CC BY
23Отношения НАТО с Россией и Украиной
Не только эксперты, но и сотрудники российских государственных ведомств вполне открыто говорят о том, что завершение так называемого «балканского этапа» расширения Альянса, которое произойдет до 2010 г., поставит на повестку дня вопрос «Что дальше?». То, что вслед за этим вопрос о членстве в НАТО Украины и, возможно, Молдовы может перейти в плоскость практической дискуссии, признают и в Брюсселе, и в Москве. Доминирование на постсоветском пространстве, намерение сделать его зоной практически исключительного российского влияния представляется значительной части нынешнего военно-политического руководства России основной внешнеполитической задачей. Антизападные настроения в российском руководстве по-прежнему весьма сильны, несмотря на значительную практическую работу в рамках Совета Россия-НАТО. Того уровня взаимного доверия, которое сделало бы отношения с Альянсом неуязвимыми для изменений внутриполитического климата пока не достигнуто. В условиях потенциального обострения ситуации внутри России, НАТО остается идеальным кандидатом на роль внешнего врага, тем более, что своих «ястребов» в столицах стран Альянса тоже хватает. Как отреагирует Москва в случае, если Грузия при М. Саакашвили или, например, Украина при В.Ющенко начнут предпринимать практические шаги по вступлению в НАТО? Прозападные настроения в Украине, Грузии, Молдове многие в России воспринимают как прямую угрозу национальной безопасности и видят выход в поддержке тех, кто, по крайней мере, публично заявляет об ориентации на Россию. Россия пытается активно играть на внутриполитических полях своих соседей. А потому ситуацию, при которой интересы НАТО и интересы Москвы могут столкнуться на постсоветском пространстве, полностью исключить невозможно. Учитывая ту роль, которую играют в Альянсе Соединенные Штаты, отношения Москвы и Вашингтона останутся решающим фактором в развитии отношений России и НАТО.
Такими кажутся автору этих строк основные вызовы, перед которыми НАТО оказалась после саммита в Стамбуле. Как ни странно, борьба с терроризмом, о которой так много говорится в последнее время, не представляется вызовом столь же серьезным, как перечисленные выше. Во-первых, потому, что в этом вопросе согласие между союзниками по Альянсу и его партнерами фактически достигнуто, и, во-вторых, потому что возможности такой военно-политической структуры, как НАТО здесь сводятся, прежде всего (хотя и не исключительно) к координации действий национальных спецслужб. И здесь важнейшей остается проблема взаимного доверия, которого Альянсу и части его партнеров (в том числе, и России) по-прежнему недостает. Особенность ближайшего будущего в том, что решительно выйдя за рамки Северо-атлантического региона, НАТО оказалась намного более зависимой от поведения партнеров. А партнеры, в свою очередь,
столкнулись с новой военно-политичской реалией -«глобальным Западным Альянсом». И эта реальность отныне будет развиваться по законам нового времени.
♦ ♦ ♦
НАТО: ТРАНСФОРМАЦИЯ ИЛИ АГОНИЯ? А.В. Загорский,
Заместитель руководителя Московского представительства Фонда им. Конрада Аденауэра
В 1997 г. НАТО впервые открыла свои двери для вступления новых членов из числа государств, ранее входивших в Организацию Варшавского договора (ОВД).
Расширение НАТО на восток, к которому российское руководство сегодня относится «спокойно», но по-прежнему негативно1, порой кажется сомнительным триумфом военного блока, пережившего годы холодной войны. Альянс, в конце 2001 г. впервые в своей истории приведший в действие статью 5 Вашингтонского договора о взаимопомощи, оказался почти невостребованным в объявленной Вашингтоном глобальной войне против международного терроризма. Вооруженные силы многих членов Союза оказались не в состоянии принять участие в операции США по свержению режима талибов и разгрому баз Аль-Каиды в Афганистане.
Не успели высохнуть чернила под решениями Пражской встречи НАТО на высшем уровне, наметившей в конце 2002 г. направления модернизации сил Альянса с учетом новых вызовов безопасности, как под вопросом оказалась его политическая сплоченность. В начале 2003 г. Франция и Германия возглавили коалицию противников американских планов вторжения в Ирак. Не впервые в своей истории, но впервые в столь открытой форме Бельгия, Германия и Франция блокировали принятие решения об усилении оборонительных возможностей Турции на случай применения Ираком ракетного оружия против нее. Парламент Турции отказался дать согласие на сосредоточение в стране американских сил для нанесения удара по Ираку с Севера, существенно осложнив подготовку и ведение США военной кампании против Багдада.
США не смогли преодолеть сопротивление все тех же своих союзников и на встрече в верхах в Стамбуле, прошедшей в июне 2004 г. Хотя НАТО и предложила переходному правительству Ирака содействие в подготовке его сил безопасности, участники Альянса не приняли решения о направлении сил в Ирак даже на основе резолюции Совета Безопасности ООН.
1 Интервью заместителя Министра иностранных дел России В.А.Чижова агентству ИНТЕРФАКС, опубликованное под заголовком «В НАТО еще сохраняются некоторые функции времен «холодной войны», 31 марта 2004 года / / Информационный бюллетень Департамента информации и печати Министерства иностранных дел Российской Федерации. - 2004. - 6 апр. - С. 1.
В этих условиях громче зазвучали голоса критиков, говорящих о кризисе Альянса, о его бесполезности в новых международных условиях. Если это так, то, наверно, правы российские скептики, высказывающие сомнения в целесообразности развития военного сотрудничества России с НАТО. Но так ли это? Действительно ли НАТО вступила в стадию агонии и со временем перестанет играть роль политического и военного механизма согласования и осуществления политики безопасности развитых стран по обе стороны Атлантики? Из какого из этих предположений России следует исходить при формировании своей политики в отношении Альянса?
Отношения России с НАТО с середины 90-х годов прошлого века складывались непросто. Наша страна одной из последних (опередив только Беларусь, Таджикистан и Сербию) в 1995 г. присоединилась к программе «Партнерство ради мира», однако, в отличие от большинства других участников программы, практически не использовала ее возможности для налаживания военного сотрудничества с НАТО. Российские миротворцы приняли участие в осуществлявшихся НАТО операциях по поддержанию мира в Боснии и Герцеговине с 1995 г. и в Косово с 1999 г. Несмотря на в целом позитивный опыт конкретного взаимодействия, это сотрудничество постоянно сопровождалось политическими разногласиями по поводу таких вопросов, как место и роль российских контингентов в рамках соответствующих операций, порядок их подчинения. В 2003 г. Россия вывела свои континген-ты из Косово и Боснии, а казавшееся плодотворным взаимодействие на Балканах так и не породило устойчивой тенденции взаимодействия России и Альянса.
Наиболее острые противоречия между Россией и НАТО, которые дают знать о себе и поныне, возникали в 90-е гг.
После 2000 г. и особенно под влиянием расширения сотрудничества России с США в рамках сформировавшейся в 2001 г. глобальной антитеррористической коалиции отношения России с НАТО нормализовались. Этому способствовало подписание в Риме в мае 2002 г. Декларации о новом качестве отношений России и НАТО и учреждение вместо СПС нового Совета Россия-НАТО (СРН).
В Москве даже стали говорить о перспективе превращения СРН в «один из несущих элементов новой системы евроатлантической безопасности»1 и формирования на его основе структур «совместной ответственности за поддержание мира и стабильности в евроатлантическом регионе».2
Учреждение СРН «раскрепостило» политический диалог с Альянсом. Россия и НАТО в течение
1 Стенограмма выступления Министра иностранных дел России И.С.Иванова на пресс-конференции по итогам заседания Совета Россия - НАТО (Прага, 22 ноября 2002 года) / / http: //www.In.mid.ru/brp_4.nsf/2fee282eb6df40e643256999005e6e88 c/7a203c3ef5lfb.
2 Яковенко А.В. Философия безопасности / / Российская газета.
- 2002. - 21 ноя.
относительно короткого времени заметно продвинулись вперед в деле согласования концептуальных политических вопросов совместного проведения миротворческих операций. С июля 2003 г. после визита в Брюссель министра обороны С.Иванова наметился прогресс и в постепенном налаживании военного сотрудничества между Россией и Альянсом. Сегодня российские официальные лица говорят о том, что они хотели бы и с Европейским союзом иметь подобный механизм взаимодействия.
И, тем не менее, в отношениях России с НАТО все еще господствует взаимная сдержанность. Сохраняется взаимное недоверие. Былые разногласия, казалось бы, остались в прошлом, но еще дают о себе знать в политической риторике, когда речь идет о нынешнем этапе расширения Альянса или о вспышках неурегулированных конфликтов на Балканах, в частности - в Косово.
Последние два года ясно свидетельствуют о том, что Россия не торопится налаживать полноценное взаимодействие с Альянсом. Москва ограничивается политическим диалогом с этой организацией, что позволяет избегать сюрпризов во взаимных отношениях и минимизировать ущерб в ситуациях, чреватых серьезными разногласиями с НАТО. Среди причин сдержанности российской дипломатии чаще всего называются три: Во-первых, экономическая, научно-техническая и военная «самодостаточность» России3. Данный тезис подчеркивает наше стремление сохранить свободу действий на международной арене, независимость и способность решать собственные проблемы в области безопасности самостоятельно, не прибегая к помощи Альянса или его членов. Во-вторых, в России по-прежнему подчеркивают необходимость трансформации НАТО и ее окончательного отказа от доктрины и политики времен холодной войны, в том числе от необходимости содержания в Европе значительных по численности вооруженных сил, предназначенных для ведения масштабных военных действий. Данное обстоятельство чаще всего подчеркивается в контексте расширения НАТО на восток. Наконец, в третьих, в Москве ставится под сомнение ценность НАТО как инструмента противостояния современным вызовам и угрозам безопасности. Кризисные явления в НАТО интерпретируются как симптомы глубокой болезни Альянса, который если и переживет нынешние трудные времена, вряд ли будет играть ключевую роль в будущих усилиях по обеспечению международной безопасности. Стоит ли связываться с этой организацией в ситуации, когда в противодействии новым глобальным вызовам безопасности речь идет о формировании глобальных коалиций, участвовать в которых Россия может независимо от НАТО.
Так стоит или не стоит? И если стоит, то зачем России НАТО?
В годы, прошедшие после окончания холодной войны, НАТО не стояла на месте. Ее трансформация
3 Там же.
вовсе не ограничивалась расширением на восток. Общий вектор эволюции НАТО в 90-е гг. прошлого и в начале нынешнего столетия очевиден. Альянс постепенно переносил центр тяжести в своей деятельности с подготовки к отражению внезапного крупномасштабного нападения со стороны армий ОВД на регулирование кризисов - сначала в Европе, а теперь и за пределами континента. Наибольшим вызовом для военной машины Альянса в начале XXI в. стала задача перехода от прежних принципов организации обороны территории европейских союзников США в условиях масштабного военно-политического противостояния с бывшим СССР к организации мобильных экспедиционных многонациональных сил, способных быстро и эффективно реагировать на возникающие в разных частях мира кризисные ситуации и решать военные задачи по противодействию угрозам международного терроризма и распространения (и возможного применения) оружия массового уничтожения. На решение этих задач, прежде всего, нацелены итоговые документы Пражского саммита НАТО 2002 г.
В случае успешной адаптации к новым вызовам Альянс сохранит за собой роль важного инструмента теперь уже не только (и, может быть, не столько) европейской, но глобальной безопасности. Эта роль, разумеется, не будет всеобъемлющей. НАТО была и остается, прежде всего, военным инструментом обеспечения безопасности. В современном мире возрастающую роль приобретают невоенные меры по предотвращению новых угроз безопасности. Но и военные средства борьбы с международным терроризмом, распространением оружия массового уничтожения и регулирования региональной нестабильности не утрачивают значения, они меняются, меняются и инструменты решения военных задач обеспечения безопасности. НАТО в последние годы предпринимает немало усилий для того, чтобы сформировать потенциал, позволяющий дать адекватные ответы на современные военные вызовы.
Сегодня Североатлантический альянс постепенно превращается в важный инструмент регулирования кризисов, поддержания и восстановления мира в глобальных масштабах. Если в начале 90-х гг. прошлого века НАТО претендовала на осуществление функций регулирования кризисов в Европе, -прежде всего, на Балканах, - то сегодня эту роль постепенно берет на себя Европейский союз. В конце 2002 г. ЕС взял на себя ответственность за проведение военной операции в Македонии, развернул полицейскую операцию в Боснии. На Стамбульском саммите в июне 2004 г. принято решение о прекращении операции НАТО по стабилизации положения в БиГ. Место НАТО при поддержке Альянса и здесь займет Европейский союз. Только периодическое обострение ситуации в Косово и ограниченность ресурсов не позволяют НАТО полностью передать ЕС функции поддержания мира на Балканах. Но важно и другое: деятельность ЕС как миротворца сегодня и на обозримую перспективу невоз-
можна без тесного взаимодействия со штаб-квартирой НАТО, которая осуществляет планирование и обеспечивает необходимую поддержку операций ЕС в Македонии (а в будущем и в Боснии) на основе специального соглашения между двумя организациями.
Свертывание операций на Балканах не означает сокращения миротворческой деятельности Альянса. Наоборот, он последовательно расширяет свою деятельность за пределами Европы. В августе 2003 г. НАТО возложила на себя задачи по планированию, управлению и обеспечению сил ООН по стабилизации в Афганистане. Ранее эти задачи решались отдельными странами Альянса - Великобританией, Турцией, Германией и Нидерландами. На Стамбульской встрече летом 2004 г. было принято решение о существенном расширении задач НАТО в Афганистане - о расширении географии присутствия сил по стабилизации в провинциях страны и отдельно - об обеспечении безопасности в период проведения выборов в стране.
В 2003 г. штаб-квартира НАТО взяла на себя функции планирования и обеспечения развертывания международного контингента в польском секторе в Ираке. Она продолжает оказывать поддержку Польше в решении там военных задач обеспечения безопасности. В контексте выдвинутой США инициативы по безопасности в области нераспространения НАТО осуществляет, а с 2004 г. расширяет в Средиземноморье военно-морскую операцию по перехвату нелегальных поставок компонентов оружия массового уничтожения, способных попасть в руки террористов.
На Стамбульском саммите НАТО был дан старт инициативе по расширению диалога и партнерского сотрудничества Альянса со странами Средиземноморского бассейна. Этот диалог призван стать частью деятельности по осуществлению инициативы США для Ближнего Востока. В Стамбуле НАТО также заявила о намерении активизировать сотрудничество с ключевыми партнерами в таких стратегически важных регионах, как Кавказ и Центральная Азия.
По мере развития революции в военной области и усложнения операций по осуществлению военной интервенции в условиях международного кризиса НАТО превращается в главный и по сути единственный механизм обеспечения оперативной совместимости сил и средств участников многонациональных операций по восстановлению региональной стабильности. Вклад НАТО в осуществление подобных операций в будущем во многом будет зависеть от успеха или неудачи в выполнении решений Пражского саммита 2002 г. по формированию сил реагирования и по качественному совершенствованию военного потенциала европейских стран НАТО. Однако уже сегодня штаб-квартира Альянса в Норфолке (США) превратилась в центр разработки концептуальных и практических аспектов обеспечения оперативной совместимости сил государств-членов НАТО с целью их подготовки для
участия в многонациональных экспедиционных силах, которые могут быть использованы в целях решения военных проблем борьбы с международным терроризмом, противодействия распространению оружия массового уничтожения, а также в интересах восстановления региональной стабильности.
НАТО предпринимает заметные усилия по наращиванию потенциала для защиты войск, гражданских объектов и населения от применения оружия массового уничтожения, а также для ликвидации последствий его применения.
Несмотря на разногласия в период иракского кризиса 2003 г., Альянс остается главным инструментом согласования политики стран Северного полушария в кризисных ситуациях, а также инструментом совместных усилий по преодолению таких ситуаций в случае достижения необходимого политического согласия.
Анализ современных тенденций развития Североатлантического альянса позволяет сформулировать несколько важных для России выводов.
Во-первых, вопреки распространенной точке зрения, НАТО не только не уходит «со сцены», но, наоборот, предпринимает усилия, направленные на повышение ее роли как инструмента глобальной политики безопасности развитого мира. Альянс не является единственным инструментом глобальной политики, но он сохраняет свою ключевую роль в решении военных проблем международной безопасности.
Во-вторых, если Россия рассматривает себя как часть сообщества развитых стран Северного полушария и не исключает возможность участия в многонациональных операциях по восстановлению региональной стабильности (а, по крайней мере, на словах она такую возможность не исключает), то ей следует уделить особое внимание обеспечению оперативной совместимости своих вооруженных сил с силами стран НАТО. Уровень их совместимости до сих пор был достаточным для совместного участия в операциях по поддержанию мира в Боснии и Косово. Однако к участию в планировании, обеспечении и осуществлении более сложных операций российские вооруженные силы не готовы. Устранить этот разрыв можно только путем интенсивного военного сотрудничества и совместных учений. В любом случае, отработка оперативной совместимости вооруженных сил для участия в современных многонациональных силах - будь то по решению ООН или в сотрудничестве с ЕС - сегодня возможна только в условиях совместной подготовки со странами Альянса.
В третьих, пора прекратить разговоры о том, что НАТО остается военной машиной времен холодной войны. Задачи Альянса и необходимые для их решения силы и средства существенно менялись уже в 90-е гг. После 2001 г. и на основе решений Пражского саммита 2002 г. процесс трансформации НАТО ускорился. Главное в этом процессе - окончательный отказ от концепции «обороны территории», которая требовала массовых армий со значи-
тельным количеством тяжелых вооружений, в пользу формирования мобильных, экспедиционных сил, которые в считанные дни могут быть развернуты в любой точке Земного шара и самостоятельно действовать, в том числе, в условиях применения оружия массового уничтожения. На соответствующие изменения и на развитие мобильных ударных сил - а не на их приближение к границам России - направлены изменения принципов и географии базирования (и одновременного сокращения) сил США в Европе и в Восточной Азии. Возможно, НАТО не сможет в полной мере выполнить свои планы по качественному совершенствованию многонациональных сил и не сможет в полной мере брать на себя решение новых задач по обеспечению международной безопасности. Но это не приведет к возврату Альянса к прежним доктринам и политике времен холодной войны.
♦ ♦ ♦
ОБНОВЛЕНИЕ АТЛАНТИЧЕСКОГО ДОМА Проф. Ю.П. Давыдов,
Главный научный сотрудник Института США и Канады РАН
Сдвиги в международной системе на рубеже веков связаны не только с исчезновением противоборства Востока и Запада, не менее затронули они взаимосвязи самого Запада, трансатлантические отношения, ставшие последние полвека одной из опор международной стабильности.
В этой связи значительный интерес представляет Доклад независимой исследовательской группы влиятельного Совета по внешней политике (Нью-Йорк).1 Доклад знаменателен, по крайней мере, по трем соображениям. Первое - он посвящен проблеме обновления трансатлантического партнерства (не реформе и не модернизации!). Во-вторых, он подготовлен группой экспертов, десятилетиями влиявших на формирование и функционирование этого партнерства. Ее сопредседатели - Г. Киссинджер, Госсекретарь США в 1973-77 г.г. и Л.Саммерс, Министр финансов США в 1999 - 2002 г.г. В комиссию входили американские и европейские политологи, экономисты, менеджеры, не раз занимавшие правительственные посты в своих странах: профессор Ч.Купчан из университета Джорджтауна, генерал Б.Скоукрофт, советник Р.Рейгана по национальной безопасности, А.Олеховский, Министр иностранных дел посткоммунистической Польши, Ст.Уолт, декан Школы управления им. Дж. Кеннеди в Гарварде и др. Третье - он демонстрирует, что в политическом мышлении США после длительного перерыва вновь начинают доминировать представители восточного истеблишмента, более
1 Renewing the Atlantic Partnership. Report of the Independent Task Force Sponsored by the Council on Foreign Relations. - N.Y., March 2004.
