CC BY
22
С.В.Погорельская
Германские политические фонды в Латинской Америке
German political foundations in Latin America
С середины 60-х заметную роль во внешних связях западных стран играют национальные неправительственные организации (НПО). Нередко они выступать в качестве субъектов внешней политики, в частности, в тех случаях, когда их деятельность за рубежом приобретает определяющее значение в процессе принятия внешнеполитических решений государственными структурами. Внешнеполитическая значимость неправительственных организаций зависит от их величины, объема и целевой направленности их внешней деятельности.
Сказанное выше в полной мере относится и к политическим фондам ФРГ, которые вызывают интерес по двум причинам1.
Во-первых, в силу амбивалентности своего статуса, открывающей им неисчерпаемые возможности результативной внутри- и внешнеполитической деятельности. С правовой точки зрения фонды являются
' Фонд Фридриха Эберта (СДПГ), Фонд Конрада Аденауэра (ХДС), Фонд Ханнса Зай-деля (ХСС), Фонд Фридриха Науманна (СвДП), Фонд Генриха Бёлля (Союз 90/Зеленые) и Фонд Розы Люксембург (ПДС).
НПО и могут согласно немецкому законодательству получать средства на финансирование своей деятельности из федерального бюджета. Неправительственный статус фондов был закреплен решением Конституционного суда в 1986 г. Поэтому, несмотря на их фактическую взаимосвязь с политическими партиями, фонды считаются не «партийными», а лишь «близ-костоящими» к той или иной партии. На деле же фонд и партия образуют своего рода симбиоз: фонды ведут политико-образовательную работу с населением, придерживаясь идейных ценностей соответствующих партий; содержат партийные архивы и популяризируют историю своих партий; разрабатывают для своих партий политические стратегии; проводят предвыборные исследования общественного мнения; ведут научную работу по заказам фракций и консультируют отдельных политиков. Партийные же функционеры тесно сотрудничают со «своими» фондами и после ухода из «большой политики» нередко получают посты в соответствующих фондах. Реальная близость к политике на всех уровнях - от базисных партийных организаций до фракций в бундестаге - позволяет фондам воздействовать на процессы принятия политических решений, оставаясь при этом неправительственными организациями. Подобная «интегрированность» во власть уникальна и открывает широкие возможности.
Во-вторых, цели зарубежной работы фондов достаточно своеобразны и отличаются от целей НПО гуманитарной направленности, которые объединились в середине 90-х годов в союз «Политика развития» (VENRO). Политические фонды не занимаются социальной помощью, их интересы лежат в иной сфере: их задача состоит в том, чтобы «воздействовать одновременно на формирование политических и общественных структур, на процессы принятия политических решений и на развитие политических и социальных институтов»2. И они не только хотят этого - они действуют, и действуют успешно. Объем зарубежной деятельности зависит от величины фонда и, соответственно, от объема выделяемых ему средств. Два наиболее крупных фонда - Фонд Фридриха Эберта и Фонд Конрада Аденауэра - представлены практически во всех регионах мира.
2 Henning O. Netzwerke schaffen // KAS Einblicke. - Bonn, 1997. - Т. 10. - S. 8.
Значимость фондов для реализаций целей долгосрочной внешней политики была отмечена уже в 60-е годы, когда они начали действовать в рамках оказания так называемой «технической помощи» развивающимся странам, важнейшей составной частью которой являлось общественно-политическое образование. Его целью было «создание в развивающихся странах политических элит, стоящих на позициях демократии и чуждых тоталитаризму». «Эти руководящие силы, - говорилось в отчете МИД ФРГ, - должны быть представлены на всех ключевых позициях и на всех уровнях - общенациональном, региональном, локальном»3. Не желая давать повода к упрекам во вмешательстве во внутренние дела развивающихся стран, официальная политика возложила эти задачи на политические фонды.
Сотрудничая с зарубежными политическими элитами и общественностью, фонды дополняют официальную внешнюю политику. Фонды обеспечивают реализацию долгосрочных внешнеполитических целей там, где они не могут быть достигнуты средствами дипломатической службы, где невозможны иные официальные пути, где прочие НПО будут неэффективны. Благодаря своему неправительственному статусу фонды развивают деятельность, которая в случае осуществления ее на официальном уровне могла бы быть расценена как вмешательство во внутренние дела. Деятельность политических фондов является достаточно эффективной. В странах с авторитарными режимами, как правило, преследуется двоякая цель: постепенная демократизация этих режимов и сохранение германского присутствия в этих странах.
Гибкость политических фондов позволяет им работать даже там, где отсутствуют возможности для политической деятельности. В таких странах фонды начинают работу с культурного диалога, завязывают контакты с научными учреждениями и высшими учебными заведениями, а затем терпеливо ждут появления возможностей для начала политической работы.
Примером того, как могут работать фонды, когда для их деятельности существуют благоприятные условия, может служить Латинская Америка.
3 Архив МИД ФРГ: Auswaertiges Amt III B 2, Bd. 304 // Bericht «Leistungen der BRD im Rahmen der Technischen Hilfe» vom 10.9.1963.
«Вряд ли найдется еще один такой регион вне Европы, с которым мы, немцы, имели бы настолько тесные, дружеские отношения. Ни один регион Юга не интересует немцев так сильно, как Латинская Америка», - писал в 90-е годы тогдашний министр иностранных дел ФРГ К. Кинкель4. Действительно, этот регион всегда имел важное значение для ФРГ, причем не только экономическое, но и политическое. Последнее имело особую значимость во второй половине ХХ в., когда ФРГ в рамках доктрины Хальштейна, обосновывавшей претензии Бонна на единоличное представительство немецкого народа, искала поддержки своих политических амбиций у ряда сомнительных с демократической точки зрения латиноамериканских режимов. Именно в это время начали свою работу в Латинской Америке и политические фонды. В 60-е годы они были в ряде стран единственными организациями, представлявшими ФРГ Не следует, однако, думать, что фонды все время следовали в кильватере доктрины Хальштейна. Нет, они следовали интересам своих партий и собственным представлениям о перспективах немецкой политики в регионе. Иной раз деятельность фондов шла вразрез с интересами официальной дипломатии. Так, Фонд Фридриха Эберта (СДПГ) в середине 60-х годов начал сотрудничать с парагвайской оппозицией в целях подготовки фебреристских кадров, которые, как предполагалось, рано или поздно придут на смену правившему режиму. Между тем этот режим был в числе тех, что стабильно поддерживали претензии ФРГ на единоличное представительство немецкого народа. На этой почве возникли разногласия с посольством ФРГ, по мнению которого «интересы немецкого воссоединения» заслуживали «значительно больше внимания, нежели сомнительные демократизаторские планы фонда», стремившегося «втиснуть менталитет парагвайского народа в прокрустово ложе чуждой данной стране идеологии»5. Чтобы не портить отношений с парагвайским режимом, Бонн дистанцировался от деятельности Фонда Фридриха Эберта. Следует, однако, отметить, что в последующие годы феде-
4 Kinkel K. Europa und Lateinamerika // Auswaertiges Amt informiert. - Bonn, 1995. - 12.11. -
S. 1.
5 Архив МИД ФРГ: Auswaertiges Amt III B 2, Bd 721 // Botschaft der BRD Asuncion, Paraquay, den 16.9.1966 An das Auswaertiges Amt betr: Gesellschaftspoltitsche Bildungsarbeit der FES in Paraguay.
ральное правительство все же не отказывалось использовать фонды в качестве инструмента для поддержания отношений с политической оппозицией в некоторых странах Третьего мира.
Как уже отмечалось, политические фонды не являются инструментами официальной внешней политики, это самостоятельные организации. Поэтому существует не так уж много возможностей повлиять на деятельность политического фонда, если он убежден во внешнеполитической пользе и общественной значимости своего зарубежного проекта. Как правило, Министерство сотрудничества отсылает все проекты фондов в МИД, который, в свою очередь, запрашивает посольства на местах. В случае если возникают сомнения по поводу проекта или грозит опасность возникновения дипломатических осложнений при реализации проектов, фонду рекомендуют изменить проект. Если же фонд отказывается сделать это, государство, в свою очередь, может отказаться финансировать этот проект и тем самым официально дистанцироваться от него. Фонду остается либо обжаловать решение МИД в суде, либо - как НПО - реализовывать проект за свой счет и самому нести ответственность за возможные осложнения отношений с правительством той страны, в которой осуществляется проект.
Рассматривая деятельность политических фондов, не следует забывать и о зарубежных интересах стоящих за ними партий. Так, например, деятельность Фонда Фридриха Эберта в Латинской Америке находилась в непосредственной связи с интересами германской социал-демократии и так называемым «латиноамериканским наступлением» Социнтерна в начале 80-х годов. Началу деятельности Фонда Фридриха Эберта на континенте способствовало наличие в странах региона ряда партий социал-демократической ориентации, что привело к созданию в 1955 г. латиноамериканского секретариата Социнтерна.
В начале 60-х годов в связи с появлением многочисленных левых партий кубинского образца политическая база социал-демократии сократилась, что побудило Социнтерн искать сотрудничества с довольно разнородными партиями национал-реформистской ориентации. Поскольку, однако, эти силы не могли самостоятельно и мирными средствами осуществить необходимые структурные реформы в своих странах, западноевропейская социал-демократия поддерживала их посредством политико-
образовательной деятельности. На базе Фонда Фридриха Эберта начала создаваться база для сотрудничества со всеми политическими силами, которые могли стать носителями социал-демократической идеологии и политики. Таким образом, выгоду от проектов фонда получали не только СДПГ, но и международная социал-демократия в целом.
Одним из важнейших направлений деятельности Фонда Фридриха Эбер-та на континенте стала политико-образовательная работа с латиноамериканскими профсоюзами и с партийными кадрами. Уже в 1963 г. фонд проводил так называемые «кадровые семинары» для политических и профсоюзных элит различных стран региона. В 1967 г. в Чили был создан Латиноамериканский институт социальных исследований (^1Б), функционировавший в качестве филиала Института социальных исследований Фонда Фридриха Эберта в Бонне (после путча 1973 г. институт был перемещен в Эквадор, а несколько позже были созданы его отделения в Венесуэле, Бразилии и Боливии), а в 1968 г. в Коста-Рике - Центр демократического изучения Латинской Америки (CEDAL). Эти структуры явились первыми опорными пунктами западноевропейской социал-демократии на континенте. Их деятельность носила как теоретико-идеологический, так и практический политических характер и была направлена не только на сотрудничество с уже существующими политическими партнерами, но и на формирование новых партнерских организаций. CEDAL проводил семинары и публиковал исследования по проблемам политических партий, профсоюзов, армии. К целевым группам принадлежали не только партийные и профсоюзные функционеры, но и так называемые «мультипликаторы», прежде всего, сотрудники высших школ и студенты. Уже в середине 60-х годов официальная внешняя политика ФРГ определила направленность стипендиальных программ политических фондов: «Немецкие посольства в Латинской Америке предлагают Фонду Фридриха Эберта выделять стипендии тем претендентам, которые не могут получить их официальным путем, предусматривающим содействие соответствующих государств, однако учеба которых в ФРГ, с точки зрения немецких посольств, является желательной»6.
6 Архив МИД ФРГ. Bestand B 90. Bd. 520//Aufzeichnung Bonn 19.7.1965. Stipendien der FES an nichtdeutschsprechenden Studenten in LA.
ILDIS концентрировал свою работу на проблемах структурной политики, СМИ и левых движений. В 1980 г в Венесуэле был создан еще один исследовательский центр фонда - Институт региональной кооперации (ICOR), призванный служить «развитию контактов и обмену опытом политической работы между теми латиноамериканскими партиями, которые являются политическими партнерами Фонда Фридриха Эберта»7. В начале 80-х годов в разработке проектов института принимали участие такие партии, как Демократическое действие (Венесуэла), Национальное освобождение (Коста-Рика), Доминиканская революционная партия, Левая демократическая партия (Эквадор), АПРА (Перу), Левое национально-революционное движение и Левое революционное движение (Боливия).
Еще одним «общерегиональным» проектом стал журнал «Новое общество» (Nueva sociedad), названный по аналогии с одноименным журналом, издаваемым Фондом Фридриха Эберта в ФРГ В настоящее время журнал издается в Каракасе шесть раз в год тиражом 7 тыс. экземпляров. Кроме того, в издательстве «Nueva sociedad» ежегодно публикуется от 20 до 30 книг, посвященных актуальным проблемам региона, выходят ежеквар-тальник «Диалог по проблемам безопасности» («Dialogo y Seguridad») и исследовательская серия «Cuadernos de Nueva sociedad».
Общерегиональные исследовательские центры и журнал стали оптимальными формами работы, облегчившими реализацию не только континентальных, но и специальных проектов в ряде стран. Апогеем политической активности Фонда Фридриха Эберта в регионе являются годы «латиноамериканского наступления» Социнтерна. Ни один из каких-либо других политических фондов не действовал столь интенсивно и плодотворно в интересах идеологически родственных международных организаций. В настоящее время Фонд Фридриха Эберта реализует проекты в 21 стране Латинской Америки и Карибского бассейна и располагает филиалами в 18 странах. Целью его проектов являются, как и прежде, системная трансформация, демократизация политической жизни в регионе, а партнерами - политические силы социал-демократической ориентации, профсоюзы, университеты, СМИ.
7 FES. Jahresbericht 1984. - Bonn, 1985. - S. 1.
Нацеленный на весь регион проект развития демократических СМИ (координационный центр находится в Киото) предполагает сотрудничество с союзами журналистов, локальными СМИ, институтами, занимающимися изучением СМИ, и имеет своей целью повышение роли СМИ в общественной жизни стран региона. В рамках проекта проводятся юридические консультации, семинары, региональные и международные конференции, публикуются исследования, предусматривается практика для молодых журналистов, в том числе в ФРГ
Равноправие женщин - еще одно общерегиональное направление деятельности фонда, которым занимается специальный отдел. Одним из приоритетов в работе фонда является налаживание сотрудничества с профсоюзами. Координация сотрудничества осуществляется общерегиональными центрами и локальными бюро. Цель, которую ставит перед собой фонд, состоит в том, чтобы повысить компетенцию профсоюзов как на региональном, так и на национальном уровнях. К числу центральных задач принадлежат, например, налаживание сотрудничества между профсоюзными организациями, соблюдение международных социальных стандартов в латиноамериканских странах.
Помимо общерегиональных проектов осуществляется большое количество краткосрочных и долгосрочных проектов на национальном уровне -в Венесуэле, Перу, Аргентине, Бразилии, Чили, Парагвае, Уругвае и во многих других страна. В Мексике, например, где задачами Фонда Фридриха Эберта являются модернизация мексиканских профсоюзов, развитие федерализма, демократизация СМИ и развитие отношений с Германией, с 2001 г. действует «Германо-мексиканский форум», служащий развитию диалога между немецкими и мексиканскими политическими и общественными элитами.
В Коста-Рике фонд тесно сотрудничает с правительственными структурами. Реализуемые фондом проекты нацелены на развитие сотрудничества с политическими партиями и профсоюзами и поддержку крестьянских кооперативов. В Сальвадоре фонд наметил в качестве важнейшей цели обеспечение диалога между политическими силами, а также поддержку институтов правового государства. В Гватемале Фонд Фридриха Эберта внес значительный вклад в стабилизацию политической ситуации в стране и
заключение 1996 г. мира между правительством и герильей. В настоящее время фонд активно поддерживает политические, профсоюзные и общественные силы социал-демократической ориентации. В Никарагуа, где бюро Фонда Фридриха Эберта было открыто в 1980 г., в задачи фонда входят помощь в развитии структур правового государства и обеспечении политического диалога между различными общественными силами. С 1990 г. фонд действует также в сфере коммунальной политики и сотрудничает с профсоюзами.
Первые контакты с Кубой Фонд Фридриха Эберта завязал еще в 60-е годы. С 1983 г. отношения активизировались, не переходя, впрочем, границ «критического диалога», присущего тогда деятельности фонда в социалистических странах и предполагавшего преимущественно контакты между учеными-обществоведами. Только с начала 90-х годов фонд приступил к работе, отвечающей критериям «помощи в целях развития». Важнейшим партнером фонда на острове стал «Центр изучения Европы» (СЕЕ). Сотрудничество в рамках конкретных проектов (реинтеграция Кубы в мировую экономику, поддержка реформ, реорганизация государственных финансов, реформа управленческих структур) осуществлялась и с некоторыми правительственными структурами, такими, как Министерство экономики, Министерство внешней торговли и т.д.
Фонд Конрада Аденауэра начал свою деятельность за рубежом именно с Латинской Америки. Еще в 1962 г. - за два года до официального основания фонда - западногерманские христианские демократы создали в Бонне Институт международной солидарности, в задачи которого входила разработка проектов помощи в целях развития для стран Латинской Америки, Азии и Африки «в духе христианской, демократической политики»8. В том же году устанавливаются первые контакты с латиноамериканскими политическими силами христианско-демократической ориентации, в первую очередь, с основанной в 1949 г. Организацией христианских демократов Америки (ODCA). С середины 50-х годов христианская демократия в Латинской Америке заявила о себе как о новой политической силе. В качестве примера можно привести победу христианских демократов на
8 Christliche Demokratie in Lateinamerika / KAS IIS. - Bonn, 1982. - S. 6.
выборах в Чили (1964) и в Венесуэле (1968). Фонд Конрада Аденауэра рассматривал деятельность христианских демократов в Латинской Америке как составную часть процесса системной трансформации, постепенной замены традиционных олигархических структур демократическими. В 1 962 г при содействии фонда в Каракасе был создан в качестве координационного центра общеконтинентальный Институт по формированию христианской демократии в Латинской Америке с 10 филиалами в ряде стран континента (^ЕБ).
Важным направлением деятельности фонда стала работа с христианскими профсоюзами, в частности сотрудничество с Латиноамериканским центром трудящихся. Основным направлением сотрудничества считалась политико-образовательная работа, в рамках которой в 1974 г. в Каракасе был создан Университет трудящихся Латинской Америки. В 70-80-е годы фонд поддерживал контакты с профсоюзами в Аргентине, Коста-Рике, Доминиканской Республике, Эквадоре, странах Карибского бассейна, Колумбии и Венесуэле. Для сравнения скажем, что в Африке в эти же годы фонд реализовывал лишь два соответствующих проекта, а на Ближнем Востоке - один. Фонд Конрада Аденауэра, как и Фонд Фридриха Эберта, сотрудничает и с другими неправительственными организациями на местах, деятельность которых так или иначе может способствовать политике структурных изменений, например с Комиссией по координации проектов развития кооперации в зоне Анд.
Несмотря на существенное сокращение средств и соответствующее изменение приоритетов в начале 90-х годов, Латинская Америка по-прежнему занимает важнейшее место в работе фонда, который в настоящее время располагает 14 бюро в различных странах региона. Как и Фонд Фридриха Эберта, Фонд Конрада Аденауэра реализует и общерегиональные, и национальные проекты. Одна из наиболее значительных общерегиональных программ фонда - программа по созданию и укреплению структур правового государства, в рамках которой проводятся экспертные консультации и политико-образовательные мероприятия для юристов и политиков, публикуются исследовательские работы и учебная литература. Что же касается национальных проектов, то в качестве примера можно привести 35-летнюю деятельность фонда в Аргентине, где он в числе прочего реа-
лизовывал программы по развитию структур коммунального самоуправления и работал с политическими элитами. В Боливии фонд концентрируется, в первую очередь, на предоставлении помощи парламентским структурам и решении проблем общественной модернизации. В Венесуэле, где фонд работает с 1962 г., он наряду с традиционным сотрудничеством с профсоюзами и политическими силами христианско-демократи-ческой ориентации занимается поддержкой мелкого и среднего предпринимательства (имея в виду формирование среднего класса как опоры стабильной демократии) и коммунального самоуправления.
В Латинской Америке действовали и продолжают действовать и некоторые другие германские политические фонды - Фонд Ханса Зайделя, Фонд Фридриха Науманна, Фонд Генриха Бёлля, однако масштабы их работы несравнимы с деятельностью фондов Фридриха Эберта и Конрада Аденауэра. После воссоединения Германии в Латинской Америке начал функционировать и близкий к Партии демократического социализма (ПДС) Фонд Розы Люксембург, претендующий на сотрудничество с левыми силами региона. Однако объем работы, выполняемой фондом, весьма незначителен и ограничивается реализацией небольших проектов в Бразилии, Гватемале, Уругвае, Мексике и на Кубе. Основная причина -отсутствие необходимых средств, поскольку власти отказываются финансировать проекты этого фонда под предлогом того, что ПДС является наследницей прежней СЕПГ и, следовательно, «недемократической силой». Кстати сказать, на Кубе Фонд Розы Люксембург занимается не налаживанием «идеологического» сотрудничества, а реализацией технических проектов, в частности программ для руководящих кадров сельскохозяйственных кооперативов.
Деятельность политических фондов в Латинской Америке оценивается неоднозначно. В начале 80-х годов было модным обвинять фонды в «сопровождении» экспансии западногерманского капитала в Латинскую Америку. Подобной точки зрения придерживались левые социал-демократы, коммунистические исследователи в ФРГ и обществоведы ГДР. Несостоятельность таких оценок опровергается тем, что фонды активно работали и в небольших аграрных странах, где западногерманский капитал не имел серьезных интересов. Однако следует признать, что подобные упреки -
правда, в ином контексте - звучали и со стороны латиноамериканских партнеров. Так, в 1994 г. аргентинские христианские демократы упрекнули Фонд Конрада Аденауэра в том, что он «представляет чисто материальные интересы немцев и не думает об интересах христианских демократов». Поводом послужило то, что фонд выступил за прием перонистской партии Карлоса Менема в общеконтинентальную Организацию христианских демократов.
В целом же деятельность немецких политических фондов воспринимается в регионе положительно, хотя иной раз, обычно в ходе партийно-политической борьбы в тех или иных странах, фонды упрекали в попытках оказать воздействие на правительственную политику. Такие упреки прозвучали, в частности, в Венесуэле в начале 80-х годов во время парламентских дебатов по поводу влияния внешних сил на внутреннюю политику страны. Так, фонды Конрада Аденауэра и Ханса Зайделя поддерживали силы христианско-демократической ориентации, в то время как Фонд Фридриха Эберта через в Каракасе в 1 982 г. сотрудничал непосредственно с комиссией по выработке правительственной программы партии Демократическое действие.
Велико значение деятельности политических фондов и для внешней политики Германии. Начав свою деятельность в регионе, в котором традиционно доминировали США и Великобритания, а Германия практически не имела никакого влияния, политические фонды, сотрудничая с идейно близкими политическими силами и находя новых партнеров в ходе реализации обширных программ, внесли значительный вклад в укрепление позиций ФРГ в Латинской Америке.
При этом фонды работают не только в тех государствах, правительства которых стремятся к сотрудничеству с Германией в осуществлении демократических реформ и изучении опыта ведения социального рыночного хозяйства. Они действуют во всех странах, где это отвечает интересам ФРГ
