CC BY
84
10. СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ, ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР, АДВОКАТУРА, ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
НАЦИОНАЛЬНЫЕ И МЕЖДУНАРОДНЫЕ СРЕДСТВА ЮРИДИЧЕСКОЙ ЗАЩИТЫ: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ
Гончарова Светлана Германовна, к.ю.н. г. Екатеринбург
Аннотация: В работе исследованы вопросы эффективности национальных российских и международных средств юридической защиты в их сравнении друг с другом.
Ключевые слова: юридическая защита, судебная защита, национальные средства защиты, международные средства защиты, эффективность юридической защиты, сравнение средств защиты.
Эффективными средствами правовой защиты на данный момент являются суды Российской Федерации первой инстанции, действующие в соответствии с правилами подведомственности и подсудности, а также апелляционная и кассационная инстанции, позволяющие обжаловать судебные решения, не вступившие в законную силу (производство в суде второй инстанции). Апелляционное производство обусловлено практической реализацией положений закона "О мировых судьях в Российской Федерации", в котором получили юридическое закрепление вопросы организации и функционирования в России мировой юстиции. Судебная власть в России осуществляется посредствам конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 2 ст. 118 Конституции РФ). Суды, осуществляя свою деятельность, базируются на общих принципах правосудия: самостоятельность судов и независимость судей, равенство всех перед законом и судом, гласность в деятельности судов и другие, нашедших свое закрепление в Конституции РФ (глава 7) и Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 года "О судебной системе Российской Федера-ции"1. Однако, в зависимости от характера рассматриваемых дел, каждое судопроизводство приобретает свои особенности, которые определяются отраслевым законодательством. Так, уголовное судопроизводство регулируется Уголовно-процессуальным кодексом РФ, введенным в действие с 1 июля 2002 года, за исключением положений, для которых федеральным законодательством уста-
1 См.: СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1, с изм. и доп. от 15 декабря 2001 г., 4 июля 2003 г. // СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4825; 2003. № 27 (ч.1). Ст. 2698.
новлены иные сроки и порядок введения в действие, гражданское судопроизводство - Гражданским процессуальным кодексом РФ (вступил в действие с 1 февраля 2003 года), административное судопроизводство - Кодексом об административных правонарушениях (введен в действие с 1 июля 2002 года), арбитражное - Арбитражным процессуальным кодексом (вступил в действие с 1 сентября 2002 года). Арбитражное судопроизводство как самостоятельная форма, посредством которой осуществляется судебная власть в РФ, не нашла своего непосредственного отражения в Конституции. Однако, поскольку есть правосудие в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, которое осуществляется арбитражными судами, и есть регламентирующий их деятельность закон, то вполне разумно вести речь о наличии арбитражного судопроизводства.
Вопрос об эффективности производства по пересмотру вступивших в законную силу судебных актов на данный момент является дискуссионным. С точки зрения практики и права Европейского Суда интерес представляет решение по делу Тумилович против Российской Федерации2. Так, заявитель работала в АООТ "САТУРН" в Краснодарском крае. Из-за финансовых затруднений компании Тумилович в период с 12 октября 1993 года по 1 ноября
1995 года находилась в неоплачиваемом отпуске. По собственному желанию заявитель решила продлить отпуск до декабря 1996 года. В 1996 году, находясь в отпуске, Тумилович обратилась в суд с требованиями о компенсации ущерба, который она понесла в связи с вынужденным отпуском, и восстановлении на прежнем месте работы. 13 декабря
1996 года суд отказал в рассмотрении иска заявителя против компании, указав, что заявитель не выполнила процедурные требования гражданского судопроизводства. 11 февраля 1997 года тот же суд после слушания в открытом заседании отклонил исправленное исковое заявление. Тумилович обжаловала данное решение в кассационном порядке. Решение оставлено без изменения. Заявитель обращалась с жалобами о принесении протеста в порядке надзора и пересмотре ее дела (общее количество таких жалоб - шесть) в прокуратуру Краснодарского края, Краснодарский краевой суд, Генеральную прокуратуру Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, но все жалобы в порядке надзора были отклонены по причине необоснованности. Не смотря на то, что
2 Тумилович против Российской Федерации. Решение от 22.06.99, по вопросу приемлемости жалобы № 47033/99
жалоба Тумилович в Европейский Суд по права человека была признана неприемлемой (не подпадает под компетенцию ratione temporis и ration personae Суда), как следствие несовместима с положениями Конвенции по смыслу п. 3 ст. 35 Конвенции и отклонена в соответствии с п. 4 ст. 35 Конвенции, данное решение является принципиальным для Российской Федерации. Поскольку Суд исходит из того, что действие Конвенции распространяется на факты, имевшие место после вступления в силу Конвенции (для России - 05.05.98.), постольку в своем решении он остановился на рассмотрении двух жалоб Тумилович о пересмотре дела в порядке надзора, которые были отклонены заместителем Председателя Верховного Суда Российской Федерации (14.10.98.) и заместителем Генерального Прокурора Российской Федерации (15.02.99.), имеющими право принесения протестов в порядке надзора. В своем решении Европейский Суд признал указанные жалобы заявителя о пересмотре дела в порядке надзора неэффективными средствами судебной защиты в контексте Европейской Конвенции, поскольку такие жалобы представляют собой чрезвычайные средства судебной защиты, использование которых зависит от дискреционных полномочий определенных государственных органов. В соответствии со ст. 319 ГПК РСФСР вступившие в законную силу решения, определения и постановления судов могут быть пересмотрены в порядке судебного надзора по протестам должностных лиц, перечисленных в ст. 320 ГПК РСФСР.
Таким образом, решением от 22 июня 1999 года по делу Тумилович против Российской Федерации Европейский суд установил, что надзорная инстанция не является эффективным средством правовой защиты, так как ее использование или неиспользование относится к дискреционным полномочиям органов государственной власти. В этом контексте имеет смысл указать и на формулировку ст. 371 УПК РСФСР. В соответствии со ст. 371 УПК РСФСР приносить протест могли только лица, указанные в законе, а именно: Генеральный Прокурор РФ и его заместители, прокуроры субъектов РФ, Председатель Верховного Суда РФ и его заместители, Председатели судов субъектов РФ. Кроме того, российская судебная практика также рассматривает производство в надзорной инстанции в качестве дополнительного правового средства, не являющегося обязательным. Конституционный Суд РФ в одном из своих решений указал: "...Возбуждение пересмотра приговора зависит не от воли осужденного, а от усмотрения соответствующего должностного лица, и не является обяза-тельным"3.
3 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 6 июля 1998 года № 21 -П "По делу о проверке кон-
Однако с 1 января 2003 года была введена в действие глава 48 УПК РФ "Производство в надзорной инстанции". В соответствии со ст. 402 данной главы право обжалования вступивших в законную силу приговора, определения, постановления суда теперь имеют осужденный, оправданный, их защитники или законные представители, потерпевший, его представитель, а также прокурор. Теперь порядок принесения надзорной жалобы не зависит непосредственно от дискреционных полномочий государственных органов. Но в то же самое время, в соответствии со ст. 46 УПК РФ, судья, изучив надзорную жалобу, выносит одно из следующих постановлений: об отказе в удовлетворении надзорной жалобы или о возбуждении надзорного производства и передачи надзорной жалобы на рассмотрение суда надзорной инстанции. Причем правом не согласиться с решением судьи об отказе в удовлетворении надзорной жалобы, следствием чего является отмена судьей решения об отказе в удовлетворении надзорной жалобы и вынесения постановления о возбуждении надзорного производства и передачи надзорной жалобы на рассмотрение суда надзорной инстанции, обладают только Председатель Верховного Суда Российской Федерации и его заместители, председатели судов субъектов Российской Федерации (ч. 4 ст. 406 УПК РФ). Поскольку заявитель не имеет право обжаловать решение судьи об отказе в удовлетворении надзорной жалобы, то реальная возможность заявителя принести жалобу в суд надзорной инстанции несоизмеримо сопоставляется с особым характером обстоятельства о возбуждении надзорного производства, которое полностью зависит теперь от судьи.
В соответствии с ч.1 ст. 376 ГПК РФ предоставляется право лицам, участвующим в деле, и другим лицам, если их права и законные интересы нарушены судебными постановлениями, обжаловать вступившие в законную силу судебные постановления, за исключением судебных постановлений Президиума Верховного Суда Российской Федерации. Однако общие выводы о надзорном производстве, в частности по вопросу о передаче дела для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции, конечно, с учетом особенностей осуществления правосудия по гражданским делам, являются аналогичными вышеизложенным. По результатам рассмотрения надзорной жалобы судья выносит определение либо об истребовании дела, если имеются сомнения в законности судебного постановления, либо об отказе в истребовании дела, если изложенные в жалобе доводы в соответствии с федеральным законом не могут повлечь за
ституционности части пятой статьи 325 Уголовнопроцессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В.В. Шаглия" // СЗ РФ. 1998. № 28. Ст. 3394. П. 2
собой возможность отмены судебного постановления (ч. 2 ст. 381 ГПК РФ). Таким образом, можно сказать, что при решении вопроса об истребовании дела в соответствии с поданной надзорной жалобой присутствует субъективный фактор, поскольку это решение исходит от судьи, рассматривающего соответствующую жалобу или представление. Характерная особенность рассмотрения дел, истребованных в суд надзорной инстанции, в том, что истребование дела еще не означает, что оно будет рассмотрено по существу надзорной инстанцией. По результатам рассмотрения такого дела судья выносит определение либо об отказе в передаче дела для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции, либо о передаче дела для рассмотрения надзорной жалобы по существу в суд надзорной инстанции (ч. 2 ст. 382 ГПК РФ). Не согласиться с определением судьи об отказе в истребовании дела или об отказе в передаче дела для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции вправе Председатель Верховного Суда Российской Федерации, его заместитель, председатели судов субъектов Российской Федерации и председатель окружного (флотского) военного суда. В этих случаях председатель соответствующего суда или заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации выносит свое определение либо об истребовании дела, либо о передаче дела для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции (ч. 6 ст. 381, ч. 2 ст. 383 ГПК РФ).
Таким образом, сейчас от усмотрения государственных органов зависит не возможность принесения надзорной жалобы, а ее рассмотрение судом надзорной инстанции. Причем последнее обстоятельство является определяющим для критерия правового разрешения жалобы по существу.
Существенные особенности производства по пересмотру судебных актов, вступивших в законную силу, присутствуют в арбитражном судопроизводстве.
В деятельности арбитражных судов право обжаловать решение арбитражного суда первой инстанции, принятое при рассмотрении дела по существу и вступившее в законную силу (за исключением решений Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации), и полностью или в части постановление арбитражного суда апелляционной инстанции, в которой обжалуются решения арбитражного суда первой инстанции, не вступившие в законную силу, возможно в порядке кассационного производства, а право оспорить такие судебные акты в порядке надзора. Лица, участвующие в деле, и иные лица, в случаях, предусмотренных законодательством о судопроизводстве в арбитражных судах, вправе оспорить в порядке надзора судебный акт, если полагают, что этим актом существенно нарушены их права и законные интересы в сфе-
ре предпринимательской и иной экономической деятельности в результате нарушения или неправильного применения арбитражным судом, принявшим оспариваемый судебный акт, норм материального права или норм процессуального права (ч. 2 ст. 292 АПК РФ). При производстве в порядке надзора под понятием "судебный акт" следует понимать: решение, принятое арбитражным судом первой инстанции при рассмотрении дела по существу; постановления, принимаемые арбитражными судами апелляционной и кассационной инстанций по результатам рассмотрения апелляционных и кассационных жалоб; а также определения, принимаемые в ходе осуществления судопроизводства. Вопрос о принятии кассационной жалобы к производству арбитражного суда кассационной инстанции, о принятии заявления о пересмотре судебного акта в порядке надзора решается единолично соответствующим судьей. Арбитражный процессуальный кодекс не наделяет судью возможностью вынести определение об отказе в удовлетворении кассационной жалобы, надзорного заявления или об отказе в передаче дела для рассмотрения по существу в арбитражном суде кассационной инстанции или в порядке надзора. Кассационная жалоба, надзорное заявление поданные с соблюдением требований, предъявляемых к их форме и содержанию, принимаются к производству арбитражного суда соответствующей инстанции, арбитражный суд выносит определение, которым возбуждается производство по кассационной жалобе или соответственно надзорное производство. Кроме того, определение о возвращении кассационной жалобы, если она подана с нарушением требований, не препятствует повторному обращению с ней в арбитражный суд в общем порядке после устранения обстоятельств, послуживших основанием для ее возвращения, а также оно может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции, вынесший такое определение. Жалоба на такое определение рассматривается в ином судебном составе. Таким образом, в рамках арбитражного судопроизводства, в случае соблюдения требований, предъявляемых к форме и содержанию кассационной жалобы, заявления о пересмотре в порядке надзора судебного акта, от полномочий государственного органа не зависит ни принесение жалобы, заявления лицом в арбитражный суд кассационной инстанции, в порядке надзора, ни возбуждение производства по ним, кроме того, кассационная жалоба может быть обжалована и опротестована самим заявителем.
Отпало или нет основание, по которому пересмотр вступивших в законную силу судебных актов был признан неэффективным средством правовой защиты, является ли данное правовое средство эффективным как юридически, так и практически, определяет ли оно какие-либо новые требования
регламентации прав в международной нормативной системе покажет практика Европейского Суда, который в своих решениях признает право обжалования вступивших в законную силу приговора, определения, постановления, решения суда либо важным проявлением критерия эффективности данного правового средства, либо "чисто правовым основанием", которое не имеет существенного значения при определении является ли надзорный порядок рассмотрения жалоб, заявлений эффективным средством правовой защиты4. Несмотря на то, что правовой акт государства не может быть непосредственным источником международного права, он может влиять на становление и развитие в международном праве "... новых принципов и норм, и расширение сферы действия, и совершенствование и углубление их содержания"5.
Европейский Суд признает в качестве эффективного средства правовой защиты не только судебные, но и административные правовые механизмы. Российскую административную систему защиты прав человека в самом общем виде можно представить следующим образом:
1) административно-правовая судебная защита прав и свобод человека от незаконных действий и решений органов государственного управления, должностных лиц и государственных служащих6;
2) порядок производства по делам об административных правонарушениях;
3) деятельность иных компетентных органов, управомоченных и обязанных принимать и рассматривать жалобы граждан, реализующих предоставленное им ст. 33 Конституции РФ право.
"Разрешение правового спора в рамках осуществления правосудия, то есть административная юстиция - это судебная власть"7. В настоящее время в соответствии с Законом РФ от 27 апреля 1993 года "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"8 жалобы граждан рассматриваются общими судами по правила гражданского судопроизводства. Вместе с тем дела об административных правонарушениях, предусмотренных соответствующими статьями Кодекса об административных правонарушениях
4 См.: По вопросу о применении статьи 35 Конвенции. Вопрос об исчерпании внутригосударственных средств правовой защиты (Словакия). Andrasik and others - Slovakia. Решение от 22 октября 2002 г. // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2003. № 3. С. 39.
5 Карташкин В.А. Указ. соч. С. 21.
6 См.: Бельский К.С. К вопросу о предмете административного права // Государство и право. 1997. № 11. С. 20-21; Ста-рилов Ю.Н. Административное право: сущность, проблемы реформирования и новая система // Правоведение. 2000. № 5. С.19.
7 Старилов Ю.Н. О новом понимании административной юстиции // Правоведение. 2002. № 2. С. 103.
8 См.: Ведомости РФ. 1993. № 19. Ст. 685., с изм. и доп. от
14 декабря 1995 года // СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970.
рассматриваются судьями гарнизонных военных, районных, арбитражных судов и мировыми судьями (ст.ст. 22.1, 23.1 КоАП РФ).
В рамках административной системы защиты прав при определении того, представляет ли она "эффективное средство правовой защиты", интерес вызывает рассмотрение вопросов относительно компетенции и деятельности органов и должностных лиц, указанных в главе 23 КоАП РФ, которые уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях и административный порядок рассмотрения жалоб.
На первый взгляд органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, и производство по делам об административных правонарушениях соответствуют характеру "эффективного средства правовой защиты перед государственным органом", поскольку предоставляют заинтересованному лицу гарантии, соответствующие судебной процедуре разрешения дела по существу. Например, в соответствии с ч. 1 ст. 25.5 КоАП РФ: "Для оказания юридической помощи лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, может участвовать защитник, а для оказания юридической помощи потерпевшему - представитель". Однако для того, чтобы определить, являются ли такие органы и должностные лица "эффективным средством правовой защиты", требования о том, обеспечивает ли административное разбирательство достаточные процессуальные гарантии, является явно недостаточно. Решения, принимаемые Европейским Судом, относительно нарушения права на справедливое судебное разбирательство, предусмотренного п. 1 ст. 6 Конвенции, при рассмотрении сущности обращений заявителей о том, является ли тот или иной государственный орган компетентным судебным органом, взятые в контексте иных решений относительно вопросов рассмотрения ст. 13 Конвенции, дают основания полагать, что требования, которые характерны, для того чтобы придать государственному органу характер "суда" в смысле п. 1 ст. 6 Конвенции, являются определяющими и при рассмотрении вопроса о том, является ли государственный орган в смысле ст. 13 "эффективным средством правовой защиты". Такое общее правило толкования соединяет воедино ряд требований, связанных с формированием и функционированием самих государственных структур. Из них наиболее важными являются: независимость по отношению как к исполнительной власти, так и к сторонам в процессе, продолжительность службы членов органа в этом качестве, существование гарантий от давления на них и др.9
9 См.: Ле Конт (Le Compte), Ван Левен (Van Leuven) и Де Мейер (De Meyere) против Бельгии // Европейский Суд...
Таким образом, необходимо установить, являются ли административные органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях с организационной точки зрения "эффективным средством правовой защиты". Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях наделяет такие административные органы "судебной функцией" и предусматривает процедуру, которая позволяет представшим перед ним лицам использовать свои средства защиты. Кроме того, порядок формирования административных органов и назначение на соответствующие должности компетентных лиц совершенно не означает, что можно подвергнуть сомнению требование их независимости10. Однако не лишены значения данные о внутренней организации соответствующих органов, которые могут оказать отрицательное влияние на их объективную "беспристрастность". Несмотря на то, что разрешение данной категории дел осуществляется в соответствии с законом, юридическая природа самих органов и функции должностных лиц вызывают сомнения в их "организационной беспристрастности". Соответствующие органы и должностные лица являются элементами иерархической структуры государственного управления и регулирования, "...в которой активно используются такие правовые механизмы и методы, как предписания, указания, контроль, надзор, управление, властное волеизъявление, подчиненность, верность долгу службы."11. Все это не предполагает определенной самостоятельности для объективной и беспристрастной защиты прав и законных интересов человека. Данные органы и должностные лица в организации своей работы руководствуются не только Конституцией и федеральными законами, но и иными нормативноправовыми актами, в частности указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, законами субъектов РФ, ведомственными приказами и др. "Приоритет инструкций свидетельствует о господстве ведомственных начал в управлении, об отсутствии твердых законодательных его основ. Гипертрофированное значение ведомственного приказа - питательная почва для падения престижа закона, юридическая ширма своеволия ве-домств"12. Нередко акты, издаваемые министерст-
С.346. П. 55; Кэмпбелл (Campbell) и Фелл (Fell) против Соединенного Королевства - 28.06.84 // Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. М., 2000. Т.1. С. 448. П. 78.
10 См.: Кэмпбелл (Campbell) и Фелл (Fell) против Соединенного Королевства // Европейский Суд... П. 79.
11 Старилов Ю.Н. Административное право: сущность, проблемы реформирования и новая система. С.9.
12 Концепция развития российского законодательства в це-
лях обеспечения единого правового пространства в России //
Журнал российского права. 2002. № 6. С. 23.
вами и ведомствами во исполнение законов, фактически превалируют перед собственно законами, благодаря чему ". управленческий аппарат в состоянии эффективно нейтрализовать отдельные попытки повернуть социальную и юридическую практику к правам и интересам человека"13. Кроме того, иерархическая структура системы управления влечет за собой в некоторых органах различие в зависимости от званий. В российской действительности это обстоятельство осложняется тем, что в организации работы органов и должностных лиц присутствует "принцип давления сверху", основанный на системе "начальник-подчиненный" и не являющийся законодательным или нормативным. При таком административно-командном управлении у участников производства по делам об административных правонарушениях обоснованно могут возникнуть доводы о том, что деятельность органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела, может зависеть от дискреционных полномочий (подчинение руководству), действия по правилу "так принято", а не по букве закона и др. Такая ситуация подрывает доверие, которым должен обладать "эффективный государственный орган" и в этом отношении не отвечает общему основному признаку организационной беспристра-стности14. Кроме того, не лишен убедительности и довод о том, что одно из определяющих требований, которое должно обеспечивать "эффективность" государственного органа - продолжительность службы членов органа в этом качестве - в отношении административных органов и должностных лиц законодательно сведено к нулю. Предназначение этого обстоятельства при рассмотрении системы органов судебной власти в Российской Федерации можно расценить как наличие определенных требований, предъявляемых к судьям и кандидатам на судейские должности. Перечень требований к судьям судов Российской Федерации определен в Конституции РФ (ст. 119) и законе РФ от 26 июня 1992 года "О статусе судей в Российской Федерации" (ст. 3-5)15 и соответствует принципам, сформулированным в международном документе "Основные принципы независимости судеб-
13 Круглый стол - Конституция Российской Федерации и совершенствование юридических механизмов защиты прав человека // Государство и право. 1994. № 10. С. 20.
14 См.: Белилос (Вєіііоб) против Швейцарии - 29.04.88 // Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. М.,
2000. Т. 1. С. 577. П. 67.
15 См.: Ведомости РФ. 1992. № 30. Ст. 1792, с изм. и доп. от 14 апреля 1993 г. // Ведомости РФ. 1993. № 17. Ст. 606; 24 декабря 1993 г. // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993 г. № 52. Ст. 5086; 21 июня 1995 г., 17 июля 1999 г., 20 июня 2000 г., 15 декабря 2001 г. // СЗ РФ. 1995. № 26. Ст. 2399; 1999. № 29. Ст. 3690; 2000. № 26. ст. 2736; 2001. № 51. Ст. 4834.
ных органов" (1985 г.)16. Применительно присутствия этой гарантии в анализируемой административной системе защиты прав человека необходимо отметить, что некоторые требования к кадрам, в частности, наличие высшего юридического или иного профессионального образования, стаж работы имеют место, однако, даже указанные условия, не всегда являются обязательными, действительными и законодательно установленными.
Органы и лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях и сама процедура их разрешения, несомненно, обнаруживают некоторые черты "эффективного государственного органа", такие как: полномочия, процессуальные гарантии, принятие решения, но этого недостаточно, чтобы придать им характер "государственного органа" в смысле ст. 13 Конвенции.
Что касается оценки "эффективности государственного органа", который управомочен и обязан принимать и рассматривать жалобы граждан, речь идет о реализации человеком права, предусмотренного ст. 33 Конституции РФ, то необходимо указать, что на сегодняшний момент отсутствуют четкие и законодательно закрепленные процедуры рассмотрения жалоб. Такие административноправовые отношения изначально построены на началах неравенства, человек не наделен определенным комплексом прав, обязанностей и гарантиями реализации права на жалобу. "Дело в том, что нормативно-правовая база, регулирующая отношения, связанные с обращениями граждан, несколько запаздывает и принимается не в плане превентивности, а в плане констатации факта"17.
В своих решениях Суд отмечает, что ".ст. 13 Конвенции гарантирует наличие на национальном уровне средств защиты, позволяющих добиться соблюдения прав и свобод, предусмотренных Конвенцией, независимо от того, как они могли бы обеспечиваться внутренним правом"18. Тем не менее средства защиты должны быть "эффективными" и на практике, и по закону. Изложенные выше административные механизмы, присущие российской действительности, не подменяют и не умаляют судебной процедуры защиты прав человека. Человек, полагая, что соответствующими административными решениями (действиями соответствующих органов) нарушены его права, может отстаивать их в компетентном суде. Таким образом, предварительное вмешательство административных органов, не во всем отвечающих необходимым требованиям "эффективного государственного органа", не входит в противоречие с требованиями Европейской Конвенции и является оправданным средством,
16 См.: Международные акты о правах человека. Сборник документов. С. 168-170.
17 Широбоков С.А. Конституционное право человека и гражданина на обращение: Учебное пособие. Пермь, 2002. С. 36.
18 Кайя (Kaya) против Турции - 19.02.98 // Европейский Суд по
правам человека. Избранные решения. М., 2000. Т. 2. С. 487. П.106.
которое помогает решать некоторые внутренние проблемы государства. Государство имеет некоторую свободу усмотрения относительного того, каким образом оно обеспечивает выполнение своих обязательств в вопросе защиты прав человека19. Поэтому возможность компетентного органа власти оперативно рассмотреть жалобу, устранить нарушение не только создает определенные гарантии во взаимоотношениях аппарата управления с человеком, но и способствует усилению механизма защиты прав личности в рамках национальной системы.
На основании анализа решений Суда в рамках международной защиты прав человека следует отметить, что в Российской Федерации обращения в органы прокуратуры, процедуры рассмотрения жалоб и обращений Уполномоченным по правам человека РФ, Уполномоченным по правам человека определенного субъекта РФ, Конституционным Судом РФ, Комиссией по правам человека при Президенте РФ действенными (эффективными) средствами правовой защиты не являются. Это положение следует уточнить несколькими моментами: "неэффективными" признаются те средства правовой защиты, которые затрагивают вопросы права, факта или закона как такового. Уполномоченный по правам человека РФ и Комиссия по права человека при Президенте РФ не обладают властными полномочиями для непосредственного разрешения жалоб, а имеют возможность только воздействовать на механизм защиты прав и свобод человека через соответствующие органы государственной власти, за которыми закрепляется право рассмотрения жалобы по существу. Так, Комиссия, рассматривая обращения лиц, содержащих информацию о фактах систематических нарушений их прав и свобод, принимает рекомендации и заключения, которые направляются соответствующему органу государственной власти, в компетенцию которого входит решение этого вопроса (п. 4, 9 Положения о Комиссии по правам человека при Президенте РФ). Компетенция Уполномоченного по результатам рассмотрения жалобы, в которых он усматривает нарушение прав и свобод человека, закрепляется в ст. 27 и 29 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". В частности Уполномоченный, усмотрев в решениях или действиях (бездействии) определенных органов нарушение прав и свобод человека, обязан направить компетентному органу свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и свобод. Он вправе: обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями
19 См.: Чахал (Chahal) против Соединенного Королевства // Европейский Суд. Там же.
или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, может лично или через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах и др. Таким образом, ни Уполномоченный, ни Комиссия не обладают основным свойством "эффективного государственного органа", каким его наделяет Европейский суд -возможностью восстановить нарушенное право.
Относительно компетенции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросу рассмотрения жалоб, поступающих от физических лиц, следует отметить, что заявитель может обратиться в Конституционный Суд с жалобой на неконститу-ционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.
Согласно ст. 97 ФКЗ от 21 июля 1994 года "О Конституционном Суде Российской Федерации"20 жалоба на нарушение законом конституционных прав и свобод допустима, если обжалуемый закон, во-первых, затрагивает конституционные права и свободы граждан и, во-вторых, применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого в суде завершено либо начато в суде или ином органе, применяющем закон. "По смыслу названного Закона, для признания жалобы допустимой не имеет значения, каково содержание решений, принятых по данному делу судами общей юрисдикции, и рассмотрено ли оно всеми судебными инстанциями. Конституционный Суд Российской Федерации не проверяет судебные решения. Гражданин вправе обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации лишь в том случае, если он полагает, что имеет место неопределенность в вопросе, соответствует ли Конституции Российской Федерации затрагивающий его права закон"21.
Не существует "гражданского права", "права или свободы, признанных в Конвенции", чтобы позволить оспаривать законы государства-участника перед ним самим22. Таким образом, ст. 13 Конвенции не гарантирует человеку возможность жалобы, позволяющей оспаривать нормы права Российской Федерации
23
перед государственной властью23.
20 См.: СЗ РФ от 25 июля 1994 г. № 13. ст. 1447, с изм. и доп. от 8 февраля, 15 декабря 2001 г. // СЗ РФ. 2001. № 7. Ст. 607;
2001. № 51. Ст. 4824.
21 Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 г. № 3-П "По делу о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л.Н. Ситало-вой" // СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1708.
22 См.: Касадо Кока (Casado Coca) против Испании - 24.02.94 // Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. М., 2000. Т.1. С. 835. П. 43: Лопез Остра (Lopez Ostra) против Испании - 09.12.94 // Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. М., 2000. Т. 2. С. 74. П. 55.
23См.: Пауэлл (Powell) и Рейнер (Rayner) против Соединенно-
го Королевства - 21.02.90 // Европейский Суд по правам че-
ловека. Избранные решения. М., 2000. Т.1. С. 663. П. 36;
В целях полноты анализа вопроса о том, что Конституционный Суд РФ не считается действенным средством правовой защиты, учитывая вышеизложенное, необходимо также отметить, что и результат судебного разбирательства не является определяющим для восстановления нарушенного, по мнению заявителя, права. Статья 100 Федерального конституционного закона РФ "О Конституционном Суде Российской Федерации" предусматривает, что, в случае, если закон, примененный в конкретном деле, будет признан несоответствующим Конституции Российской Федерации, данное дело во всяком случае подлежит пересмотру компетентным органом в обычном порядке. Таким образом, право на обращение в Конституционный Суд РФ в сфере позитивных требований, как способ разрешения вопроса о том, нарушается ли конституционное право или свобода законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, является прерогативой национальных властей.
В этом аспекте значение имеет формулировка ст. 1 Конвенции: "Высокие Договаривающиеся Стороны обеспечивают каждому, находящемуся под их юрисдикцией, права и свободы, определенные в разделе I настоящей Конвенции". Основная идея ее в том, что ".государства обеспечивают индивидам определенные в Конвенции права и свободы. Способы такого обеспечения, начиная с метода закрепления того или иного права, остаются в компетенции государства"24. Институт Уполномоченного по правам человека является одним из средств обеспечения конституционных гарантий прав человека в условиях формирования в России гражданского общества и становления правового государства. "Все многообразие полномочий Конституционного Суда Российской Федерации, установленных статьей 125 Конституции Российской Федерации, и практическая деятельность его позволяют увидеть в нем действительного «стража» буквы и духа Конституции России, высокопрофессиональный государственный орган, вносящий значительный вклад в защиту прав и свобод человека и гражданина и в развитие российской государственности"25.
Мюррей (Murray) против Соединенного Королевства -28.10.94 // Европейский Суд по правам человека. Избранные решения. М., 2000. Т. 2. С. 46. П. 102.
24 Игнатенко Г.В. Международно-признанные права и свободы как компоненты правового статуса личности. С. 96.
25 Невинский В.В. Конституционный Суд Российской Федерации и правотворчество в России // ВКС РФ. 1997. № 3. С.72. См. также: Он же. Межрегиональный научно-практический семинар "Достоинство человека: от философско-правовой идеи к конституционному принципу современного государства" (к 50-летию Всеобщей декларации прав человека) // Государство и право. 1999. № 10. С. 121.
