CC BY
26ЭТАЖИ ДЕМОКРАТИИ
Национальные меньшинства Швеции: конституционно-правовые основы (на примере коренного народа саами)
Ильсур Зиганшин
в статье анализируется развитие правового регулирования статуса национальных меньшинств швеции на примере коренного народа саами. На современном этапе права саамов получили как конституционное закрепление, так и достаточно полное законодательное отражение, что является результатом многолетней дискуссии, проводившейся в судебных заседаниях, правительственных комитетах и комиссиях, в рамках институтов гражданского общества. тем не менее до сих пор существуют правовые проблемы, требующие дальнейшего разрешения.
^ Права коренных народов; права национальных меньшинств; саамы; общественные объединения
На протяжении последних шестидесяти лет Королевство Швеция целенаправленно и последовательно «наращивает» конституционно-правовой статус своих этнических меньшинств. Особый интерес при этом вызывают взаимоотношения государства с коренным народом саами1, расселенным на территории четырех стран, в том числе Швеции и России. Разделенные границами, саами остаются одним народом, что предопределяет схожесть их правовых притязаний и необходимость обеспечения единых государственно-правовых подходов.
Конституционно-правовые основы и международно-правовые обязательства
Форма правления (Конституция) Швеции2 устанавливает обязанность государства поощрять возможности саамского народа и других этнических, языковых и религиозных меньшинств сохранять и развивать собственную культуру и общественную жизнь (ст. 2 гл. 1), а также утверждает право саамского
населения осуществлять оленеводство в соответствии с законом (ст. 17 гл. 2).
Указанные конституционные положения отсутствовали в первоначальном тексте Конституции, одобренной в 1974 году. Право на оленеводство было включено в конституционный текст в 1995 году, а выделение саамов из состава других национальных меньшинств получило закрепление в 2011 году. Изменения явились результатом многолетней правовой дискуссии, проходившей в судебных заседаниях, правительственных комитетах и комиссиях, а также в рамках институтов гражданского общества.
В современном виде Конституция отражает сложную структуру правового статуса народа саами. Являясь особым национальным меньшинством, саамы в то же время наделены исключительными правами коренных народов. Это подтверждается анализом предоставляемых Швецией в различные международные инстанции периодических докладов, в которых саамы рассматриваются в качестве национального меньшинства и коренного народа3. Такой подход оправдан: саамы, не утра-
чивая своей специфики и своих прав, обретают дополнительные гарантии в контексте международных обязательств государства4.
Швеция является участницей ряда межгосударственных соглашений, в которых прямо или косвенно закрепляются права национальных меньшинств и коренных народов. Среди прочих, особо необходимо указать Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года, Рамочную конвенцию Совета Европы о защите национальных меньшинств 1995 года, Европейскую Хартию о региональных языках и языках меньшинств 1992 года.
Изучается вопрос присоединения к обязательному международно-правовому соглашению о правах коренных народов, Конвенции МОТ 169 о правах коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни, в независимых странах (вступила в силу 5 сентября 1991 года). В 1997 году Правительство Швеции назначило специальный комитет для изучения вопроса о возможности ратификации Конвенции. В итоговом докладе, изданном в 1999 году, Комитет рекомендовал осуществить присоединение к документу в течение пяти лет. Конвенция так и не была ратифицирована, однако работа по изучению возможности присоединения продолжается по настоящее время5. Кроме того, сама Конвенция воспринимается государством в качестве ориентира во взаимоотношениях с коренным сообществом6.
С 2005 года ведутся переговоры по разработке Саамской Конвенции7 — регионального акта о правах коренного народа в Швеции, Норвегии и Финляндии. Характерным является то обстоятельство, что в правительственных делегациях, назначаемых для ведения переговоров по проекту Конвенции, на паритетных началах представлены саамы, получившие мандат от своих объединений8. Российская Федерация в процессе разработки Конвенции участие не принимает, что, безусловно, понижает значимость документа и создает новый барьер единству саамского народа.
Законодательство о правах саамов
Первыми законодательными актами в Швеции, регулировавшими отношения, связанные с коренным населением, стали акты об оленеводстве 1886 и 1898 годов9. Было за-
фиксировано монопольное право саамов заниматься оленеводством, а также учреждалась система «лопарских» поселений как единственно возможной формы занятия оленеводством. Каждый аспект деятельности оленеводческих поселений детально регулировался вплоть до размеров допустимого поголовья оленей.
Указанные законы, хоть и закрепляли «эксклюзивное» право саамов на оленеводство, принимались в интересах других лиц: устанавливалась коллективная ответственность саамских поселений за ущерб, причиненный оленями во время сезонной миграции, а также устанавливался государственный контроль над деятельностью оленеводов. В то время государство рассматривало оленеводство как архаичную форму экономической деятельности, поэтому основной целью актов являлось вытеснение саамов с традиционных территорий10.
Изменение правовых подходов произошло лишь во время Второй мировой войны. Шведское правительство совместно с оленеводами инициировало создание ряда оленеводческих организаций, в частности Национального союза шведских саамов и Национальной ассоциации саамов. Указанные организации получили право выступать от имени саамских сообществ в различных правительственных учреждениях, комитетах, комиссиях, а также право на обращение в суды с целью защиты прав саамов11.
В результате длительных переговоров с объединениями саамов был принят новый акт «Об оленеводстве» 1971 года. Акт подтверждал исключительное право саамов на оленеводство, которое включало в себя также и право на рыболовство, охоту и использование леса в целях ведения оленеводства. Установление запрета осуществления оленеводства на «традиционных» для саамов территориях стало возможным лишь с предварительной компенсацией12.
Последующее регулирование связывается с необходимостью обеспечения большего участия коренных сообществ в разрешении вопросов, которые их непосредственно затрагивают. В этих целях последовательно вводились поправки в законодательство об оленеводстве, лесное законодательство, градостроительное. Устанавливалось право организаций и поселений участвовать в процессе
принятия решений административными орга-
нами13.
В целях обеспечения большей автономии сообщества саами в 1992 году принимается акт «О Саамском Тинге (Парламенте)»14, который учреждает специальный избираемый саамами орган власти. Основной задачей созданной Ассамблеи признается сохранение саамской культуры, для чего она наделяется рядом полномочий, среди которых:
— распределение государственных субсидий и грантов между саамскими организациями;
— избрание комитета директоров саамских школ;
— осуществление общего руководства политикой в области саамского языка;
— участие в развитии местных сообществ, а также обеспечение нужд и защита интересов саамов, в частности, в сфере оленеводства;
— осуществление информационно-просветительской деятельности о положении саамов.
В Ассамблею избирается тридцать один член, каждый из которых должен быть гражданином государства, при этом Председатель Ассамблеи назначается Риксдагом из состава депутатов. В структуре Парламента выделяется Совет директоров, состоящий из семи членов и обеспечивающий регулярную работу Парламента.
Выборы проходят раз в четыре года в третье воскресенье мая по избирательным округам. Кандидаты в члены Ассамблеи выдвигаются общественными объединениями или партиями, при этом объединение, не имеющее представительства в Парламенте, должно собрать подписи не менее пятидесяти лиц, обладающих правом голоса.
Первые выборы в саамский Парламент прошли 16 мая 1993 года. Списки кандидатов были выдвинуты тринадцатью объединениями, одиннадцать из которых добились представительства в Ассамблее. Первое заседание Парламента было открыто Королем Швеции Карлом XVI Густавом 28 августа 1993 года15. С момента учреждения Парламент стал, по сути, основным каналом взаимодействия народа саами с Риксдагом и правительством.
Важным аспектом законодательного регулирования является реализация языковых прав саамов. «Аборигены» Швеции говорят
на трех разных диалектах, сохранение и развитие которых признается приоритетной задачей государства. Это отражается как в законодательных актах, имеющих общий характер (к примеру, в актах об образовании), так и в специальном законодательстве о правах меньшинств.
Как было отмечено выше, значительными полномочиями в области сохранения и развития традиционного языка обладает саамский Парламент. В этих целях им формируется Совет по саамскому языку, в состав которого входят шесть членов, представляющих каждый диалект. Данный орган имеет свой аппарат, состоящий из трех служащих.
Впервые специальные языковые права саамов на законодательном уровне были зафиксированы актом 1999 года (вступил в силу 1 апреля 2000 года) о праве использовать саамский язык в органах исполнительной и судебной власти16. Устанавливалось право обращаться, устно и письменно, в органы власти, получать ответы, а также участвовать в судебных заседаниях, используя язык саами. Органы власти обязывались предусматривать специальные часы для приема граждан, говорящих на саамском языке. Указанные положения распространялись на территории четырех муниципалитетов. Акт предусмотрел открытие дошкольных учреждений и учреждений по уходу за престарелыми, в которых использовался бы язык саами.
Дальнейшее развитие законодательного регулирования связано с принятием Риксдагом в 2009 году документа с говорящим названием «От признания к усилению: правительственная стратегия о национальных меньшинствах». В рамках реализации этой программы были изданы Акт о языках17, Акт о национальных меньшинства и языках национальных меньшинств18 и Акт об образовании19.
Первым из указанных был принят акт «О языках». Признавая шведский язык основным на территории Швеции, данный акт в то же время устанавливает правовые возможности использования языков пяти национальных меньшинств, среди которых, помимо прочих, коренной народ саами.
Закон «О национальных меньшинствах и языках национальных меньшинств» закрепляет перечень национальных меньшинств, признаваемых государством: евреи,
цыгане, саамы, шведские финны и тронедаль-цы. Указывается, что закон принимается в целях реализации Рамочной конвенции Совета Европы о защите национальных меньшинств и Европейской хартии о региональных языках и языках меньшинств, а также упомянутого выше закона о языках. Закон расширяет административную территорию использования саамского языка до восемнадцати муниципалитетов, а также подтверждает право обращаться в органы власти и судебные инстанции на саамском языке.
Законом «Об образовании» устанавливается право обучения на родном языке в детских садах и в общей школе. Указанные положения распространяются как на лиц, разговаривающих на родном языке дома, так и на лиц, обладающих знанием языка, но не разговаривающих на нем дома.
Таким образом, существующая система шведского законодательства комплексно и достаточно полно регулирует отношения, связанные с традиционной деятельностью, сохранением, развитием и использованием языка «аборигенного» населения, а также устанавливает механизм реального взаимодействия с государством, включающий в себя политическое участие коренного этнического меньшинства в процессе принятия решений, которые могут отразиться на его судьбе. При этом правовое регулирование развивается с нарастающей интенсивностью: принимаются новые акты, и в то же время вносятся важные правозащитные изменения в уже существующие.
Судебные решения о земельных правах саамов
Решения судов в Швеции не обладают прецедентным характером. Однако решения апелляционных судов и, в особенности, решения Верховного суда направляют и ориентируют не только нижестоящие суды, но и государственные органы, включая Риксдаг и правительство. Для саами решения Верховного суда сыграли определяющую роль в изменении отношения государства к проблемам рассматриваемых сообществ. Наиболее важным является так называемое «дело об откупных нагорьях»20.
Созданные в послевоенное время при поддержке правительства саамские объеди-
нения к шестидесятым годам обрели организационный опыт и стали активно использовать правовые, в том числе судебные, механизмы защиты прав своих сообществ. В 1966 году ими было инициировано судебное разбирательство по спору о праве собственности на землю в одном из северных районов страны. По мнению заявителей, право собственности принадлежало оленеводам, пользовавшихся оспариваемой территорией с незапамятных времен. Разбирательство прошло все инстанции и было разрешено лишь Верховным судом в 1981 году.
В итоговом решении Суд постановил:
— в указанном случае и на оспариваемых территориях саамы не обладают правом собственности на земли;
— полноправным собственником оспариваемых территорий является государство;
— концепция «давности владения с незапамятных времен» не применима в данном конкретном случае, однако сообщества имеют право пользоваться оспариваемыми территориями на основе узуфрукта;
— права пользования территориями, предоставленные саамам, должны рассматриваться по аналогии с другими вещными правами в качестве конституционно охраняемых;
— возможность иметь земли на праве собственности для саамов, исходя из давности владения, как таковая полностью не исключается.
Решение Суда не принесло коренным сообществам «сиюминутных» выгод, однако правовые позиции, изложенные Судом, использовались саамами во всех скандинавских странах для обоснования своих земельных притязаний. Правовой спор, продолжавшийся пятнадцать лет, показал необходимость изменения правового регулирования в целях повышения участия коренного населения, прежде всего оленеводов, в решении вопросов, связанных с традиционной деятельностью. Кроме того, Верховный суд в своем решении указал на необходимость создания правительственной комиссии в целях изучения земельных и иных прав саамских сообществ.
Верховный суд периодически «возвращается» к проблемам земельных прав саамов. Так, в 2011 году было вынесено решение по делу «о зимних пастбищах»21. Несколько сот земельных владельцев требовали запре-
тить осуществление оленеводства на их территориях не только в летнее время, но и в зимнее. Суд встал на сторону оленеводческих объединений, указав при этом, что право осуществлять оленеводство на «зимних» пастбищах основывается на давности пользования с «незапамятных времен» и на обычном праве оленеводов. Стоит отметить, что законодательно вопрос о «зимних» пастбищах не разрешен. Таким образом, Суд в скрытой форме осуществил нормотворчество в сфере традиционной деятельности саамов. К тому же им было расширено правовое основание специальных прав оленеводов — обычай до указанного решения не использовался в качестве правового аргумента в пользу наличия специальных коллективных прав коренного сооб-щества22.
Правительственные комитеты и комиссии по правам саамов
Важной частью законодательного процесса Швеции является изучение докладов специально учрежденных комитетов и комиссий по различным вопросам23. Наиболее существенное воздействие на регулирование «аборигенных» отношений оказала комиссия, создание которой было рекомендовано Верховным судом в рассмотренном выше решении по делу «об откупных нагорьях». В 1982 году правительство исполняет эту рекомендацию и учреждает Комиссию по правам саамов. Новая структура должна была рассмотреть возможность создания специального института публичного представительства саамов, способного выражать мнение всего коренного сообщества, а также иные вопросы, в особенности в сфере оленеводства.
Комиссия состояла из четырех членов с правом решающего голоса Председателя и представителей партий, заседающих в парламенте. Совещательным голосом обладали три представителя саамских организаций. Парламентские комиссии в Швеции, как правило, возглавляются представителями партии, обладающей большинством в Риксдаге. Но для Комиссии по правам саамов было сделано исключение: Председателем был назначен известный судья, что должно было обеспечить независимость взглядов Комиссии24.
По итогам своей деятельности Комиссия выпустила три доклада: «Права саамского
народа» (1986); «Правовые вопросы создания саамской Ассамблеи» (1989); «Языковые права саамов» (1990). Рекомендации, изложенные в докладах, в дальнейшем легли в основу законодательства. Так, Комиссия рекомендовала отразить особый статус саамского народа в Конституции; учредить специальную Ассамблею, избираемую на охватывающих все саамское население выборах; законодательно обеспечить необходимость участия объединений оленеводов в процессе принятия правотворческих и правоприменительных решений, касающихся оленеводства. Рассматривая вопросы международных обязательств Швеции, Комиссия утверждала, что в силу статьи 27 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 го-да25 шведское правительство обязано проводить меры «позитивной дискриминации» в отношении саамов, обеспечивать саами возможность сохранения своей собственной культурной идентичности, а также принимать необходимые меры для их культурной автономии26.
Не все рекомендации были реализованы, однако спустя двадцать лет с момента издания первого доклада Комиссии можно констатировать, что большинство из них нашли отражение в Конституции и законодательстве.
Правовые проблемы
Саамы Швеции, являясь самым малочисленным национальным меньшинством и будучи коренным народом, обладают наиболее «высоким» статусом среди меньшинств. Это подтверждается отдельным упоминанием в Конституции — другие меньшинства в Конституции специально не упомянуты. Тем не менее все еще остаются сферы, вызывающие критику коренных сообществ и международных правозащитных институтов27.
Это касается, в первую очередь, статуса саамского Парламента, являющегося частью государственного аппарата. Предполагалось, что установленная законом принадлежность Ассамблеи к органам государственной власти повысит ее статус и обеспечит возможность взаимодействовать «на равных» с государственными органами28. Вместе с тем это поставило Ассамблею в финансовую и организационную зависимость от государства и стало мешать самостоятельному принятию реше-
ний. Так, Председатель Ассамблеи назначается Риксдагом, что соответствует общему правилу о назначении руководителей государственных органов именно государством, существующему в Швеции. Это создает двойственную ситуацию, при которой избираемая этническим меньшинством представительная Ассамблея в то же время вынуждена выражать интересы главного «оппонента» меньшинства — государства29.
Проблемой иного рода является разделение саамов на два отдельных сообщества: оленеводов и неоленеводов. Если первые наделены всем комплексом особых прав, в том числе правами на земли и природные ресурсы, то вторые обладают лишь языковым правами. При этом необходимо учитывать, что оленеводство, являясь «фундаментом» саамской культуры, может осуществляться лишь сравнительно небольшой долей коренного населения. Возможным выходом представляется закрепление особых прав в иных сферах традиционного природопользования (рыболовство, охота, собирательство дикоросов) за всеми саамами, не меняя при этом процедур допуска их представителей к оленеводству.
Заключение
Изучение зарубежного правового опыта вызывает интерес, прежде всего, возможностью сравнить его с опытом отечественным. Если главными недостатками правовых подходов Российской Федерации в отношении своих коренных малочисленных народов является универсализм (попытки найти одно решение для всех народов и местностей) и финализм (попытки найти сразу окончательное реше-ние)30, то шведское право, напротив, плюралистично и динамично.
Зиганшин Ильсур Рустамович — аспирант кафедры конституционного и муниципального права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики».
iziganshin1@bk.ru
1 Историческое название народа «лопари». «Саами» — самоназвание народа, применяемое в последние десятилетия в качестве общераспространенного.
2 См. на официальном сайте Риксдага Швеции: The Constitution (http://www.riksdagen.se/en/ Documents-and-laws/Laws/The-Constitution/).
3 См., к примеру: Sweden's report to the Council of Europe on the European Charter for Regional or Minority Languages presented in accordance with Article 15 of the Charter. Fourth Periodical Report (http://www.coe.int/t/dg4/education/minlang/ report/PeriodicalReports/SwedenPR4_en.pdf).
4 См.: Кряжков В.А. Коренные малочисленные народы Севера в российском праве. М.: Норма, 2010. С. 159.
5 См.: Consideration of reports submitted by States parties under article 9 of the Convention Nineteenth to twenty-first periodic reports of States parties due in 2013. Sweden. CERD/C/SWE/19-21.
6 См.: Ibid.
7 См.: Статус коренных малочисленных народов России: Международные правовые акты и российское законодательство: В 2 т. / Сост.: В. А. Кряжков. М.; Салехард: Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, 2013. Т. 1. Кн. 5. С. 194-211.
8 См.: Fourteenth periodic reports of States parties due in 1999: Sweden. 25/11/99. CERD/C/362/ Add. 5. (State Party Report).
9 См.: Sillanpda.L. Political and Administrative Responses to Sami Self-Determination: A Comparative Study of Public Administrations in Fennoscan-dia on the Issue of Sami Land Title as an Aboriginal Right. Helsinki: Finnish Society of Sciences and Letters, 1994. P. 64.
10 Ibid. P. 64-66.
11 См.: SillanpaaL. Op. cit. P. 87-91.
12 Ibid. P. 65-69.
13 См.: Consideration of reports submitted by States parties under article 9 of the Convention: Nineteenth to twenty-first periodic reports of States parties due in 2013. Sweden. CERD/C/SWE/19-21.
14 См.: Sami Parliament Act (1992:1433). Updated: up to SFS 2006:803 (http://www.sametinget. se/9865).
15 См.: SillanpaaL. Op. cit. P. 123.
16 См. на официальном сайте Правительства Швеции: Act concerning the right to use the Sami language in dealings with public authorities and courts (1999:1175) (http://www.government.se/ content/1/c6/02/78/19/85d4b2fe.pdf).
17 См.: Language Act (2009:600) // Fifth periodical report presented to the Secretary General of the
Council of Europe in accordance with Article 15 of the Charter. SWEDEN. P. 66-68 (http:// www.coe.int/t/dg4/education/minlang/report/ PeriodicalReports/SwedenPR5_en.pdf).
18 См.: Act on National Minorities and National Minority Languages (2009:724) // Fifth periodical report presented to the Secretary General of the Council of Europe in accordance with Article 15 of the Charter. SWEDEN. P. 61-66.
19 См.: Education Act (2010:800) // Fifth periodical report presented to the Secretary General of the Council of Europe in accordance with Article 15 of the Charter. SWEDEN. P. 103-104.
20 См.: Hogsta domstolen. Skattefjallen domstolsav-gorande. T324-76. 1981-01-29 // NJA 1981 s. 1 (Swedish Supreme Court Taxed Mountains case decision of 29 January 1981 N T324-76 // NJA 1981 s. 1.). Об указанном деле см.: Кряж-ков В.А. Указ. соч. С. 231-232; Allard C. The Nordic Countries' Law on Sami Territorial Rights // Arctic Review on Law and Politics. Vol. 2. 2011. No. 2. P. 159-183.
21 См.: Hogsta domstolen. Tre samebyar har befun-nits ha en pa sedvana grundad ratt till renskotsel (vinterbete) pa privatagda fastigheter i Nord-malings kommun. T324-76. 201 1-04-27 // NJA 2011 s. 109 (Swedish Supreme Court Nordmalic case decision 27 April 2011 N T324-76 // NJA 2011 s. 109.).
22 См.: Allard C. The Swedish Nordmalic Case // Arctic Review on Law and Politics. Vol. 2. 2011. No. 2. P. 225-228.
23 См.: Fifth periodical report presented to the Secretary General of the Council of Europe in accordance with Article 15 of the Charter. SWEDEN.
24 См.: SillanpaaL. Op. cit. P. 108.
25 Текст статьи: «В тех странах, где существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком».
26 См.: SillanpaaL. Op. cit. P. 108.
27 См.: Anaya J. Report of the Special Rapporteur on the Rights of Indigenous Peoples. UN/HRC/18/ 35/Add.2.
28 См.: SillanpaaL. Op. cit. P. 111-112.
29 См.: JosevsenE. The Saami and the National Parliaments: Channels for Political Influence. Kauto-keino: Resource Centre for the Rights of Indigenous Peoples, 2007. P. 20.
30 См.: Соколовский С.В. Самоуправление коренных народов России в контексте европейского опыта // Человек и право: Книга о летней школе по юридической антропологии (г. Звенигород, 22-29 мая 1999 г.) / Отв. ред.: Н. И. Новикова, В. А. Тишков. М.: ИД «Стратегия», 1999. С. 140.
