CC BY
38
С.В. Погорельская
Национальные неправительственные международные организации и европейская внешняя политика: Роль германских политических фондов
исследователей. Предполагается, что в ходе процессов глобализации в условиях постепенного размывания государственных суверенитетов и соответственно разгосударствления внешней политики мировой политический процесс будет определяться уже не «национальными» интересами его прежних акторов - суверенных государств, межгосударственных блоков и союзов, - но интересами транснациональных групп, представленных соответствующими организациями. Данная точка зрения не находит, впрочем, однозначного подтверждения в реальной политике. Государства не «сдают» своих политических позиций. Более того, параллельно с процессами экономической глобализации имеет место политическая консолидация новых субъектов мирового политического процесса. Примером подобного развития может послужить Европейский союз, который по мере усиления экономических связей и формального размывания государственных суверенитетов внутри него «вовне» все более стремится к «государственной» форме, создавая новые правовые нормативы и развивая соответствующие институты.
В
последнее время неправительственные (негосударственные) организации - НПО (НГО) - привлекают внимание все большего количества
Впрочем, несмотря на растущие внешнеполитические амбиции значимым актором мирового политического процесса Европейский союз пока не стал - не только потому, что официально артикулируемые европейскими институтами «общеевропейские внешнеполитические интересы» по своей благостности и расплывчатости напоминают известные пассажи «общечеловеческого мышления»(1) и приобретают реальные контуры лишь по мере спуска с общееевропейских вершин к эгоистическим национальным интересам отдельных государств-членов ЕС, но и в силу отсутствия действенного общеевропейского внешнеполитического инструментария.
Трудности, связанные с принятием европейской конституции и ее неясное практическое будущее, показывают, что именно в политической сфере члены ЕС предпочитают пока воздерживаться от оправдавшего себя в сфере экономической интеграции, но проблематичного в делах внешней политики надгосударственного подхода и двигаться проверенным путем межгосударственного сотрудничества. Осуществляемая этим путем реальная внешняя политика не является «единой» европейской - она «совместная». Представленные в стратегических документах Европейской комиссии внешнеполитические интересы ЕС дают минимальный общий знаменатель для гармонизации разнообразных национальных интересов его членов. «Общеевропейские интересы» по большей части достигаются в ходе реализации национальных внешнеполитических интересов членов ЕС.
В сферах европейской внешней политики и политики в области безопасности и обороны (ЕВПБО), где речь идет о гуманитарно-политических интервенциях (под таковыми в данной статье понимается «мирное» воздействие на ход трансформационных процессов в третьих странах) ЕС зависит от гибкого внешнеполитического инструментария отдельных своих членов, - как правило, сильных европейских государств, так называемого «европейского ядра». Важнейшей составной частью национального внешнеполитического инструментария являются национальные НПО.
Понятие «НПО» («НГО») слишком широко, чтобы без ограничений быть употребляемым в научном исследовании. В целом под НПО понимаются организации, в которых не могут участвовать государственные структуры. Характер организаций может быть различен - от чисто технических или же благотворительных, помогающих, например, обезвреживать мины или
строить дома, - до экологических и политических. Национальные НПО следует отличать от интернациональных, под которыми, в широком смысле слова, понимается любая международная организация, возникшая вне государственных соглашений, а также от международных, под которыми понимаются организации, возникшие как объединение соответствующих частных организаций в различных государствах с целью соблюдения экономических или идейных интересов соответствующих общественных групп в этих государствах. Под «национальными» же понимаются НПО, принадлежащие к конкретному государству и даже нередко финансируемые им. Таковыми могут быть различные благотворительные организации, объединения по интересам, локальные инициативы, гражданские движения и т.д. «Национальность» не является для многих из данных организаций препятствием для участия в мировом политическом процессе.
В Совете Европы интернациональным и международным НПО с 1952 г. предоставлена возможность совещательного голоса (ныне см.: Резолюция Комитета министров № (93) 38). На сегодняшний день этим правом пользуются около 400 НПО. Основными требованиями, предъявляемыми к этим организациям, являются их согласие с целями Совета Европы, их «международная» репрезентативность и наличие четких организационных структур. В рамках этого сотрудничества НПО занимаются такими темами, как социальная политика и здравоохранение, права человека, солидарность со странами Третьего мира и преодоление бедности, развитие гражданского общества, экология, гендерные проблемы.
Сотрудничество осуществляется практически на всех уровнях Совета Европы - в Комитете министров, в парламентском собрании, в конгрессе общин и регионов Европы, а также на уровне межгосударственных программ и программ по развитию и укреплению демократической стабильности (Activities for the Development and Consolidation of Democratic Stability, ADACS). Формы сотрудничества разнообразны - от экспертных консультаций до интеграции в долгосрочные проекты Совета Европы.
Международные НПО выступают в качестве связующего звена между общественностью европейских стран и европейскими институтами. Привлекаются они и к реализации внешнеполитических целей ЕС, - как правило, там, где эти цели преподносятся под видом общегуманитарных и
экологических интересов и «технической» помощи развивающимся и трансформирующимся государствам. Достаточно обратиться, например, к программе ТАСИС (ТАС^, техническая помощь СНГ), разработанной специально для помощи «трансформирующимся» государствам СНГ - немалая часть проектов осуществляется либо на уровне НПО, либо с их участием.
Международные НПО, наиболее сильные из которых являются признанными и даже влиятельными участниками мирового политического процесса и сами считают себя движущей силой «мирового гражданского общества», оказывают значительный вклад в развитие новых форм международных отношений, в демократизацию мировой политики, способствуют формированию «глобальной общественности». Однако эти организации не могут быть непосредственно задействованы в качестве инструментов внешней политики ЕС. Для этого они слишком самостоятельны. Национальные НПО значительно более подходят для этой роли. Посредством национальных НПО государство может реализовывать внешнеполитические цели там, где деятельность на официальном уровне может быть расценена как вмешательство во внутренние дела суверенных государств.
Среди стран «европейского ядра» наиболее мощным неправительственным внешнеполитическим интструментарием обладает ФРГ Отчасти это объясняется международно-правовым статусом западногерманского государства до воссоединения двух немецких государств. Там, где иные государства могли действовать на официальном уровне, ФРГ предпочитала достигать своих целей опосредованно, задействуя НПО различного характера - от церковных и общегуманитарных до политических. Особое место среди политических НПО занимают так называемые политические фонды (2). На их примере ниже рассмотрено, в какой мере «общеевропейские» цели могут реализоваться в деятельности национальной НПО. При этом следует учитывать, во-первых, что западные немцы в силу особенностей своего внешнеполитического статуса, начиная с первых общеевропейских договоров, положивших начало нынешнему ЕС, выступали особо активными сторонниками возможно более интенсивной европейской интеграции, надеясь преодолеть тем самым раздел Германии, и, во-вторых, что германские политические фонды - уникальные организации, особенности которых обусловлены опять же послевоенной историей ФРГ Хотя в некоторых
европейских странах и существуют структуры, в той или иной степени с ними сходные, они не могут сравниться с фондами ни по эффективности своей внутриполитической работы, ни по масштабам своего присутствия за рубежом.
В годы противостояния между Востоком и Западом германские политические фонды называли нередко «тихими институтами». На то был целый ряд причин: характер их работы в развивающихся странах был проблематичным в контексте идеологической борьбы, статус и финансирование недостаточно урегулированы, а информация об их деятельности оседала в финансирующих их министерствах и в «своих» партиях. По существовавшему законодательству, они, «принадлежа» политическим партиям, не имели права на средства из госбюджета помимо своих партий и все равно их получали. К середине 80-х годов, после иска «Зеленых», возмущенных подобной ситуацией и демонстративно выступивших в роли правдоискателей, Конституционный суд ФРГ узаконил финансирование партийных фондов из федеральной казны (3), после чего «Зеленые» создали аналогичные структуры. Политическое и юридическое положение политических фондов стабилизировалось, регулярная информация об их деятельности позволила общественности по заслугам оценить их работу в рамках «помощи» развивающимся странам. Фонды заняли прочное место в политической системе ФРГ На сегодняшний день политическими фондами располагают все демократические партии, в том числе и ПДС. В начале 90-х годов свой фонд попытались создать и правые республиканцы, однако неудачно - фонд был запрещен.
Уникальность статуса политических фондов открывала им возможности, недоступные как для обычных НПО, так и для государственных структур. С одной стороны, за былыми «партийными институтами» вышеназванным решением Конституционного суда был закреплен статус НПО. Превратившись из «партийных» в «близкостоящие» («паЬ^еЬепСе») партиям неправительственные организации, фонды легализовали возможность финансирования своей работы из госбюджета - независимо от «своих» партий. С другой стороны, термин «близкостоящие» не мешает фондам обеспечивать «свои» партии научной информацией по внешней и внутренней политике, необходимой для политической работы и для предвыбор-
ной борьбы, публиковать научные работы и периодические издания, в которых те или иные проблемы современности освещаются в идейном духе «близкостоящей» партии, заниматься историей «своей» партии, вести партийные архивы. На это в фондах существуют отделы научных служб; кроме того, каждый фонд располагает отделом зарубежной работы, стипендиальным отделом для студентов и молодых ученых, библиотекой, солидность которой зависит от финансовых возможностей фонда. Последние, в свою очередь, во многом зависят от политического успеха «близкостоящей» партии: фонды представленных в Бундестаге партий финансируются лучше.
Финансирование из госбюджета осуществляется следующим образом: так называемые «глобальные средства», т.е. средства, не привязанные к реализации конкретных проектов и предусмотренные для содержания персонала и внутриполитической работы, выделяются ежегодно - по большей части министерством внутренних дел; деньги же под зарубежные проекты выделяются - в зависимости от характера и направленности проекта - либо МИД ФРГ либо же министерством сотрудничества и развития. Федеральное министерство сотрудничества и развития (ФМС) финансирует, как правило, долгосрочные проекты структурной значимости, например поддержку в формировании и развитии правовых, парламентских и управленческих структур в странах третьего мира и в трансформирующихся государствах, работу с профсоюзами этих стран, со СМИ, с академическими и университетскими структурами, т.е. все проекты, входящие в компетенции так называемой «политики развития». МИД финансирует преимущественно краткосрочные проекты чисто внешнеполитической направленности, посвященные, например, проблемам международной безопасности, развитию сотрудничества с европейскими структурами, вопросам двусторонних отношений. Случается, хоть и редко, финансирование из иных государственных источников, например из средств Службы федерального канцлера (для особо деликатных внешнеполитических случаев). Еще один источник существования - частные пожертвования, - источник ненадежный и проблематичный, ибо связан иной раз с партийно-финансовыми аферами и упреками в «отмывании денег». Наиболее известный пример - афера с дюссельдорфским кон-
церном «Флик» в середине 80-х годов. Однако по большей части политические фонды находятся на содержании государства.
Многие зарубежные проекты фондов служат интересам близких партий: устраиваются ознакомительные зарубежные программы для «своих» политиков, ведется сотрудничество с аналогичными партиями или их институтами в европейских странах, оказывается помощь близким по духу партнерам в государствах Третьего мира и трансформирующихся государствах Центральной и Восточной Европы. В свою очередь, партийные функционеры активно участвуют в программах соответствующих фондов, а после ухода из большой политики нередко получают в фондах руководящие посты.
Партия использует фонд, но она не может определять его курс, навязывать ему те или иные проекты. При необходимости фонд максимально использует свою формальную независимость от партии. Чаще всего это случается в ходе долгосрочных зарубежных проектов, финансируемых МИД или Министерством сотрудничества и развития. В таких проектах узкопартийные интересы если и присутствуют, то, как правило, в ограниченном объеме. Бывает, что долгосрочно ориентированные интересы фонда даже расходятся с сиюминутными политическими интересами партийной фракции. В таких случаях фонды ссылаются на внешнеполитическую нагрузку своих проектов, на свои обязанности в политике по отношению к развивающимся и трансформирующимся странам, т.е. на свою государственную значимость.
Государство рассматривает фонды как «действеннейшие и проверенней-шие инструменты» (4) своей внешней политики. С одной стороны, они -НПО и могут поэтому быть задействованы в сферах, недоступных официальной внешней политике; с другой стороны, они через свои партии непосредственно связаны с официальными политическими структурами ФРГ а если партия находится у власти, то и с правительством. Поэтому в качестве инструмента фонды не только дополняют внешнюю политику ФРГ, но иной раз и делают ее там, где государственная дипломатия не имеет ни малейших шансов, или, если речь идет о западных, в особенности о европейских державах, там, где существует необходимость разгрузить государственную внешнюю политику, облегчить неформальное сотрудничество
политических элит. Ко всему прочему, от фондов, предпочитающих за рубежом работать в так называемых непрозрачных зонах политики, т.е. на границе между официальными структурами и околополитическими кругами, идет мощный поток информации, который достигает немецкое правительство как опосредованно - через партии, так и напрямую, поскольку фонды отчитываются о своей деятельности перед финансирующими их министерствами. Хотя профессионалы и называют эту функцию фондов «сопутствующим эффектом», германская политика по заслугам ценит поступающие от фондов сведения, справедливо называя их системами раннего оповещения (5). Таким образом, важнейшей функцией фондов является внешнеполитический консалтинг. Долгосрочная внешняя политика по отношению к развивающимся и трансформирующимся странам, приоритеты которой реализуются в числе прочего в ходе политики развития, немыслима без работы политических фондов.
Зарубежная деятельность фондов может иметь определяющую значимость в процессе принятия внешнеполитических решений государственными структурами или же повлечь за собой внешне- и внутриполитические последствия для ФРГ. Случается, хоть и нечасто, что фонды начинают действовать самостоятельно и реализуют за рубежом проекты, по их мнению, необходимые и полезные, а с сиюминутной внешнеполитической и дипломатической точки зрения - вредные и опасные. В лучшем случае по ходу таких проектов возникают разногласия с собственным государством, которое официально может повлиять на деятельность фондов лишь одним способом - финансовым. Отказываясь финансировать проект, государство тем самым дистанцируется от него, в худшем случае обостряя разногласия с тем государством, где проект проводится. Последствия ложатся на плечи работников фондов на местах и их партнеров. Бывает, однако, что спорные проекты во внешнеполитической перспективе оправдывают себя.
В развивающихся и трансформирующихся странах долгосрочные проекты политических фондов направлены на становление или на поддержку политики структурных преобразований: «Мы хотим воздействовать одновременно на формирование политических и общественных структур, на процессы принятия политических решений и на развитие политических и
социальных институтов» (6). Деятельность фондов в рамках «политики развития» отличается, таким образом, от работы «классических» НПО общегуманитарной или экологической направленности и охватывает те компоненты этой политики, которые имеют внешнеполитическую значимость. Она как нельзя более оправдывает спорные утверждения дипломатов, выступавших в свое время против вычленения политики развития из внешнеполитического ведомства и считавших, что «каждая цель политики развития является одновременно целью внешней политики». Единственное, что остается от политики развития без ее внешнеполитического компонента, - это благотворительность. Благотворительностью политические фонды не занимаются.
Проекты фондов, финансируемые министерством сотрудничества и развития, ведутся там под графой «технической помощи», которая ныне переименована в «негосударственное техническое сотрудничество в широком смысле» (7). Под «технической помощью» в отличие от «капитальной», т.е. финансовой, понимается, как правило, не помощь техникой, а так называемая «помощь к самопомощи», т.е. передача разнообразных ноу-хау, необходимых для успешного развития по западному образцу. Политическое образование - важнейшая составная часть этой работы - служит «созданию демократических, чуждых тоталитаризму руководящих элит на всех ключевых позициях этих стран и на всех уровнях - общенациональном, региональном, локальном» (8). Цель эта, провозглашенная еще в 60-е годы, не изменилась по сей день, равно как и целевые группы - политические и профсоюзные элиты, конституционные судьи, руководящие кадры коммунального самоуправления, работники СМИ, научные элиты, студенты, иногда военные или полиция. Значительная часть мероприятий, проводимых фондами в развивающихся и трансформирующихся странах -политико-образовательные семинары (партийное строительство, проблемы федерализма, коммунальное самоуправление и т.д.). Политико-образовательный эффект в той или иной степени несет и остальная работа: студенты, получившие стипендию фонда для обучения в ФРГ, охватываются «политическим образованием» в ходе специальных семинаров для стипендиатов, научные сотрудники - в конференциях и дискуссиях, политики -в организуемых для них программах.
Во времена идеологического противостояния «преобразование структур» считалось основополагающим компонентом политики по отношению к развивающимся странам. По отношению же к странам с иными общественно-политическими системами предпринимались попытки «критического диалога». Первым такой «критический диалог» с социалистическими странами начал Фонд Эберта - по мере развития Вилли Брандтом новых концепций восточной политики. Уже к середине 70-х в программе Фонда Эберта был обмен журналистами и научные дискуссии с обществоведами некоторых восточноевропейских стран. Этот фонд был единственным, начавшим в середине 80-х годов обмен мнениями с обществоведами ГДР. Другие фонды ориентировались на диссидентские круги и легально работать в ГДР поэтому не могли. В 1988 г. Фонд Эберта открыл свое бюро в Москве - в рамках взятого Горбачевым курса на «социал-демократизацию» КПСС предполагалось как межпартийное сотрудничество вплоть до ответного открытия бюро ИМЛ в Бонне, так и сотрудничество на более высоком уровне, поскольку социал-демократы были уверены в своем скором приходе к власти в ФРГ. Надежды эти, как известно, лопнули, однако бюро Фонда Эберта осталось, сменило после распада СССР клиентуру, окрепло и расширилось и успешно работает до сих пор.
В восточноевропейских странах ближе к концу 80-х годов характер деятельности политических фондов приобрел наступательный антисоциалистический характер, развернулось сотрудничество с оппозиционными группами. В начале 90-х годов о «критических диалогах» никто уже не вспоминает - политические фонды, в том числе и Фонд Эберта, развертывают масштабные «демократизаторские» проекты, под которые им выделяются немалые средства из федерального бюджета, в особенности из средств министерства сотрудничества и развития. В отличие от стран Третьего мира, где речь шла о преодолении реальной, обусловленной колониальным прошлым недоразвитости во всех сферах жизни, в трансформирующихся государствах Восточной Европы и СНГ проекты фондов были нацелены на преодоление присущих «только этим государствам специфических структурных недостатков»- неразвитости рыночных, демократических и правовых структур (9). «Речь шла о том, чтобы на переломе двух общественных порядков оказать воздействие, следствием
которого будет развитие последующего трансформационного процесса в сторону демократии» (10). Амплитуда колебалась от проектов, нацеленных на создание необходимых для вступления в западное сообщество экономических, политических и социальных структур (Прибалтийские государства), до более отвечающих критериям политики развития проектов в странах Средней Азии. Впрочем, были и общие для всех этих стран черты, и, соответственно, общность в проектах политических фондов. Например, в связи с раздробленностью демократических сил фонды придавали особое значение работе, направленной на консолидацию демократических партий, оказывая всем этим партиям одновременно организационную поддержку. В случае особой нестабильности партийных ландшафтов и усиления соперничества между законодательной и исполнительной властями фонды переключались на сотрудничество с отдельными демократическими политиками, как это случилось, например, в РФ, где фонды во второй половине 90-х годов чуть ли не конкурировали в поддержке либерального «Яблока» - единственной партии, любимой всеми западными спонсорами, - а ныне сотрудничают иной раз даже не с партиями в целом, а с отдельными ее лидерами (пример: Фонд Аденауэра и ряд политиков из СПС).
Отсутствие прочных партнерских организаций на местах (обычно фонды проводят свои проекты в сотрудничестве с постоянными местными партнерами, которыми могут быть, например, институты близких им по духу партий или профсоюзов; классический пример такого сотрудничества -Латинская Америка) повысило роль так называемых «режиссерских» программ, проводимых фондами самостоятельно или же с меняющимися партнерскими организациями. Сотрудничество с правительственными структурами, бывшее раньше чуть ли ни исключением из правила, которым особенно грешил Фонд Зайделя, работавший в странах с диктаторскими режимами, стало нормальным явлением.
Фонды с удовольствием идут в кризисные регионы. Уже в середине 90-х годов, например, в ходе боснийского кризиса, они готовились к «демок-ратизаторской» деятельности на территории бывшей Югославии, выжидая лишь окончания боевых действий. В октябре 1996 г. Йошка Фишер - в те годы глава фракции Союза 90/Зеленых в Бундестаге и признанный вне-
шний политик своей партии, говоря о необходимости «построения структур гражданского общества, поддержки демократических СМИ, гражданских и правовых движений» на территории бывшей Югославии, указывал, что эти сферы деятельности особенно подходят для «фондов немецких демократических партий» (11). К этому же времени МИД ФРГ официально выразил удивление, что ни один фонд не работает в Боснии. Это послужило долгожданным сигналом - заранее подготовленный сотрудник Фонда Аденауэра тут же был направлен в Сараево, где и открыл в 1997 г. боснийское бюро фонда. Вскоре на Балканах начали работу и остальные политические фонды.
Таким образом, не следует полагать, что фонды действуют лишь в тех странах, где существует интерес к германским моделям развития и созданы благоприятные условия. Нет, они идут туда, где они нужны германской внешней политике, своим партиям и вообще - куда им хочется, - если только их пускают. А их, как правило, пускают - уж очень интересные и полезные для слаборазвитых стран проекты умеют предложить они даже там, где им не разрешают непосредственной политической работы. Фонд Зайделя, предлагающий образовательные программы для полицейских, пограничных и таможенных сил, умудрился в свое время работать при режиме диктатора Мобуту. Фонд Эберта известен своей поддержкой независимых СМИ и журналистов, причем поддержка эта, финансируемая ФМС в графе «техническая помощь», может иной раз и правда носить чисто технический характер (помощь в создании радиостанции, например). Проверенная ниша для всех фондов - сотрудничество с университетами и научными учреждениями. Из нее фонд может начать свою работу, в нее и возвратиться, если политические условия становятся неблагоприятными, а интерес к присутствию в стране остается.
Кроме чисто внешнеполитических задач на фонды в настоящее время переложен и ряд задач внешней культурной политики. Этот сегмент приобретает особую значимость в контексте борьбы с новыми опасностями, в частности с глобализирующимся терроризмом. По-видимому, демократи-заторские проекты фондов, в особенности в странах, исповедующих ислам, от «политического образования» будут постепенно стремиться к формам политического или в случае необходимости культурного диалога, к тем
формам, с которых фонды в свое время начинали работу в странах с иными политическими системами.
Возможно, что проекты, разрабатываемые для важных в контексте борьбы с терроризмом стран с иными политическими культурами, все больше будут напоминать классическую для внешней культурной политики но нетипичную для аррогантной политики развития улицу с двусторонним движением - партнерам на местах по мере возможности будут давать почувствовать, что «учебный процесс» обоюден, что немецкая сторона, предлагая свой опыт построения гражданского общества, в свою очередь извлекает пользу из дискуссий со своими партнерами, т.е. будет сильнее подчеркиваться равноправность обеих сторон и равноценность общения. Возможно, что в ходе такого равноправного общения фонды даже научатся чему-нибудь полезному для себя и для Германии и выступят, таким образом, медиумами между различными политическими культурами, однако это пока что из сферы добрых пожеланий автора статьи руководителям бюро германских политических фондов в РФ (за исключением Фонда Розы Люксембург). Смена стратегий предполагает основополагающую ментальную перестройку, к которой нынешние, взращенные в благополучной «боннской республике» и привыкшие к цивилизаторским миссиям кадры неспособны и не будут способны никогда, даже при еще более существенном, нежели ныне, демонтаже социального государства и прочих достижений «рейнского капитализма», которые еще в начале 90-х годов преподносились немецкими фондами, в том числе и в РФ, в качестве примера для подражания.
Зарубежными проектами работа фондов на благо немецкого общества и европейского сообщества не исчерпывается. Важнейшее направление их внутриполитической деятельности - политико-образовательная работа с населением. Политическое образование играло и продолжает играть важную роль в общественной жизни ФРГ Федеральный центр по политическому образованию, подчиненный МВД, ведет огромную работу с населением, организует семинары, издает многочисленные публикации, не в состоянии, однако, ответить всем существующим потребностям. Значительную часть политико-образовательной работы внутри страны переняли на свои плечи фонды, располагающие целой сетью «академий» и «образо-
вательных центров» в различных федеральных землях. Их деятельность финансируется из тех средств, которые выделяются фондам из федеральной казны для внутриполитической работы. Разумеется, значительная часть семинаров ведется в духе близких фондам партий - будь то тематика, взгляд на проблему или просто подбор докладчиков. Тем самым, как предполагается, фонды способствуют поддержанию необходимого для функционирующих демократических структур плюрализма мнений. Другое дело, что в условиях, когда партии в погоне за голосами возможно большего количества избирателей все более сближают свои программы, обеспечить подобный плюрализм политико-образовательной работы в актуальных темах достаточно сложно. Особым путем идет пока разве лишь маленький Фонд Розы Люксембург.
В свое время Гельмут Коль охарактеризовал политические фонды как «сокровище, которым все мы можем гордиться» (12). Эта характеристика вполне справедлива - фонды действительно «сокровище» для своего государства, интересы которого они реализуют в ходе своей зарубежной работы, для своих партий, да и для всего населения, получающего дивиденды как от политико-образовательной и культурно-политической работы фондов, так и от их стипендиальных программ для немецкой молодежи. Однако обладают ли эти «сокровища» общеевропейским масштабом? Иными словами - являются ли они значимыми не только на уровне германской европолитики, но и на уровне ЕС?
Да, несомненно. Как внутри, - так и внешнеполитическая деятельность фондов в той или иной мере связана либо с внутренней европейской политикой либо с внешнеполитическими приоритетами ЕС и с политическим измерением общеевропейских стратегий безопасности. Интенсивность связи определяется интенсивностью интеграции в той или иной сфере.
Первое, на что обратит внимание любой исследователь - огромная доля европейской тематики во внутриполитической политико-образовательной работе всех фондов. С одной стороны, фонды доносят до населения европолитические концепции своих партий, причем сами эти концепции по большей части разрабатываются с помощью фондов, с другой - популяризируют общеевропейские ценности, а в дискуссиях, ведущихся в ходе круглых столов, семинаров и конференций, проверяют, какой ре-
зонанс вызывают те или иные европолитические темы у различных групп населения.
Второе важное направление - научная работа. Сразу следует отметить, что в научных разработках, предложениях, инициативах европейская проблематика видится, как правило, через призму соответствующей партии или по крайней мере исповедуемых ею ценностей. Многочисленные публикации по европейской тематике - от исследований, рассчитанных на специалистов, до публицистических брошюр для широких масс населения интересны, но неизбежно партийны. Важный эффект научной работы -актуальные научные исследования в сфере европолитики, внешней политики ЕС и политики безопасности - существенно дополняют работу научных служб Бундестага и экспертного аппарата фракций и используются как «своими» фракциями, так нередко и соответствующими депутатами Евро-парламента в оперативной политике.
Третий аспект - европолитическая тематика в так называемых политических диалогах. Под ними понимаются встречи экспертов и лиц, ответственных за принятие политических решений, из различных стран. Мероприятия в рамках диалога свободны от претензий политики развития, предполагают равноправный обмен мнениями и финансируются МИД. Подобные диалоги являются важнейшим инструментом работы фондов и организуются как вне ЕС так и на внутриевропейском уровне.
Фонды теснейшим образом интегрированы во внутриевропейскую политику, причем преимущественно через политиков соответствующих фракций Европарламента и через свои представительства в Брюсселе. Уникальность статуса фондов внутри страны, позволяющего им, оставаясь НПО, в то же время - через свои партии - быть представленными в большой политике, облегчает им и проникновение в европейские политические структуры.
Объем статьи не позволяет подробно остановиться на многообразной работе, ведущейся немецкими политическими фондами в ЕС и для ЕС. Ознакомиться с европейской тематикой фондов можно на их сайтах. В качестве примера ниже представлены примеры ряда проектов двух самых больших фондов - Аденауэра и Эберта.
Значительную часть своих европолитических инициатив Фонд Аденауэра ведет в рамках объемлющего практически все направления его дея-
тельности - от политобразования до научной работы - проекта «Будущее европейского порядка» (13). Цель его - своими исследованиями внести квалифицированный вклад в европолитические дебаты как внутри страны, так и в масштабе ЕС и распространить результаты этих исследований как на уровне экспертов в сферах принятия политических решений, так и среди широкой общественности. Важнейшие темы этого проекта - разработка Европейской конституции, диалог по вопросам расширения ЕС и проблемы единой европейской хартии основных прав.
Фонд Эберта уделяет особое значение развитию внешнеполитических концепций ЕС, организуя диалоги экспертов и лиц, ответственных за принятие политических решений, устанавливая новые контакты, предлагая населению лекции на актуальные темы, как, например, «Проблемы трансатлантических отношений ЕС». Особую роль играет дальнейшее развитие концепции общественной внешней политики в рамках ЕС (14).
Общеевропейская окраска большинства внешнеполитических проектов фондов определяется особенностью внешнеполитической культуры ФРГ, обусловленной ее послевоенной историей. Считая себя образцовыми европейцами, немцы за пределами ЕС избегают двусторонних особых отношений, всячески подчеркивая мультилатерализм своей политики и свою интеграцию в европейские структуры. Российские коллеги, недооценивавшие эту сформировавшуюся в «боннской республике» германскую особенность или незнакомые с ней, нередко переживали разочарование, пытаясь - в том числе и в рамках мероприятий политических фондов -в положительном духе реанимировать воспоминания о Рапалло, напоминая немцам об освященных историей особых отношениях между Россией и Германией и встречая вместо ожидаемого взаимопонимания нравоучительно поднятый палец и слова: «Русским предстоит еще мно-о-о-го учиться». Классический пример - Петербургские диалоги, задуманные именно как двустороннее политическое мероприятие. Один из германских организаторов, эксперт-русолог Александр Рар, анализируя в беседе с автором статьи общественно-политический эффект диалогов, констатировал, что интересы российских и германских участников зачастую даже не сталкиваются - они просто не пересекаются. Российская сторона -на уровне высокопоставленных квалифицированых экспертов - стремит-
ся обсудить с немецкими коллегами вопросы геополитической и стратегической важности. Германская же сторона по понятным причинам избегает обсуждать подобные темы без своих - очень чувствительных во всем, что касается «особого германского пути» - европейских союзников. Германская внешняя политика после воссоединения значительно более европейская, нежели внешняя политика других влиятельных членов ЕС, за исключением пробного шара на Балканах, стоившего Геншеру его репутации. И поэтому немецким экспертам не остается ничего иного, как предлагать геополитически заинтересованным российским коллегам свой германский позитивный опыт в построении демократического общества и социального рыночного хозяйства.
Опасность вырождения квалифицированного диалога экспертов в незатейливость политики развития проектам политических фондов не грозит - каждый проект у них имеет конкретную цель, четко очерченные целевые группы и финансируется в зависимости от своей направленности. Важным в контексте данной статьи является «европейский характер» внешнеполитической работы фондов. Политические фонды, например, выступили в качестве важнейших инструментов для реализации ряда положений Пакта стабилизации на Балканах - прежде всего тех его аспектов, которые касались построения функционирующего гражданского общества, развития демократии и политического плюрализма.
Осуществляемые фондами проекты структурно-политической значимости важны и в реализации внешнеполитических целей ЕС по отношению к остальным трансформирующимся и развивающимся странам. В Восточной Европе и Балтийских государствах, например, политические фонды проделали огромную работу, нацеленную на необходимую для вступления в ЕС трансформацию политических и общественных структур этих стран. Достаточно обратиться к разнообразнейшим проектам, в течение 90-х годов осуществляемых фондами на всех уровнях политической и общественной жизни Прибалтийских государств - начиная от сотрудничества с правящими кругами, поддержки демократических партий, помощи в создании структур коммунального самоуправления до стипендиальных программ для учебы в Германии или же до передачи опыта работы ведомства Гаука (15).
Разумеется, при всей своей европолитической активности фонды остаются в первую очередь германскими организациями. Не забывают они и о своих партиях. Европолитическую деятельность фондов не следует рассматривать обособленно - она неразрывно сплетена с германскими национальными интересами и нередко - с особыми интересами близких фондам партий.
Развитие общеевропейского внешнеполитического инструментария зависит от того, в каком направлении будут развиваться процессы политической интеграции ЕС. В случае, если вместо укрепления федерации государств ЕС - или по крайней мере его ядро - все же двинется по пути создания федеративного государства и единых европейских институтов в сфере внешней политики и политики безопасности, возможно, что по мере усиления роли Европейского парламента, активизации европейских политических партий и превращения ЕС в единого политического актора, будут конституироваться и усиливаться и общеевропейские НПО, аналогичные нынешним национальным, так, что при будущих сильных «европейских» партиях возникнут, возможно, когда-нибудь партийные институты, подобные нынешним немецким политическим фондам, которые будут финансироваться из соответствующих общеевропейских ведомств. Однако, до тех пор пока внешняя политика ЕС строится на концепциях и конституируется на межправительственной основе, она будет реализовываться прежде всего в деятельности его членов, задействуя национальные внешнеполитические инструментарии, и не в последнюю очередь - национальные НПО.
Список литературы
1. См. соответствующие сайты Еврокомиссии: http://europa.eu.int /сотт/ external_relations.
2. Фонд Фридриха Эберта (СДПГ), Фонд Конрада Аденауэра (ХДС), Фонд Ханса Зайделя (ХСС), Фонд Фридриха Науманна (СвДП), Фонд Генриха Бёлля (Союз 90/Зеленые), Фонд Розы Люксембург (ПДС).
3. Urteil des BverfG vorn 14.7.1986 // Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. -Tubingen, 1987. - Bd. 73. - S. 39.
4. Herzug R. Weltweites wirken fuer Demokratie und Rechtsstaatlichkeit. Ansprache zur Jubildumsveranstaltung der FES am 8.Marz. 1995 in Bonn (vervielfaltigt). - Bonn, 1995. - S. 2.
5. Rinsche G. Freiheit und Demokratie, Gerechtigheit und Selbsthilfe - die entwicklung-spolitichen Ziele der Konrad-Adenauer-Stiftung. Rede anlaesslich der Bundespressekonferenz in Bonn zum Thema «Aufgaben der politischen Stiftungen in der entwicklungszusammenarheit» am 26. Februar 1997 // KAS-Presseinformation vom 26. Februar 1997. - S. 1.
6. Там же.
7. BMZ «Schwerpunktsetzung in der Entwicklungszusammenarbeit», Arbeitspapiere vom 16.Juni 2000. - Bonn, 2000. - S. 2.
8. Архив МИД ФРГ Auswaertiges Amt III B 2, Bd. 304. Bericht «Leitsungen der BRD im Rahmen der Technischen Hilfe» vom 10. September 1963.
9. BMZ. Die entwicklungpolische Arbeit der politischen Stiftungen, Informationsvermerk fuer den Bundestagsausschuss fuer wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung vom August 1999. - S. 8.
10. Pogorelskaja S.W. Die politischen Stiftungen, in der deuschen Außenpolitik. - Bonn, 1997, BMZ. Die Tatigkeit der politischen Stiftungen in Mittelund Osteuropa sowie der ehemaligen Sowjetunion, Informationsvermerk vom 16.2.1 997. - 30 S.; BMZ. Die entwicklungspolitische Arbeit der politischen Stiftungen. - S. 812 und 15-18.
11. Fischer J. Auch deutsche Truppen in Bosnien arforderlich // Hannoversche Allgemeine Zeitung. -Hannover, 1996. - 28.Oktober. - S.3.
12. Kohl H. Ansprache beim Festakt am 28.02.1989 in der KAS. - Sankt-Augustin bei Bonn. 1989. - S. 2.
13. http://www.kas.de/international/europa/ 116_webseite.html.
14. http://www.fes.de/internationalear-beit.html.
15. Подробнее о работе фондов в СНГ и Прибалтике в 90-е годы см.: Pogorelskaja S.W. Die politischen Stiftungen in der deutschen Au?enpolitik. -Bonn, 1977. - 200 S.
