НАРУШЕНИЕ ПРАВИЛ ПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДРАМИ КАК ОСНОВАНИЕ ДЛЯ ДОСРОЧНОГО ПРЕКРАЩЕНИЯ ИХ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 34

Седова Т.В.

магистрант Уральского института управления - филиал

РАНХиГС (г. Екатеринбург, Россия)

Научный руководитель: Чорновол Е.П.

кандидат юридических наук, доцент доцент кафедры гражданского права и процесса Уральского института управления-филиала РАНХиГС (г. Екатеринбург, Россия)

НАРУШЕНИЕ ПРАВИЛ ПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДРАМИ КАК ОСНОВАНИЕ ДЛЯ ДОСРОЧНОГО ПРЕКРАЩЕНИЯ ИХ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ

Аннотация: в статье исследуются основания досрочного прекращения права пользования недрами в практике судебно-арбитражных органов в связи с нарушением пользователем условий лицензии.

Ключевые слова: недра, недропользование, законодательство о недрах, лицензия на пользование недрами, досрочное прекращение права пользования недрами, судебная практика.

Согласно ст. 1.2 Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» [1] (далее - Закон о недрах) недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью и другим субъектам могут предоставляться в пользование на основании лицензии.

В соответствии с положениями ст. 11 Закона о недрах и п. 2.1 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного Постановлением Верховного Совета РФ от 15.07.1992 N 3314-1 [2], лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.

Лицензия на право пользования недрами в соответствии со ст. 12 Закона о недрах должна содержать:

- данные о пользователе недр, получившем лицензию, и органах, предоставивших лицензию и о целевом назначении работ, связанных с пользованием недрами;

- указание границ участка недр, предоставляемого в пользование и границ территории, земельного участка или акватории, выделенных для ведения работ, связанных с пользованием недрами;

- сроки действия лицензии и сроки начала работ (подготовки технического проекта и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием недрами, выхода на проектную мощность, представления геологической информации на государственную экспертизу);

- условия, связанные с платежами, взимаемыми при пользовании недрами, земельными участками, акваториями;

- согласованный уровень добычи полезных ископаемых, а также попутных полезных ископаемых (при наличии), предельный объем накопленной добычи полезных ископаемых, установленный в соответствии с проектной документацией на разработку технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых, согласованной и утвержденной в порядке, предусмотренном ст. 23.2 Закона о недрах, указание собственника добытого полезного ископаемого, а также попутных полезных ископаемых (при наличии);

- сроки представления геологической информации о недрах в соответствии со ст. 27 Закона о недрах в федеральный фонд геологической информации и его территориальные фонды, а также в фонды геологической информации субъектов России (в отношении лицензий на пользование участками недр местного значения);

- условия выполнения требований по рациональному использованию и охране недр, безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, охране окружающей среды;

- порядок и сроки подготовки проектов ликвидации или консервации горных выработок и рекультивации земель.

Неотъемлемой составной частью лицензии являются текстовые, графические и иные приложения, определяющие основные условия пользования недрами. Пользователь недр обязан обеспечить выполнение условий, установленных лицензией (п. 10 ч. 2 ст. 22 Закона о недрах).

На основании выданной лицензии заключается лицензионное соглашение, которое является неотъемлемой составной частью лицензии и представляет собой договор, содержащий условия, обязательные к выполнению пользователем участка недр.

Условия, указанные в лицензионном соглашении, признаются существенными условиями лицензии. Досрочное прекращение права пользования недрами по причине нарушения существенных условий лицензионного соглашения фактически представляет собой расторжение договорных отношений и влечет наступление определенных гражданско-правовых последствий, в том числе в виде аннулирования (прекращения) ранее выданной лицензии.

Анализ судебно-арбитражной практики, связанной с досрочным прекращением права пользования недрами, показал, что одними из основных оснований являются: «существенные и систематические нарушения пользователем недр установленных правил пользования недрами». Однако

согласно ч. 4 ст. 21 Закона о недрах в этом случае решение о прекращении права пользования недрами может быть принято лишь по истечении трех месяцев со дня получения пользователем письменного уведомления Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзором) о допущенных нарушениях и при условии, что пользователь эти нарушения в указанный срок не устранил. При этом в силу п. 110 Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий, и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр, утвержденного приказом Минприроды России от 29.09. 2009 N 315 [3], срок, устанавливаемый в уведомлении на устранение нарушений, не может быть менее 3 месяцев и превышать 12 месяцев, исчисляемых с даты получения пользователем недр уведомления».

В качестве примера можно привести дело № 565-О с ООО «ВУМН» [4]. Федеральное агентство по недропользованию 11.04.2014 направило ООО «ВУМН» - пользователю недр Макаровского нефтяного месторождения в Республике Татарстан на основании лицензии на геологическое изучение, добычу нефти и газа - уведомление о том, что были допущены нарушения условий пользования недрами, которые квалифицировались уполномоченными органами как существенные и систематические: в нарушение требований проектного документа на разработку Макаровского месторождения и, соответственно, условий лицензионного соглашения обществом не были пробурены в 2011 году две, а в 2012 году - четыре эксплуатационные скважины; в нарушение проекта геологоразведочных работ, а также соответствующих условий лицензионного соглашения в 2011 году и 2012 году не пробурено по

одной разведочной скважине; недропользователем построены и эксплуатируются объекты обустройства месторождения, не соответствующие проектной документации, в частности путевые подогреватели и факельная установка возведены с отклонением от проектов обустройства месторождений.

В установленный срок - 12 месяцев нарушения не были устранены ни одним из доступных недропользователю способов, приказом Департамента по недропользованию по Приволжскому Федеральному округу от 15.06.2015 право пользования недрами Общества было досрочно прекращено.

Решением Арбитражного суда г. Москвы от 20.02.2016 по заявлению ООО «ВУМН» приказ Департамента по недропользованию по Приволжскому федеральному округу от 15.06.2015 был признан недействительным на том основании, что несоблюдение обществом лицензионных требований было вызвано объективными причинами, связанными с неправомерным бездействием регионального органа государственной власти: невозможность осуществлять бурение скважин была обусловлена неправомерным отказом Министерства лесного хозяйства Республики Татарстан в предоставлении обществу в аренду необходимых для этого лесных участков; бездействие должностных лиц Министерства по жалобам общества неоднократно признавалось органами прокуратуры незаконным.

Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 22.06.2016 Решение Арбитражного суда было отменено с указанием на то, что допущенные ООО «ВУМН» нарушения условий носят существенный характер, им не приняты надлежащие меры по устранению выявленных недостатков недропользования.

Арбитражный суд учел то обстоятельство, что допущенные ООО «ВУМН» нарушения, связанный с отклонением от сроков бурения скважин являлись неоднократными, т.е. систематическими, что позволило использовать основание для досрочного прекращения лицензии, предусмотренное п. 3 ч. 2 ст. 30 Закона «О недрах».

По этому делу Конституционный Суд РФ отметил, что предусмотренный законодателем правовой механизм обеспечивает защиту прав пользователя недр не исключает возможности учета совокупности всех фактических обстоятельств при рассмотрении дела. Соответственно, решение уполномоченного органа о досрочном прекращении (приостановлении, ограничении) пользования недрами следует расценивать как специальную меру государственного принуждения, которая должна отвечать требованиям справедливости, быть адекватной, пропорциональной, соразмерной и необходимой для защиты не только публичных интересов государства, связанных с его экономической и экологической безопасностью, но и частных интересов физических и юридических лиц как субъектов правоотношений в сфере недропользования.

Таким образом, при сопоставлении причин нарушения пользования недрами суд отдает приоритет выявления нарушения существенных условий лицензии, а не фактических обстоятельств, повлекших невыполнение условий лицензионного соглашения недропользователем.

В рамках дела А40-201511/18 [5] при применении Закона о недрах Арбитражный суда Московского округа впервые дал толкование основанию отзыва лицензии в виде систематического нарушения (более трех раз) правил, предусмотренному п. 3 ч. 2 ст. 20 Закона о недрах.

В октябре 2016 г. в Роснедра поступило письмо Росприроднадзора о необходимости рассмотрения на заседании ведомственной комиссии вопроса о досрочном прекращении права ООО «Горнорудная компания Олимп» по пользованию недрами в связи с многочисленными нарушениями условий договора платного временного пользования ресурсами (неподготовка соответствующего технического проекта, непредставление необходимой статистической отчетности, неуплата регулярных платежей за пользование недрами).

Впоследствии Управление Росприроднадзора по Республике Бурятия провело внеплановую документарную проверку по выполнению компанией требований Роснедр.

Из акта проверки следовало, что общество так и не устранило нарушения, перечисленные в уведомлении Роснедр. В этой связи комиссия Роснедр приняла решение о досрочном лишении компании права недропользования в соответствии с п. 3 и 8 ч. 2 ст. 20 Закона о недрах. На основании вышеуказанного решения был издан соответствующий приказ ведомства от 30 мая 2018 г. № 209.

Арбитражный суд отказал в удовлетворении заявления общества. В обоснование своего решения суд первой инстанции указал на допущенные заявителем нарушения и на правомочность Роснедр в вынесении оспариваемого приказа.

Девятый арбитражный апелляционный суд отметил, что в спорном приказе утверждалось о нарушении компанией п. 10 ст. 22 Закона о недрах, согласно которому пользователь недр обязан обеспечить выполнение условий, установленных лицензией или соглашением о разделе продукции, своевременное и правильное внесение платежей за пользование недрами. Указанные обстоятельства являются самостоятельным основанием для досрочного прекращения права пользования недрами в силу п. 2 ч. 2 ст. 20 Закона о недрах, однако они не были указаны в качестве правового основания при вынесении спорного приказа. Как следует из приказа Роснедр, основаниями для досрочного прекращения права пользования компании участками недр являлись именно п. 3 и 8 ч. 2 ст. 20 Закона о недрах.

Апелляционный суд отклонил довод ведомства о технической ошибке, содержащейся в оспариваемом ведомственном приказе. Вторая инстанция также отметила, что ни Закон о недрах, ни административный регламент не предусматривают изменение оснований вынесенного приказа о досрочном прекращении права пользования недрами.

Согласно п. 3 ч. 2 ст. 20 Закона о недрах право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в случае систематического нарушения пользователем недр установленных правил пользования недрами. Суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что Роснедрами не обоснован и не подтвержден соответствующими доказательствами факт допущения ООО "Горнорудная компания Олимп" систематического нарушения установленных правил пользования недрами», - указано в постановлении апелляции. Суд также отметил, что спорный приказ не содержит указаний, в чем выразилось систематическое (более трех раз) нарушение правил пользования недрами.

Суд апелляционной инстанции указал, что в Законе о недрах не установлены условия и сроки представления недропользователями обязательной отчетности. Он также выявил недостатки акта проверки Управления Росприроднадзора, на основе которого был вынесен оспариваемый приказ Роснедр. Так, непредставление обществом государственной статистической отчетности было увязано с нарушением им п. 10 ст. 22 Закона о недрах, однако в документе не было указания на нарушение обществом ст. 27 указанного Закона.

Кроме того, апелляционный суд отметил, что отзыв лицензии должен отвечать требованиям справедливости. Данная мера должна быть адекватной, пропорциональной, соразмерной и необходимой для защиты экономических интересов РФ, прав и законных интересов субъектов недропользования и иных лиц. Поскольку единственное доказанное нарушение компании выразилось в непредставлении ею отчетности в соответствии с п. 8 ч. 2 ст. 20 Закона о недрах, в рассматриваемом случае было достаточно применения иной, более мягкой меры государственного воздействия. С учетом того, что компания впоследствии устранила допущенные нарушения, апелляционный суд указал на неадекватность примененной меры воздействия в виде отзыва у нее лицензии.

С учетом изложенного апелляционный суд отменил решение суда первой инстанции и вынес новое решение, признав незаконным оспариваемый приказ Роснедр.

Пользование недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденного в установленном порядке технического проекта - влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей, но не лишение лицензии на пользование недрами.

Пленум ВАС РФ в п. 20 Постановления от 02.06.2004 N 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» [6] (далее - Постановление N 10) указал, что при рассмотрении дел об оспаривании решений административных органов о приостановлении или аннулировании лицензии на право осуществления определенного вида деятельности судам необходимо учитывать, что приостановление (аннулирование) лицензии не является административным наказанием в смысле КоАП РФ, а представляет собой специальную предупредительную меру, непосредственно связанную со спецификой деятельности, при осуществлении которой могут затрагиваться конституционные права и свободы, а также права и законные интересы других лиц.

Из этого следует, что такая мера административно-правовой ответственности, как приостановление (аннулирование) лицензии, имеет иную правовую природу, чем ответственность, предусмотренная ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ. Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Для привлечения к административной ответственности необходимо установить признаки противоправности в действиях (бездействии)

лица, а также наличие вины. Для привлечения недропользователя к административно-правовой ответственности, предусмотренной Законом о недрах, за невыполнение условий лицензионного соглашения установления вины не требуется.

Таким образом, досрочное прекращение права пользования недрами по причине нарушения существенных условий лицензионного соглашения фактически представляет собой расторжение в установленном Законом о недрах порядке договорных отношений (лицензионного соглашения) и не является административным наказанием (актом привлечения к административной ответственности) в смысле КоАП РФ, для проверки законности которого требуется установление наличия вины лица, в отношении которого издан этот акт, как необходимой части состава правонарушения.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:

Ведомости СНД и ВС РФ.1992. N 16. Ст. 834; Собрание законодательства РФ. 2020. N 24. Ст. 3753.

Ведомости СНД и ВС РФ.1992. N 33. Ст. 1917; Собрании законодательства РФ. 2016. N 15. Ст. 2066.

Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. N 10.

Определение Конституционного Суда РФ от 9 марта 2017 г. №2 565-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «ВУМН» на нарушение конституционных прав и свобод положениями части второй статьи 20 Закона Российской Федерации «О недрах» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2017. N 5.

Постановление Арбитражного суда Московского округа от 08.10.2019 N Ф05-14611/2019 по делу N А40-201511/2018 // СПС «КонсультантПлюс», 2020. Вестник ВАС РФ. 2005. N 12.