (что отражает его «публичную» природу), наделяется контрольными полномочиями в определенной сфере деятельности, направленной на оказание поддержки предпринимательскому сообществу.
Анализ исторических предпосылок учреждения института специализированных омбуд-сменов позволяет обозначить общую закономерность: в большинстве случаев введение нового государственного органа стало результатом исследования эффективности законодательства по защите бизнеса от чрезмерных административных мер, а также итогом ранее проводимых административных реформ, связанных с повышением качества государственного управления.
При этом появляются новые, ранее несвойственные национальным омбудсменам, функции:
1. Консультационно-ориентирующая и информационная функции, а также функции контроля за выполнением программ соответствующими ведомствами (характерно для ом-будсменов в рамках определенных программ по содействию развитию бизнеса). Например, омбудсмен по делам малого бизнеса при Комиссии США по безопасности потребительских товаров предоставляет пояснения для организаций малого бизнеса в целях соответствия качества потребительских товаров требованиям федеральных законов, предъявляемым к безопасности потребительских товаров [18, с. 114].
2. Обеспечение альтернативных способов разрешения споров. К числу примеров ом-будсменов, наделенных такими функциями, можно отнести институт Комиссаров по вопросам малого бизнеса Австралии, который может использовать данный ресурс как в виде консультаций, так и процедурой медиации с привлечением каждой стороны дела.
Сказанное относится и к Аппарату адъюдикатора Великобритании, который является частью Королевской налоговой и таможенной службы (HMRC). Специфика данного института состоит в возможности рассмотрения спорного вопроса при посредничестве омбудсмена для принятия взаимоприемлемого решения или разрешения его по рекомендации, если таковое решение не может быть найдено [8].
Посредничество - процесс, при котором обе стороны достигают соглашения о способе решения вопроса. Следователь рассмотрит жалобу и, если есть возможность предложить опосредованное урегулирование, он от имени адъюдикатора будет работать с заявителем или организацией для достижения искомого результата. В вопросах, где посредничество неуместно, искомое дело будет представлено адъюдикатору, который выдаст соответствующие рекомендации [19].
Институт налоговых омбудсменов также имеет ряд особенностей. В частности, в Грузии должность бизнес-омбудсмена (используется равнозначно также понятие «налоговый омбудсмен») является лишь одним из элементов фундаментальной реформы налогообложения и таможенного режима в этой стране, где правовой статус указанное должностное лицо получило в Налоговом кодексе Грузии. Так, ст. 42 Налогового кодекса Грузии четко определяет обязанности омбудсмена: «...следить за защитой прав и законных интересов налогоплательщиков, выявлять факты их нарушения, а также способствовать восстановлению нарушенных прав» [9]. Несмотря на дальнейшую конкретизацию полномочий омбудсмена в постановлении правительства, такой способ закрепления основных положений об омбудсмене характеризует стремление законодателя усилить независимость омбудсмена от иных органов, а также подчеркнуть особую сферу его деятельности.
Среди омбудсменов второй группы (омбудсменов в частном секторе, содействующих защите прав предпринимателей), распространение получили отраслевые саморегулируемые и организационные омбудсмены, создаваемые частными организациями и рассматривающие внешние обращения от клиентов и поставщиков. Мировой опыт создания такой разновидности омбудсменов позволяет сделать вывод, что основная их функция состоит в обеспечении альтернативного разрешения спора между субъектами, оказывающими услуги в определенной отрасли, и потребителями, что нашло отражение в названии должности в отдельных государствах (например, в Армении - Примиритель финансовой системы) [18, с. 124-125].
Впервые процедура внесудебного разрешения споров с участием омбудсмена была введена в Германии в июле 1992 г. Союзом немецких банков (VdB). С этого времени быстрая и небюрократизированная процедура по разбору жалоб клиентов омбудсменом не только получила признанный авторитет в обществе, но и стала неотъемлемым элементом общей концепции работы с клиентами немецких частных банков.
Омбудсменом в финансовой сфере (финансовым омбудсменом) называют независимое лицо, разрешающее во внесудебном порядке споры между организациями, оказывающими финансовые услуги, и их клиентами. Наиболее часто омбудсмены разрешают споры, возникшие в банковской сфере, на рынке ценных бумаг и сфере страховых услуг [5, с. 16-19].
Со временем институты, созданные по модели немецкого омбудсмена, получили большое распространение и в других странах, причем не только европейских. Это объясняется тем, что процедура рассмотрения спора омбудсменом позволяет клиентам получить в большинстве случаев не только обязательное для исполнения и, в сравнении с судами, как правило, более быстрое решение, но и возможность бесплатно и без какого-либо риска урегулировать разногласия с поставщиками финансовых услуг
На сегодняшний день институт омбудсмена финансовой системы действует уже во многих странах мира (Германия, Великобритания, Франция, Нидерланды, Дания, Швеция, Норвегия, Португалия, Италия, Ирландия, Бельгия, ЮАР, Литва, Венгрия, Польша, Пакистан, Шри-Ланка) [3, с. 46-47].
Наконец, можно выделить третью группу омбудсменов с «бизнес-компонентом», где институт выступает как посредник между бизнесом и правительством и представляет собой услугу, предоставляемую торгово-промышленными палатами, которые зачастую действуют на региональном уровне. Это характерно, например, для Испании, где торгово-промышленные палаты регионов Ла-Риоха, Бургос или Мурсия предлагают для своих членов услугу «Защита предпринимателей», и для Австрии, в которой Региональная торгово-промышленная палата региона Кернтен учредила институт «Korruptionsombudsmann» [8].
Такое построение структуры омбудсмена позволяет обеспечивать определенную степень независимости института в той же мере, что и соответствующая автономия торгово-промышленных палат, при которых они созданы.
Подводя итог представленному анализу национальных правозащитных институтов, можно прийти к выводу, что специализированные омбудсмены по праву занимают ключевое место среди внесудебных национальных институтов, содействующих защите свободы экономической деятельности.
Обращаясь к общим юридическим признакам национальных правозащитных институтов, следует отметить, что главная функция большинства омбудсменов заключается в обеспечении справедливости и законности в сфере публичного (государственного) управления. Комиссии, в отличие от омбудсмена, в большей степени занимаются вопросами нарушений прав человека, особенно проблемой дискриминации. В этом отношении в Комиссии по правам человека нередко предпринимают расследование действий юридических и физических лиц, а также правительств. В целом, основное направление деятельности омбудсмена состоит в рассмотрении жалоб отдельных граждан на государственные органы или должностные лица. Однако эти различия начинают все больше и больше стираться, поскольку омбудсмены вовлекаются в широкий круг деятельности по поощрению и защите прав человека, например, просветительскую деятельность и разработку информационных программ [10, р. 26].
В.В. Чуксина полагает, что необходимость и целесообразность функционирования двух независимых органов объясняется четким разделением функций комиссий (как полифункционального института) и института омбудсмена (с функцией расследования жалоб). В случае наделения комиссии по правам человека квазисудебными полномочиями, различие между данными институтами проявляется в критериях приемлемости жалоб (омбудсмены рассматривают жалобы только на административные органы, комиссии принимают жалобы на должностных и частных лиц) [17, с. 90].
Таким образом, основное отличие комиссий по правам человека от института омбуд-смена состоит в том, что главной функцией комиссии является не восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина в форме рассмотрения жалобы, а правовое просвещение в области прав человека и обобщение информации о состоянии прав человека с последующим ее обнародованием. Комиссия по правам человека - это консультативный государственный орган, деятельность которого направлена не только на защиту индивидуальных прав граждан, но и на обеспечение уважения в целом всего спектра основных прав и свобод человека и гражданина, т.е. компетенция комиссий шире, чем компетенция омбуд-смена [18, с. 35].
В качестве дополнений к вышеизложенному можно отметить, что комиссии по правам человека обычно выполняют одну (специализированные комиссии) или несколько конкретных функций, непосредственно связанных с содействием и защитой прав человека, в том числе консультативную - в отношении права и правительственной политики в области прав человека; просветительскую - ориентированную на общественность, функцию так называемого беспристрастного расследования. Институт омбудсмена обычно концентрирует основное внимание на функции непредвзятого расследования индивидуальных жалоб на действие или бездействие административной власти [10, р. 23].
Однако, несмотря на предпринимаемые попытки провести разграничения между комиссиями и омбудсменом, следует признать факт смешения их функций, что обусловлено необходимостью учета каждым государством особенностей своей национальной правовой системы, поэтому выработка каких-либо единых критериев к выделению сущности данных органов не представляется возможным. При этом международный опыт создания исследуемых институтов позволяет сделать вывод о возможности одновременного сосуществования и комиссий, и омбудсменов при не вполне четком разграничении их компетенций.
Литература
1. Всеобщая декларация прав человека : принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948 // Рос. газ. 1995. № 67.
2. Доклад Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей за 2015 год [Электронный ресурс]. URL: http://doklad.ombudsmanbiz.ru/doklad_2015.html (дата обращения: 03.01.2016).
3. Емелин А. В. Создание института Общественного примирителя (финансового омбудсмена) на финансовом рынке России // Деньги и кредит. 2011. № 1. С. 46-47.
4. Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12.12.1993 // Собр. законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
5. Коровяковский Д. О некоторых альтернативных способах разрешения споров (ADR) государств, входящих в ВТО (на примере США, Австралии, Франции, Германии, Великобритании, Российской Федерации) // Рос. судья. 2014. № 11. С. 16-19.
6. Мархгейм М. В. Защита прав и свобод человека и гражданина в современной России: системная конституционная модель, проблемы ее функционирования и совершенствования : монография. Ростов н/Д. : Ростиздат, 2005. 198 с.
7. Мелехин А. В. Специализированные государственные институты защиты прав человека в государствах Британского Содружества : дис. ... канд. юрид. наук. 2008. 199 с.
8. Моргнер М., Крылова Д. В. Международный и Российский опыт: полномочия, компетенция и деятельность института бизнес-омбудсмена. Сравнительный анализ [Электронный ресурс]. URL: http://wwwxoe.int/t/dgM/cooperation/economiccrime/corruption/ Proj ects/PREC0P/Technical%20Papers/TP%202013/ECCU-2312-PRECOP-TP 1-2013-RUS.pdf (дата обращения: 13.12.2015).
9. Налоговый кодекс Грузии [Электронный ресурс]. URL: http://www.refWorld.org.ru/ pdfid/548f00b54.pdf (дата обращения: 13.12.2015).
10. Национальные учреждения по правам человека : руководство по созданию и укреплению нац. учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека / ООН, Центр по правам человека. Нью-Йорк ; Женева ; ООН, 1995. 149 с.
11. Об экономических, социальных и культурных правах : Международный пакт о гражданских и политических правах человека от 16.12.1966 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 12.
12. Результаты работы арбитражных судов. Рассмотрение дел о несостоятельности (банкротстве) в 2010-2013 гг. [Электронный ресурс]. URL: http://www.arbitr.ru/_upimg/ 724306690007BEE7080EE56EAB938A93_1.pdf (дата обращения: 02.01.2016).
13. Смирнов И. Г. Механизм защиты прав человека посредством реализации государственной власти контрольных полномочий: сравнительно-правовой анализ России и Германии. М. : Юрист, 2014. 299 с.
14. Снежко О. А. Государственная защита прав граждан. М., 2005. С. 61-87.
15. Стремоухов А. В. Правовая защита человека. СПб. : Изд-во СПбГУП, 2007. 206 с.
16. Судебная статистика Судебного департамента Верховного суда. Сводные статистические сведения о деятельности федеральных арбитражных судов за 2014 год [Электронный ресурс]. URL: http://www.cdep.ru/index.php?id=79 (дата обращения: 02.01.2016).
17. Чуксина В. В. Институт комиссий по правам человека в Российской Федерации (в свете мирового опыта) : дис. ... канд. юрид. наук. Иркутск, 2005. 206 с.
18. Эмих В. В. Омбудсмены, содействующие защите прав предпринимателей: мировой опыт и перспективы развития // Науч. ежегодник Института философии и права УрО РАН. 2013. № 13(3). С. 111-137.
19. Adjudicator's office: delivering an impartial service for all [Электронный ресурс]. URL: http://www.adjudicatorsoffice.gov.Uk/howwork.htm#3 (дата обращения: 13.12.2015).
