CC BY
46
Научная специальность: 5.1.2
Нарушение присяги сотрудниками органов внутренних дел как основание дисциплинарной ответственности
Ирина Николаевна Ванюшина,
Тюменский институт повышения квалификации сотрудников Министерства внутренних дел Российской Федерации, Тюмень, Россия, [email protected]
Аннотация. Статья посвящена изучению института присяги сотрудников органов внутренних дел в контексте основания дисциплинарной ответственности. Автор обращается к вопросам определения и значения присяги в публично-правовой сфере, отмечает распространенность института присяги в системе государственной службы Российской Федерации и при замещении государственных должностей. В статье выделяются особенности института присяги в органах внутренних дел. Во-первых, присяга в органах внутренних дел имеет профессионально-этическое значение и поэтому не может быть основанием возникновения или прекращения служебных отношений. Во-вторых, характерной чертой является включение отдельных положений Присяги сотрудника органов внутренних дел в систему служебной дисциплины. При этом установление положений присяги, относящихся к служебной дисциплине, представляется невозможным в силу конкуренции иных ее элементов. В-третьих, несоблюдение (нарушение) Присяги сотрудника органов внутренних дел не отнесено федеральным законом к категории нарушения служебной дисциплины (дисциплинарного проступка), что создает неопределенность в возможности его использования в качестве основания дисциплинарной ответственности. На основании проведенного анализа автором предлагается внесение изменений в определение понятия нарушения служебной дисциплины.
Ключевые слова: дисциплинарная ответственность, дисциплинарное взыскание, дисциплинарный проступок, нарушение служебной дисциплины, присяга, служебная дисциплина
Для цитирования: Ванюшина И.Н. Нарушение присяги сотрудниками органов внутренних дел как основание дисциплинарной ответственности // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2022. N 4 (62). С. 25-31.
Violation of the oath by law enforcement officers as the grounds for disciplinary liability
Irina N. Vanyushina,
Tyumen Advanced Training Institute of the Ministry of the Interior of the Russian Federation, Tyumen, Russia, [email protected]
Abstract. The institution of the oath of law enforcement officers in the context of the grounds for disciplinary liability is studied. The issues of the definition and significance of the oath in the public law sphere are considered. The prevalence of the institution of the oath in the public service system of the Russian Federation and when occupying public positions is noted. The features of the institution of the oath in law enforcement bodies are distinguished. Firstly, the oath in law enforcement bodies has a professional and ethical significance and therefore cannot be regarded as grounds for establishing or terminating the service relations in law enforcement bodies. The second characteristic feature is the inclusion of certain provisions of the law enforcement officers' oath into the system of service discipline. Moreover, the establishment of the oath's provisions related to the service discipline seems to be impossible due to the competition of its other elements. Thirdly, non-observance (violation) of the law enforcement officers' oath is not classified by the federal law as a violation of service discipline (disciplinary offence), that creates uncertainty in the possibility of using it as the grounds for disciplinary liability. Basing on the conducted analysis, amending the definition of the concept "violation of service discipline" is proposed.
Keywords: disciplinary liability, disciplinary penalty, disciplinary offence, violation of service discipline, oath, service discipline
© Ванюшина И.Н., 2022
For citation: Vanyushina I.N. Violation of the oath by law enforcement officers as the grounds for disciplinary liability // Legal Science and Law Enforcement Practice. 2022. No. 4 (62). P. 25-31.
Введение
В соответствии с ч. 1 ст. 47 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. N 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»* (далее - Федеральный закон о службе в ОВД) соблюдение сотрудником органов внутренних дел установленных присягой порядка и правил выполнения служебных обязанностей и реализации предоставленных прав является частью служебной дисциплины в органах внутренних дел. В целях обеспечения и укрепления служебной дисциплины Федеральным законом о службе в ОВД предусматривается возможность применения мер поощрения и дисциплинарных взысканий. Вместе с тем анализ правоприменительной деятельности в сфере служебной дисциплины свидетельствует об отсутствии практики привлечения сотрудников органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности за нарушение присяги. В большинстве случаев основаниями наложения дисциплинарных взысканий на сотрудников органов внутренних дел выступают дисциплинарные проступки, например нарушение правил внутреннего служебного распорядка, невыполнение служебных обязанностей, приказов и распоряжений прямых руководителей (начальников). Основными причинами сложившейся ситуации являются недостатки институтов присяги сотрудника органов внутренних дел и дисциплинарной ответственности, что требует исследования и подготовки предложений по их совершенствованию.
Основная часть
Присяга - официальное и торжественное обещание (обязательство), которое дается лицом, впервые поступившим на публичную службу, или при вступлении на публичную должность, или при получении определенного статуса. Согласно Федеральному закону о службе в ОВД сотрудник, впервые поступивший на службу в органы внутренних дел, приводится к
* Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. N 49. Ст. 7020.
Присяге сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации. Приведение к присяге осуществляется в торжественной обстановке перед Государственным флагом Российской Федерации (ч. 1 ст. 28). Значение этого слова также соответствует значению слова «клятва». Принятие присяги имеет большое морально-этическое значение для сотрудников органов внутренних дел [1].
Как отмечают С.Ю. Чимаров и В.С. Бялт, во-первых, текст присяги сотрудника органов внутренних дел корреспондирует традиции российской полицеистики в части правового закрепления нормативных положений, имеющих форму юридического знака и обязывающих к безусловному соблюдению долга службы; во-вторых, акт принятия присяги и неуклонное следование ее канонам предопределяют должный уровень профессионализма каждого сотрудника органов внутренних дел и способствуют повышению доверия общества к системе МВД России в целом; в-третьих, целенаправленная и системная работа с каждым сотрудником органов внутренних дел по формированию у него осознанного отношения к тексту принятой им присяги и практической демонстрации своего служебного поведения в строгом соответствии с положениями присяги составляет важное направление воспитательной работы с личным составом органов внутренних дел Российской Федерации [2, с. 134].
В исследованиях, посвященных институту присяги, ее предлагается рассматривать как юридический факт, представляющий собой принятие официальной клятвы (торжественного обещания) соблюдать и исполнять права и обязанности в соответствии с принимаемой должностью, определяющий момент изменения специального правового статуса субъектов и осуществляемый в особом ритуальном порядке на основе специализированных символических действий [3, с. 46].
Присяга является одним из традиционных институтов государственной службы. Например, Ю.Н. Старилов к признакам государственного служащего, на-
ряду с присвоением квалификационного разряда (чина, ранга и т.д.), выполнением государственных функций и другими, относит принятие государственным служащим присяги на верность государству [4, с. 141]. Присяга получила широкое распространение в государственно-публичных отношениях, в частности при вступлении в должность, например, Президента Российской Федерации, судей, при вступлении в другие государственные должности, а также при приеме в гражданство Российской Федерации.
Следует согласиться с А.В. Щукиным, считающим, что «по своей сути, присяга и обязательство имеют одно общее значение - это официальное обещание. Однако природа этого обещания различна». Как отмечает исследователь применительно к военной службе, «...приведение к военной присяге - один из самых значимых воинских ритуалов, имеющих как в России, так и в армиях многих других государств многовековую традицию. Смысл этого торжественного акта заключается в том, что, произнося патриотические, эмоционально окрашенные слова Военной присяги, отражающие сущность воинского долга, военнослужащий или гражданин РФ выражает и подтверждает свою готовность защищать свободу, независимость и конституционный строй России, народ и Отечество» [5, с. 22].
Таким образом, присяга может иметь как профессионально-этическое, так и юридическое значение. Примером юридического значения присяги является вступление в должность Президента Российской Федерации. В соответствии со ст. 92 Конституции РФ Президент Российской Федерации приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом Российской Федерации. Аналогичное значение имеет присяга при назначении на должность судей Конституционного Суда РФ. Согласно ст. 12 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»* судья
* Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. N 13. Ст. 1447.
Конституционного Суда РФ считается вступившим в должность с момента принятия им присяги.
В этом случае принесение присяги - обязательная процедура, без которой нельзя обойтись, в связи с чем в юридической литературе вполне обоснованно высказывается мнение о том, что определенное правовое значение имеет и соблюдение условий ее произнесения, касающихся как текста присяги, так и обязательного присутствия при приведении к ней определенного круга представителей публичной власти [6, с. 30].
Согласно законодательству о прохождении военной службы факт принятия Военной присяги имеет не только моральное, но и существенное правовое значение. Только с принятием присяги военнослужащий может быть назначен на должность и приобретает полный объем служебных прав, на него в полном объеме возлагаются служебные обязанности, в том числе он может быть привлечен к выполнению боевых задач (к участию в боевых действиях, несению боевого дежурства, боевой службы, караульной службы) [7].
Особенностью института присяги в органах внутренних дел является ее исключительно профессионально-этическое значение. Принятие присяги сотрудником органов внутренних дел, в отличие от контракта о службе, не выступает юридическим фактом профессионально-служебных отношений. Иными словами, принятие присяги сотрудником органов внутренних дел не связано с возникновением служебных отношений (основанием поступления на службу) и их прекращением (основанием увольнения). В этом состоит первая особенность института присяги в органах внутренних дел.
В отличие от органов внутренних дел, нарушение присяги на службе в Следственном комитете и в органах прокуратуры может быть основанием прекращения соответствующего вида службы. В соответствии с Федеральным законом от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокурорский работник может быть уволен по инициативе руководителя органа или организации прокуратуры в случаях нарушения Присяги прокурора, а также совершения проступков, по-
рочащих честь прокурорского работника (п. «в» ч. 1 ст. 43)*. Кроме того, данное обязательство содержится непосредственно в тексте присяги прокурора: «Сознаю, что нарушение Присяги несовместимо с дальнейшим пребыванием в органах прокуратуры» (ст. 40.4). Аналогичные положения содержит Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» (ст. 19, п. 3 ч. 2 ст. 30)**. В этом вопросе представляет интерес позиция Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ, согласно которой прохождение службы в органах прокуратуры Российской Федерации и выполнение служебного долга по защите прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства требуют от каждого прокурора и следователя посвящения себя служению Закону и строгого соблюдения всех положений Присяги прокурора (следователя)***.
Второй особенностью института присяги в органах внутренних дел является включение Присяги сотрудника органов внутренних дел в систему служебной дисциплины в качестве ее элемента. Согласно ч. 1 ст. 47 Федерального закона о службе в ОВД служебная дисциплина - соблюдение сотрудником органов внутренних дел установленных законодательством Российской Федерации, Присягой сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации, Дисциплинарным уставом органов внутренних дел Российской Федерации, контрактом, приказами и распоряжениями руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, приказами и распоряжениями прямых и непосредственных руководителей (начальников) порядка и правил выполнения служебных обязанностей и реализации предоставленных прав.
В юридической литературе высказываются мнения о том, что несоблюде-
* Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 8. Ст. 366.
** Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. N 1. Ст. 15.
*** Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 26 марта 2009 г. N 5-В09-13. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
ние (нарушение) присяги может иметь и определенные правовые последствия для сотрудников. Соблюдение присяги сотрудником ОВД является одним из составляющих элементов служебной дисциплины, нарушение которой влечет определенные негативные последствия для сотрудников ОВД [1]. С данным суждением можно согласиться лишь отчасти.
Как следует из буквального толкования определения понятия служебной дисциплины, сформулированного Федеральным законом о службе в ОВД, речь идет не о присяге в целом, а о соблюдении установленных ею порядка и правил выполнения служебных обязанностей и реализации предоставленных прав.
Здесь необходимо обратиться к тексту Присяги сотрудника органов внутренних дел, который содержится в ч. 2 ст. 28 Федерального закона о службе в ОВД:
«Я, (фамилия, имя, отчество), поступая на службу в органы внутренних дел, торжественно присягаю на верность Российской Федерации и ее народу!
Клянусь при осуществлении полномочий сотрудника органов внутренних дел: уважать и защищать права и свободы человека и гражданина, свято соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы;
быть мужественным, честным и бдительным, не щадить своих сил в борьбе с преступностью;
достойно исполнять свой служебный долг и возложенные на меня обязанности по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, хранить государственную и служебную тайну.
Служу России, служу Закону!» С учетом используемой при формулировании текста присяги оценочной лексики определить положения, устанавливающие порядок и правила выполнения служебных обязанностей и реализации предоставленных прав сотрудника органов внутренних дел, достаточно сложно. Но наиболее очевидным представляется текст о соблюдении Конституции РФ и федеральных законов, достойном исполнении служебного долга, возложенных обязанностей по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, об обязанности хранить государственную и служебную тайну.
При этом, если учитывать, что порядок и правила выполнения служебных обязанностей и реализации предоставленных прав сотрудникам органов внутренних дел также устанавливаются законодательством Российской Федерации, Дисциплинарным уставом органов внутренних дел Российской Федерации, контрактом, множеством приказов и распоряжений МВД России, приказов и распоряжений прямых и непосредственных руководителей (начальников), то выделить соответствующие положения Присяги сотрудника органов внутренних дел представляется невозможным.
Третьей особенностью является использование в Федеральном законе о службе в ОВД самостоятельного понятия нарушения служебной дисциплины, в случае которого на сотрудника органов внутренних дел могут налагаться дисциплинарные взыскания. Определение данного понятия закреплено в ч. 1 ст. 49 Федерального закона о службе в ОВД.
Согласно Федеральному закону о службе в ОВД нарушением служебной дисциплины (дисциплинарным проступком) признается виновное действие (бездействие), выразившееся в нарушении сотрудником органов внутренних дел законодательства Российской Федерации, Дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации, должностного регламента (должностной инструкции), правил внутреннего служебного распорядка, либо в несоблюдении запретов и ограничений, связанных со службой в органах внутренних дел, и требований к служебному поведению, либо в неисполнении (ненадлежащем исполнении) обязательств, предусмотренных контрактом, служебных обязанностей, приказов и распоряжений прямых руководителей (начальников) и непосредственного руководителя (начальника) при выполнении основных обязанностей и реализации предоставленных прав.
Таким образом, несмотря на схожесть определений понятий «служебная дисциплина» и «нарушение служебной дисциплины (дисциплинарный проступок)», сформулированных в Федеральном законе о службе в ОВД, в последнем отсутствует указание на несоблюдение присяги сотрудником органов внутренних дел. В связи с этим возникает правовая неопре-
деленность в вопросе о возможности привлечения к дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел за несоблюдение (нарушение) присяги.
С одной стороны, положения присяги являются элементом служебной дисциплины в органах внутренних дел и согласно ч. 2 ст. 47 Федерального закона о службе в ОВД в целях ее обеспечения и укрепления к сотруднику органов внутренних дел могут применяться меры поощрения и на него могут налагаться дисциплинарные взыскания. С другой стороны, в соответствии с ч. 1 ст. 50 Федерального закона о службе в ОВД дисциплинарные взыскания на сотрудника органов внутренних дел налагаются в случае нарушения служебной дисциплины, однако понятие нарушения служебной дисциплины не предусматривает несоблюдение сотрудником органов внутренних дел присяги.
Следует отметить, что подобной неопределенностью отличаются и федеральные законы, определяющие прохождение иных видов государственной службы Российской Федерации в правоохранительной сфере, например: от 23 мая 2016 г. N 141-ФЗ «О службе в федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ст. 46)*, от 1 октября 2019 г. N 328-Ф3 «О службе в органах принудительного исполнения Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ст. 45)**.
Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации»*** и Дисциплинарный устав таможенной службы Российской Федерации**** не содержат положений, относящих присягу сотрудника таможенного органа к служебной дисциплине.
* См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. N 22. Ст. 3089.
** См.: Там же. 2019. N 40. Ст. 548.
*** См.: Там же. 1997. N 30. Ст. 3586.
**** См.: Об утверждении Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации: указ Президента РФ от 16 нояб. 1998 г. N 1396 // Там же. 1998. N 47. Ст. 5742.
Интерес при изучении данного вопроса представляет военная служба. В соответствии с Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил РФ воинская дисциплина обязывает каждого военнослужащего быть верным Военной присяге (обязательству), строго соблюдать Конституцию Российской Федерации, законы Российской Федерации, требования общевоинских уставов и др. Военнослужащие привлекаются к дисциплинарной ответственности за дисциплинарный проступок, то есть противоправное, виновное действие (бездействие), выражающееся в нарушении воинской дисциплины, который в соответствии с законодательством Российской Федерации не влечет за собой уголовной или административной ответственности (пп. 3, 47)*.
Анализ ч. 1 ст. 50 Федерального закона о службе ОВД, как представляется, не исключает возможности привлечения к дисциплинарной ответственности сотрудника органов внутренних дел за нарушение (несоблюдение) присяги. В соответствии с указанной нормой на сотрудника органов внутренних дел могут налагаться дисциплинарные взыскания не только в случае нарушения им служебной дисциплины, но и в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Вместе с тем существующая правовая
* Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации: указ Президента РФ от 10 нояб. 2007 г. N 1495 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. N 47. Ст. 5749.
неопределенность в признании нарушения сотрудником органов внутренних дел присяги в качестве основания дисциплинарной ответственности привела к отсутствию данной практики.
Вывод
В связи с вышеизложенным предлагается внесение следующего изменения в Федеральный закон о службе в ОВД. Часть первую ст. 49 следует изложить в новой редакции:
«Нарушением служебной дисциплины (дисциплинарным проступком) признается виновное действие (бездействие), выразившееся в нарушении сотрудником органов внутренних дел законодательства Российской Федерации, Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации, дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации, должностного регламента (должностной инструкции), правил внутреннего служебного распорядка федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа или подразделения, либо в несоблюдении запретов и ограничений, связанных со службой в органах внутренних дел, и требований к служебному поведению, либо в неисполнении (ненадлежащем исполнении) обязательств, предусмотренных контрактом, служебных обязанностей, приказов и распоряжений прямых руководителей (начальников) и непосредственного руководителя (начальника) при выполнении основных обязанностей и реализации предоставленных прав.
Список источников
1. Комментарий к Федеральному закону от 30 ноября 2011 г. N 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» / В.А. Галкин, Ю.В. Егоров, Н.С. Манова, Е.А. Николаева; под ред. С.А. Денисова. 2012. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
2. Чимаров С.Ю., Бялт В.С. Формирование верности присяге как направление воспитательной работы с личным составом органов внутренних дел Российской Федерации // Вопросы педагогики. 2021. N 9. С. 133-135.
3. Русакова Н.Г. Присяга как общеправовой феномен: монография. Нижний Новгород, 2010. 119 с.
4. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование. Воронеж: Изд-во Воронежского ун-та, 1996. 456 с.
5. Щукин А.В. О некоторых особенностях начального периода военной службы иностранных граждан в Вооруженных Силах РФ // Право в Вооруженных Силах - военно-правовое обозрение. 2010. N 3. С. 21-24.
6. Кукушкин Е.В., Зуйков А.В. О конституционно-правовом смысле присяги Президента Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 22. С. 28-34.
7. Комментарий к Федеральному закону «Об обороне» (постатейный) / А.С. Герасимов, С.В. Корнишин, А.В. Кудашкин [и др.]. Москва: За права военнослужащих, 2002. 336 с. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
References
1. Galkin V.A., Egorov Yu.V., Manova N.S., Nikolaev E.A. Commentary on the Federal Law of November 30, 2011 No. 342-FZ "On Service in the Internal Affairs Bodies of the Russian Federation and Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation". 2012. Available at the reference-legal system "Garant". (In Russ.).
2. Chimarov S.Yu., Byalt V.S. Formation of fidelity to the oath as a direction of educational work with the personnel of the internal affairs bodies of the Russian Federation. Questions of Pedagogy, 2021, no. 9, pp. 133-135. (In Russ.).
3. Rusakova N.G. Oath as a general legal phenomenon. Nizhny Novgorod, 2010. 119 p. (In Russ.).
4. Starilov Yu.N. Public service in the Russian Federation: theoretical and legal research. Voronezh, Publishing House of the Voronezh University, 1996. 456 p. (In Russ.).
5. Shchukin A.V. On some features of the initial period of military service of foreign citizens in the Armed Forces of the Russian Federation. Law in the Armed Forces - military legal review, 2010, no. 3, pp. 21-24. (In Russ.).
6. Kukushkin E.V., Zuykov A.V. On the constitutional and legal meaning of the oath of the President of the Russian Federation. Constitutional and municipal law, 2009, no. 22, pp. 28-34. (In Russ.).
7. Gerasimov A.S., Kornishin S.V., Kudashkin A.V. [i dr.]. Commentary on the Federal Law "On Defense" (item-by-article). Moscow, 2002. 336 p. Available at the reference-legal system "Garant". (In Russ.).
