CC BY
105
001: 10.24411/2072-4098-2018-10113 Досрочное прекращение права пользования недрами в структуре правового режима разработки месторождений полезных ископаемых
К.Д. Горохов начальник Управления сопровождения лицензирования твердых полезных ископаемых ФГКУ «Росгеолэкспертиза» Федерального агентства по недропользованию, аспирант Института горного и энергетического права Российского государственного университета нефти и газа (НИУ) имени И.М. Губкина (г. Москва)
Константин Дмитриевич Горохов, [email protected]
Правовой режим зачастую рассматривается в доктрине в качестве «основного (комплексного) звена правовой материи». Из всех явлений правовой действительности, из всего правового инструментария только он снабжен всеми необходимыми элементами самостоятельного существования и эффективного функционирования (см. [3]).
Как отмечал С.С. Алексеев, правовой режим самым общим образом можно определить как «порядок регулирования, который выражен в многообразном комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений и запретов (а также позитивных обязываний) и создающих особую направленность регулирования» [1, с. 264]. Также правовой режим определяют как «особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств и создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права» [4].
В целом, позиции многих ученых сводятся к тому, что правовой режим представляет собой особый порядок правового регулирования, установление которого в конкретной сфере общественных отноше-
ний обуславливается необходимостью достижения конкретных целей. В связи с этим интересной, но не бесспорной представляется позиция Э.Ф. Шамсумовой о сочетании правового регулирования и правового режима как более широкого понятия первого по сравнению со вторым (правовым режимом). При этом, по мнению исследователя, «правовой режим - это более высокая ступень развития самого правового регулирования, - в этом их тесное, глубинное переплетение, взаимосвязь, взаимообусловленность, их автономность, что и подчеркивает их внутренняя природа, дух, настрой» [9].
Учитывая классификацию существующих в правовой доктрине типов правового регулирования, в первую очередь выделение общедозволительного и разрешительного типов (подробнее см. [5]), следует сделать вывод о превалировании последнего в установлении и реализации правого режима разработки месторождений полезных ископаемых, поскольку для осуществления такой деятельности необходимо получить значительное количество документов от органов государственной власти (иногда и органов местного самоуправления) до фактического начала работ. В подтверждение этого тезиса достаточно перечислить предусмотренный законодателем комплекс основных документов, подготавливаемых
государством и (или) пользователем недр в целях осуществления деятельности по разработке месторождений полезных ископаемых:
• лицензия на пользование недрами (статьи 11 и 16 Закона Российской Федерации «О недрах»; далее - Закон о недрах), которая имеет определенный срок, продление которого возможно только в порядке, предусмотренном существующим законодательством (ч. 3 ст. 10 Закона о недрах). Именно с даты регистрации лицензии хозяйствующий субъект приобретает специальный статус пользователя недр, что выражается в наделении его правами и возложениями обязанностей пользователя недр;
• технический проект разработки месторождения полезных ископаемых (проходит согласование в соответствии с положениями статьи 23.2 Закона о недрах и постановления Правительства Российской Федерации от 3 марта 2010 года № 118 [11]);
• документы, удостоверяющие уточненные границы горного отвода (оформляются в соответствии с правилами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2015 года № 770 [12]). К таким документам относятся горноотводный акт и графические приложения, в которые включаются план горного отвода с ведомостью координат угловых точек горного отвода и разрезы участка недр;
• планы или схемы развития горных работ (подготавливаются в соответствии с требованиями, утвержденными приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 29 сентября 2017 года № 401 [13]);
• иные согласования и экспертизы на соответствующую проектную документацию (например заключение государственной экологической экс-
пертизы, заключение экспертизы проектной документации объектов капитального строительства, проводимой в рамках статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, и т. д.).
Осуществление рассматриваемого вида работ в отсутствие указанных документов может быть квалифицировано как нарушение законодательства, что влечет административную либо уголовную ответственность и может повлечь прекращение (ограничение, приостановление) права пользования недрами (см. статью 7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, статьи 171 и 255 Уголовного кодекса Российской Федерации).
Применительно к специфике правового регулирования горных отношений (как совокупности общественных отношений по изучению, использованию и охране недр как природного ресурса и связанной с этим деятельностью [6, с. 13-14]) полагаем важным отметить позицию А.И. Цурановой, по мнению которой целью правового регулирования этих отношений является установление такого правового режима, который обеспечивает минимизацию вредного воздействия на недра и иные компоненты природной среды (см. [8]).
Представляется, что правовой режим разработки месторождений полезных ископаемых можно определить как установленный нормами права и обеспеченный совокупностью юридических и организационных процедур комплекс правовых средств, обеспечивающих соблюдение баланса интересов пользователя недр, общества и государства при разработке месторождения полезных ископаемых, в целях обеспечения рационального использования недр, охраны окружающей среды и безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами.
Любой правовой режим состоит из отдельных элементов, которые следует подразделить на общие, присущие каждому
из режимов 1, и специальные, позволяющие обеспечить достижение целей права в тех общественных отношениях, для регулирования которых устанавливается тот или иной режим. В качестве элементов режима следует выделить правовые средства как правовые явления, выражающиеся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологии), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей.
По мнению ряда ученых (см., например, [5]), к числу общих признаков правовых средств относится в том числе и то, что, сочетаясь определенным образом, они выступают основными работающими частями (элементами) правовых режимов (то есть функциональной стороны права), а «эффективное использование правовых средств при решении тех или иных специальных задач в значительной степени состоит в том, чтобы выбрать оптимальный для решения соответствующей задачи правовой режим, рассмотреть и отразить специфику регулируемых общественных отношений» [7].
Анализ массива правовых средств, используемых в сложном по своей структуре и целям правовом режиме разработки месторождений полезных ископаемых, позволяет выделить укрупненные блоки правовых средств рассматриваемого режима, к которым следует отнести:
1) правовые средства, обеспечивающие управление государственным фондом недр в том числе посредством реализации права государственной собственности на недра;
2) правовые средства, включающие процедуры получения лицензии на пользование недрами, необходимых согласований, экспертиз, лицензий на осуществление отдельных видов деятельности и иных разрешительных документов, необходимых для осуществления разработки месторождений
полезных ископаемых, а также документов, необходимых для консервации и (или) ликвидации объектов горного имущества (горных выработок, скважин и других объектов недропользования) 2;
3) правовые средства, которые обеспечивают эффективное регулирование общественных отношений по использованию недр, включая изучение участка недр, добычу полезных ископаемых и его первичную переработку, учет добываемого сырья, маркшейдерскую деятельность, а также деятельность по ликвидации и (или) консервации объектов горного имущества и иные;
4) правовые средства, регулирующие геологический надзор (надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр), горный надзор (надзор за безопасностью горных работ) и экологический надзор, включая привлечение к ответственности.
Применительно к первому («управленческому») блоку правовых средств, выделяемых в правовом режиме разработке месторождений полезных ископаемых, необходимо обратить внимание на то, что разрешительный тип правового регулирования сферы недропользования в целом обуславливает использование правовых средств, характеризующихся властным воздействием государства как собственника недр на регулируемые отношения. В связи с этим уместно привести позицию С.С. Алексеева (см. [1]), которым в качестве правового средства выделялось «лишение права» как сугубо практическая мера в основном принудительного порядка, реализуемая силой государственной власти. Этот пример в целом характеризует существующую сегодня процедуру досрочного прекращения права, приостановления и ограничения пользования недрами как правовое средство, направленное на обеспечение интересов государства как
1 Такими элементами, на наш взгляд, могут быть правовые нормы, юридические факты, субъективные права и юридические обязанности, поощрения и наказания, льготы, запреты и т. д.
2 Этот блок правовых средств приведен в работе [2].
собственника недр (а в ряде случаев и недропользователей), а также обеспечение рационального использования и охраны недр и других компонентов окружающей среды. Полагаем, что указанная государственная функция, безусловно, является неотъемлемой частью правового режима разработки месторождений полезных ископаемых, его специальным правовым средством (элементом).
Отнесение рассматриваемой государственной функции именно к блоку управления фондом недр обусловлено тем, что от реагирования уполномоченных органов на возникающие в правоприменительной практике ситуации, которые могут повлечь принятие решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования недрами, в целом зависит эффективность управления государственным фондом недр. Например, в случаях когда обязательства, предусмотренные условиями пользования недрами, не исполняются, месторождение полезных ископаемых не введено в разработку, а владелец лицензии не планирует проведение работ на участке недр, с точки зрения собственника недр представляется целесообразным лишение такого недропользователя права пользования недрами и предоставление этого участка недр на конкурсе или аукционе иному заинтересованному субъекту предпринимательской деятельности. Напротив, когда при проведении работ на участке недр допущены нарушения лицензионных обязательств, однако такие нарушения вызваны объективными, не зависящими от недропользователя причинами, а пользователь недр предпринимает все необходимые меры по их устранению, выражая тем самым должную заботливость в отношении участка недр, единственно верным решением является сохранение права пользования недрами, поскольку указанное решение позволит хозяйствующему субъекту продолжить освоение лицензионного участка, а государству - получить уплачиваемые пользователем недр платежи.
В свою очередь, процедуру прекращения права пользования недрами не следует относить к «надзорному» блоку правовых средств по следующим причинам.
Во-первых, органы, принимающие решения о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования недрами, не наделены полномочиями по контролю и надзору (см., например, постановление Правительства Российской Федерации [16]).
Во-вторых, рассмотрение вопроса о досрочном прекращении происходит уже после проведения контрольных мероприятий, и результатом должно являться не наказание, а такое решение, которые обеспечивало бы реализацию следующих целей:
• недопущение негативного воздействия на объект недропользования, окружающую среду и население, проживающее в зоне влияния работ и т. д. (например приостановление или ограничение права пользования недрами);
• применение оптимальной меры воздействия на недропользователя, обеспечивающей баланс интересов хозяйствующего субъекта и государства (при направлении уведомления, в частности, учитывается характер допущенных нарушений, необходимое время на их устранение, позиция самого недропользователя).
В-третьих, довольно часто бывают ситуации, когда по итогам истечения действия уведомления нарушения не устранены в полном объеме, однако лишение предприятия лицензии влечет, например, тяжелейшие социальные последствия. В таком случае лицензия, безусловно, сохраняется (именно в этом суть государственного подхода - учет широкого спектра факторов при принятии решения).
Таким образом, в рассматриваемой процедуре отсутствует формальный подход, применяющийся в случае привлечения к ответственности при осуществлении контрольно-надзорных мероприятий.
В целях детального анализа порядка принятия решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования недрами следует рассмотреть практику деятельности лицензирующих органов (на примере Федерального агентства по недропользованию).
В настоящее время основания и порядок принятия решений о прекращении, ограничении права пользования недрами определен статьями 20, 21 и 23 Закона о недрах и положениями раздела IV Административного регламента по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр [17] (далее - Административный регламент) 3.
Следует отметить, что решения, связанные с досрочным прекращением, приостановлением или ограничением права пользования недрами, принимаются соответствующей комиссией Федерального агентства по недропользованию (далее -Роснедра), в состав которой входят представители этого агентства, Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, а также представители подведомственных Роснедрам учреждений (далее - Комиссия) (см. [19]). Кроме того, несмотря на отсутствие соответствующих норм в законодательстве о недрах, в деятельности Комиссии распространена практика приглашения на свои заседания представителей компаний-недропользователей, которые
могут представить пояснения по факту допущенных нарушений условий пользования недрами. Таким образом обеспечивается объективность, качественность и комплексность анализа материалов о допущенных нарушениях условий пользования недрами, результатом которого является выбор той меры воздействия на пользователя недр, которое наиболее соответствует характеру допущенных нарушений.
Следует разграничить виды решений о досрочном прекращении, приостановлении и об ограничении права пользования недрами в зависимости от последствий их принятия для владельца лицензии.
При досрочном прекращении права пользования недрами пользователем недр прекращаются все виды деятельности (за исключением работ по консервации и (или) ликвидации горных выработок, скважин и объектов инфраструктуры, связанных с пользованием этим участком недр) на участке недр и получение соответствующей продукции. При этом лицензия на пользование недрами подлежит снятию с государственного учета и передаче на хранение в соответствующий фонд геологической информации.
Приостановление и ограничение права пользования недрами являются более мягкими мерами воздействия на пользователя недр, поскольку не влекут снятие лицензии с государственного учета, то есть пользователь недр сохраняет свое право на участок недр, однако в усеченном объеме. В частности, при приостановлении права пользования недрами временно прекращаются основной вид деятельности и связанные с ним вспомогательные работы, за исключением деятельности по обеспечению сохранности горных выработок и буровых скважин, поддержанию строений, сооружений и оборудования в безопасном для жизни
3 При этом полагаем нецелесообразным рассмотрение Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденное постановлением Верховного Суда Российской Федерации от 15 июля 1992 № 33141, как документа, действующего лишь в части, не противоречащей Закону о недрах.
и здоровья людей, окружающей природной среды и недр состоянии. При ограничении права пользования недрами временно или постоянно запрещается выполнение одного или нескольких из предусмотренных лицензией видов деятельности, если их осуществление повлекло или может повлечь возникновение непосредственной угрозы жизни и здоровью людей, негативному влиянию на охрану недр и окружающую природную среду до устранения причин, вызвавших это ограничение.
Рассматривая вопросы прекращения права пользования недрами, следует отметить, что перечень оснований для принятия указанных решений закреплен в статьях 20 и 23 Закона о недрах. При этом российским законодательством предусматриваются три процедуры принятия рассматриваемого решения в зависимости от выбранного основания. Рассмотрим эти процедуры.
Безусловное прекращение права
пользования недрами (ч. 1, подп. 1,4
ч. 2 ст. 20 Закона о недрах)
При наступлении указанных событий пользование недрами прекращается непосредственно после принятия компетентным органом указанного решения с письменным уведомлением пользователя недр. В рассматриваемую группу входит такое основание, как возникновение определенного условия (если оно зафиксировано в лицензии), с наступлением которого прекращается право пользования недрами (п. 3 ч. 1 ст. 20 Закона о недрах). В связи с этим необходимо пояснить следующее.
Форма лицензии на пользование недрами, разработанная в период проведения разовой актуализации лицензий (с 2015 по 2017 год), предусматривает возможность безусловного прекращения права пользования недрами только в случае неуплаты пользователем недр разового платежа
за предоставленное право. Вместе с тем анализ ряда лицензий, которые не были актуализированы в указанный период времени, показал отсутствие единого подхода лицензирующих органов к формированию перечня обязательств, нарушение которых влечет необходимость принятия решения о досрочном прекращении права пользования недрами по основанию, предусмотренному пунктом 3 части 1 статьи 20 Закона о недрах. Множество лицензий содержат необоснованно широкий перечень обязательств, нарушение которых влечет безусловное прекращение права пользования недрами.
Полагаем, что такое установление не в полной мере соответствует целям и задачам государственного регулирования отношений недропользования, поскольку не позволяет пользователю недр осуществить мероприятия по устранению допущенных нарушений, вернуться к рациональному недропользованию. В связи с этим на практике даже в случаях, когда имеются основания для прекращения права пользования недрами по пункту 3 части 1 статьи 20 Закона о недрах, Комиссией в настоящее время принимаются решения о направлении в адрес недропользователя-нарушителя уведомления о допущенных нарушениях и возможном досрочном прекращении права пользования недрами с предоставлением пользователю недр времени для устранения нарушений 4.
Направление пользователю недр уведомления о допущенных нарушениях условий пользования недрами и возможном досрочном прекращении права пользования недрами
В случае наличия у Роснедр информации о нарушениях пользователем недр лицензионных обязательств и при наличии
4 Тем не менее существовавшая ранее практика принятия решений о прекращении права пользования недрами по пункту 3 части 1 статьи 20 Закона о недрах неоднократно признавалась арбитражными судами различных инстанций законной и обоснованной (см., например, дело № А40-127611/2012).
соответствующих оснований Комиссией на первом заседании принимается решение о начале процедуры досрочного прекращения права пользования недрами с направлением в адрес пользователя недр уведомления о допущенных нарушениях условий пользования недрами и возможном досрочном прекращении права пользования недрами (далее - Уведомление). Согласно пункту 110 Административного регламента срок устранения нарушений по Уведомлению не может быть менее 3 и превышать 12 месяцев. При этом законодательство не предусматривает возможность выдачи второго Уведомления, поэтому недропользователь фактически имеет «единственный шанс» на сохранение лицензии.
Повторное заседание Комиссии с целью рассмотрения материалов по устранению (неустранению) пользователем недр нарушений, указанных в Уведомлении, может состояться только после получения копии соответствующего акта проверки, проведенной Росприроднадзором 5.
В целом установленная законодателем процедура принятия решений о досрочном прекращении права пользования недрами только после проверки устранения нарушений, указанных в Уведомлении, имеет стимулирующий характер - обширная правоприменительная практика свидетельствует о том, что пользователь недр максимально концентрирует финансовые и кадровые ресурсы, направляет их на исполнение лицензионных обязательств.
Вместе с тем, говоря о принятии решений о досрочном прекращении права пользования недрами, нельзя не отметить существующие проблемы соотношения сроков, устанавливаемых в предписаниях Росприроднадзора и Уведомлении. Так, Административный регламент Росприрод-надзора по исполнению государственной функции по осуществлению государствен-
ного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденный приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 июня 2012 года № 196, не предусматривает предельного срока, устанавливаемого в предписании об устранении нарушений (за исключением случаев, когда предписание выдается в период действия соответствующего уведомления Роснедр и его территориальных органов). В связи с этим распространены ситуации, когда Комиссией Роснедр выдается Уведомление на максимальный срок (12 месяцев) при наличии действующего предписания Росприроднадзора, окончание действия которого значительно превышает срок устранения нарушений по Уведомлению.
Полагаем, что пользователю недр при планировании устранения допущенных нарушений, указанных в Уведомлении, следует руководствоваться именно сроком Уведомления, а не сроком предписания Росприроднадзора, поскольку вынесение предписания является лишь одной из стадий общего процесса, инициированного Роснедрами, в котором участвует это агентство и который оно же завершает посредством принятия соответствующего решения. В связи с этим решения о досрочном прекращении права пользования недрами даже в случае наличия действующего предписания Росприроднадзора признаются судами законными и обоснованными (см., например, дела № А40-76705/2016, А40-77686/2012, А10-5053/2011, А58-1811/2010).
Говоря о документах, позволяющих осуществлять разработку месторождений полезных ископаемых (перечень которых был приведен ранее), следует отметить развитие практики направления Уведомления пользователю недр в связи с несоблюдением пользователем недр установленных
5 Следует отметить наличие множества случаев, когда проверка устранения пользователем недр допущенных нарушений лицензионных обязательств проводится Росприроднадзором значительно позднее истечения срока действия Уведомления. Таким образом, пользователь недр получает больший период времени на устранение нарушений, нежели установленный в Уведомлении лицензирующим органом.
в техническом проекте разработки месторождений полезных ископаемых уровней добычи. Этот подход в полной мере соответствует целям рассматриваемого правового режима, поскольку указанная проектная документация должна содержать обоснованные технические и технологические решения, обеспечивающие в том числе соблюдение требований рационального использования недр, охраны окружающей среды и безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами. В связи с этим недостижение либо, напротив, превышение обоснованных в проектной документации уровней добычи полезных ископаемых ставит вопрос о соблюдении указанного принципа недропользования. Таким образом, в течение действия Уведомления пользователь недр имеет возможность либо скорректировать проектные показатели посредством разработки, согласования и утверждения дополнения к действующему техническому проекту, содержащему необходимые для предприятия уровни добычи, либо скорректировать текущую деятельность предприятия в соответствии с имеющейся проектной документацией.
Рассмотренная позиция Комиссии Рос-недр также подчеркивает жесткость правового режима разработки месторождений полезных ископаемых и наличие комплекса инструментов государственного воздействия для достижения целей режима.
Прекращение права пользования недрами при отказе владельца лицензии от права пользования недрами (п. 1 ч. 1 ст. 20 Закона о недрах)
Такое решение допускается при условии, если отказ заявлен владельцем лицензии в форме письменного уведомления органов, предоставивших лицензию, не позднее чем за шесть месяцев до заявленного срока.
Однако законодателем предусмотрены и иные основания для отказа от права пользования недрами, не требующие соблюдения указанного срока, а именно по нормам пунктов 7 и 9 части 2 статьи 20 Закона о недрах (по инициативе владельца лицензии и по инициативе недропользователя по его заявлению соответственно).
Вместе с тем на практике случаи отказов от права пользования недрами имеют место довольно редко, в связи с чем полагаем нецелесообразным акцентировать на них внимание в настоящей статье.
Рассматривая вопросы приостановления и ограничения права пользования недрами, отметим, что основания принятия таких решений предусмотрены частью 2 статьи 20 и статьей 23 Закона о недрах. Отличительной особенностью этих процедур является вступление в силу решения о приостановлении или ограничении права пользования недрами с момента его принятия. Таким образом, направления Уведомления в этом случае не требуется 6.
Следует привести позицию Верховного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 7 мая 2015 года по делу № 305-КГ14-6820 (далее - Определение), согласно которой «в отличие от процедуры досрочного прекращения права пользования недрами, государственная функция Роснедр по осуществлению принятия решений о приостановлении права пользования участками недр может быть реализована исключительно единообразно и без направления какого-либо уведомления пользователю недр о необходимости устранения нарушений». При этом, как правило, решения о приостановлении либо ограничении права пользования недрами принимаются для целей пресечения незаконной деятельности предприятий - пользователей недр, нерационального использования недр и охраны окружающей среды, выраженных, в частности, в проведении работ по добы-
Этот вопрос был предметом исследования арбитражных судов в рамках дела № А40-800/2014.
6
че полезных ископаемых без технического проекта разработки месторождений полезных ископаемых.
Несмотря на кажущуюся формальность такого подхода, отмена приказа о приостановления возможна сразу после представления информации об устранении допущенных нарушений (в рассматриваемом случае - информации о согласовании и утверждении технического проекта разработки месторождений полезных ископаемых).
Таким образом, на практике возможны ситуации, при которых на заседании Комиссии в отношении пользователя недр, допустившего нарушения условий пользования недрами, приняты решения о направлении в его адрес Уведомления с одновременным приостановлением права пользования недрами до устранения допущенных нарушений. При этом рассмотрение вопроса о снятии приостановления указанного права будет возможно до истечения срока действия Уведомления при условии представления исчерпывающей информации об устранении нарушений, обусловивших принятие такого решения.
В свою очередь, приостановление права пользования недрами возможно и по инициативе недропользователя. Рассмотрим причины актуальности и востребованности хозяйствующими субъектами такой процедуры.
Во-первых, это решение позволяет пользователям недр «замораживать» те или иные проекты до улучшения экономической и инфраструктурной обстановки. При этом, учитывая сохранение лицензии на государственном учете, приостановка лицензии, как правило, не влечет снижение инвестиционной привлекательности предприятия.
Во-вторых, пользователь недр не рискует просрочкой лицензионных обязательств, поскольку в соответствии с частью 7 статьи 21 Закона о недрах время, на которое пра-
во пользования недрами было приостановлено, при отсутствии вины пользователя недр не включается в общий срок действия лицензии.
Вместе с тем в настоящее время решения о приостановлении права пользования недрами по инициативе недропользователя практически не принимаются. С учетом поправок, предусмотренных проектом федерального закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в части уточнения вопросов пользования недрами и использования единой терминологии» 7 (далее - Законопроект о единой терминологии), в Законе о недрах будет установлена возможность приостановления пользования недрами по заявлению пользователя недр в случаях, установленных федеральным органом управления государственным фондом недр.
Рассматривая вопрос достижения целей правового режима разработки месторождений полезных ископаемых, также следует обратить внимание на практику принятия решений об ограничении права пользования недрами.
В целом, как отмечалось ранее, ограничение права пользования недрами является наиболее мягкой из трех рассматриваемых в настоящей статье мер воздействия на недропользователя и, как правило, касается конкретного вида работ, связанных с пользованием недрами либо отдельного объекта недропользования по лицензионному участку, включающему несколько месторождений.
Например, в Определении Верховным Судом Российской Федерации отмечено, что проведение работ на участке недр в отсутствие технического проекта, либо с нарушением его положений, равно как и без необходимого согласования технического
7 На момент написания настоящей статьи законопроект принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении (см. У^: http://sozd.parliament.gov.ru/bill/288750-7).
проекта или изменений к нему, является нарушением условий лицензии и требований действующего законодательства о недрах.
При этом в настоящее время протоколы согласования технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых включают указание на то, что проектная документация утверждается пользователем недр после получения всех предусмотренных законодательством Российской Федерации согласований и экспертиз. Поскольку проведение работ существующим законодательством допускается только по утвержденной проектной документации, такое установление направлено в первую очередь на исключение возможности проведения работ без получения иных необходимых разрешительных документов, особенно в случае если предприятие впервые начинает освоение месторождения полезных ископаемых. Однако нередки случаи, когда пользователем недр полученное согласование соответствующими комиссиями подготовленного технического проекта рассматривается как документ, санкционирующий начало добычи, поскольку именно добыча полезных ископаемых позволяет предприятию получать долгожданную прибыль от осуществления деятельности, связанной с пользованием недрами.
Действительно, учитывая стадийность проведения работ, связанных с пользованием недрами, только добыча и реализация добытого полезного ископаемого позволяет получать непосредственный доход большинству компаниям-недропользователям. При этом, учитывая значительное количество совмещенных лицензий (начало работ по которым осуществляется со стадии геологического изучения и последующей разведки, не предусматривающих возможность добычи и последующей реализации добытого полезного ископаемого), понятна позиция компаний, желающих максимально приблизить дату ввода объекта в эксплуатацию. В связи с этим, когда лицензирующий орган получает информацию от
соответствующих контрольно-надзорных органов о факте проведения пользователем недр работ по добыче полезных ископаемых в отсутствие полного комплекта надлежаще оформленных документов, на заседании Комиссии может быть принято решение об ограничении права пользования недрами в части добычи полезных ископаемых даже при наличии согласованного в установленном порядке технического проекта разработки месторождения. Цель такого решения - пресечение незаконного проведения разработки месторождения, поскольку выбранные проектные решения, например, не нашли подтверждение обоснованности в соответствующих заключениях экспертизы промышленной безопасности и государственной экологической экспертизы.
В качестве примера следует привести дело № А40-177799/2017, в рамках которого рассматривалось заявление предприятия - пользователя недр о признании незаконным приказа об ограничении права пользования недрами. Указанный документ был принят на основании представленных Федеральной службой по надзору в сфере природопользования материалов проверки в отношении предприятия - пользователя недр, в ходе которой зафиксировано, что на участке недр проводятся горные работы (вскрышные и работы по добыче полезных ископаемых) при отсутствии технического проекта и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием недрами, а также без оформленного горного отвода, что является существенным нарушением законодательства о недрах, а также условий соответствующей лицензии. Впоследствии лицензия, условия которой были нарушены, была переоформлена на другое предприятие, которому выдана новая лицензия.
Таким образом, на момент заседания Комиссии по принятию решений о досрочном прекращении права пользования участками недр право пользования недрами принадлежало новой компании, какие-либо мате-
риалы проверки Росприроднадзора, подтверждающие факт проведения работ по добыче полезных ископаемых в отсутствие необходимых разрешительных документов, отсутствовали. Несмотря на это, Комиссией было принято решение об ограничении права пользования недрами по новой лицензии до утверждения технического проекта разработки месторождения полезных ископаемых в порядке, предусмотренном статьей 23.2 Закона о недрах, и получения на него необходимых согласований и экспертиз, а также до оформления всех разрешительных документов, позволяющих осуществлять горные работы.
Арбитражными судами различных инстанций законность решения Роснедр была поддержана в полном объеме. Суды согласились, что оспариваемый приказ не устанавливает каких-либо дополнительных обязанностей недропользователя, не предусмотренных законодательством Российской Федерации, ввиду чего не может нарушать права пользователя недр. Иными словами, ведение работ в любом случае должно осуществляться только при наличии необходимых разрешительных документов, обратное является нарушением законодательства.
Кроме того, судами было отмечено, что ограничение права пользования недрами в отношении нового предприятия - пользователя недр, несмотря на отсутствие соответствующих материалов проверки, не свидетельствует о незаконности действий государственного органа, так как принятое решение не касается действия лицензии, а направлено на предостережение от нарушений законодательства Российской Федерации и ограничение права пользования недрами до сбора и оформления всех надлежащих документов, в процессе оформления которых заявитель находился на момент судебных заседаний.
Таким образом, судами был поддержан подход органа управления государственным фондом недр, направленный на пресечение действий, влекущих нерациональное
использование недр и возможные негативные последствия для объекта недропользования. При этом, поскольку вид пользования недрами по лицензии предусматривал разведочные работы, их проведение ограничено не было, в связи с чем разведка могла проводиться в полном объеме.
Резюмируя изложенное, следует отметить, что правовой режим разработки месторождений полезных ископаемых и, в частности, блок, включающий правовые средства, обеспечивающие управление государственным фондом недр, содержит значительное количество инструментов воздействия на пользователя недр. При этом, хотя итоговые результаты осуществления рассмотренных процедур различны и, как правило, зависят от поведения недропользователя, любой результат направлен на достижение цели правового режима -обеспечение рационального использования недр, охраны окружающей среды и безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. Алексеев С. С. Собрание сочинений. В 10 т. М. : Статут, 2010. 558 с. Т. 6. Восхождение к праву: поиски и решения.
2. Гончаров П. П. Правовое обеспечение создания скважин как горного недвижимого имущества: земельный, градостроительный и учетно-регистрационный аспекты : монография. М. : Норма, 2013. 384 с.
3. Малько А. В., Родионов О. С. Правовые режимы в российском законодательстве // Журнал российского права. 2001. № 9.
4. Матузов Н. И., Малько А. В. Правовые режимы: вопросы теории и практики // Правоведение. 1996. № 1. С. 16-29.
5. Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права : учебное пособие. М. : Юристъ, 2004. 512 с.
6. Мельгунов В. Д. Теоретические основы горного права России. М., 2015.
7. Мельгунов В. Д. Административно-
правовое регулирование и административно-правовые режимы в сфере предпринимательской деятельности. М. : Волтерс Клувер, 2008. 160 с.
8. Цуранова А. И. Правовой механизм обеспечения рационального использования недр при геологическом изучении, разведке и добыче полезных ископаемых. М. : Проспект, 2017 112 с.
9. Шамсумова Э. Ф. Правовые режимы (теоретический аспект) : дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001.
10. О недрах : Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1.
11. Об утверждении Положения о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами : постановления Правительства Российской Федерации от 3 марта 2010 года № 118.
12. Об утверждении Правил подготовки и оформления документов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода : постановление Правительства Российской Федерации от 29 июля 2015 года № 770.
13. Об утверждении Требований к планам и схемам развития горных работ в части подготовки, содержания и оформления графической части и пояснительной записки с табличными материалами по видам полезных ископаемых, графику рассмотрения планов и схем развития горных работ, решению о согласовании либо отказе в согласовании планов и схем развития горных работ, форме заявления пользователя недр о согласовании планов и схем развития горных работ : приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 29 сентября 2017 года № 401.
14. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : Федеральный закон от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ.
15. Уголовный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 13 июня 1996 года № 63-ФЗ.
16. Об утверждении положения о Федеральном агентстве по недропользованию : постановление Правительства Российской Федерации от 17 июля 2004 года № 293.
17. Об утверждении административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр : приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 29 сентября 2009 года № 315.
18. Об утверждении административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по исполнению государственной функции по осуществлению государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр : приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 июня 2012 года № 196.
19. Об утверждении Положения о Комиссии по рассмотрению вопросов о досрочном прекращении права пользования участками недр : приказ Федерального агентства по недропользованию от 15 февраля 2006 года № 131.
20. Арбитражное дело № А40-76705/ 2016.
21. Арбитражное дело № А40-800/2014.
22. Арбитражное дело № А40-127611/ 2012.
23. Арбитражное дело № А40-77686/ 2012.
24. Арбитражное дело № А10-5053/2011.
25. Арбитражное дело № А58-1811/ 2010.
26. Арбитражное дело № А40-177799/ 2017.
27. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 7 мая 2015 года по делу № 305-КГ14-6820.
28. Проект федерального закона
«О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в части уточнения вопросов пользования недрами и использования единой терминологии. URL: http://sozd.parliament.
gov.ru/bill/288750-7
* *
«СВЕЖАЯ» ВТОРИЧКА СДАЕТСЯ ВДВОЕ ДОРОЖЕ, ЧЕМ СТАРАЯ
Специалисты «БЕСТ-Новострой» проанализировали рынок аренды и отметили, что аренда квартиры в недавно сданной новостройке обойдется почти вдвое дороже, чем в старом фонде.
Особенно эта разница ощущается в престижных районах. Так, например, студия площадью 32 квадратных метра в недавно сданном жилом комплексе «Фили Град» предлагается в аренду за 65 тысяч рублей. Квартира оборудована мебелью и новой техникой, включая посудомоечную машину, полы с подогревом. Дом расположен в пешей доступности (10-12 минут) от трех станций метро, имеется подземный паркинг. Естественно, все эти преимущества заложены в стоимость аренды, к которой еще добавится оплата за электроэнергию, воду и интернет.
При этом классическую «однушку» на 4-м этаже кирпичной пятиэтажки, расположенной в 3-х минутах ходьбы от метро, можно снять за 33 тысячи рублей. Здесь техника тоже имеется, однако унылые фото, демонстрирующие ремонт как минимум 20-летней давности, даже эту цену как-то не оправдывают.
Впрочем, в двух автобусных остановках от ЖК «Фили Град» в панельных домах, построенных в 1980-1990 годах, расположенных в Филевской пойме, можно найти очень неплохие и при этом доступные варианты. Один из них - 40-метровая однокомнатная квартира с ремонтом и техникой, которую наймодатель оценивает в 33 тысячи рублей в месяц.
В других локациях разброс цен на аренду старой и новой «вторички» не менее внушителен. Так, например, в ЖК «Вершинино», сданном 2 года назад, видовая однокомнатная квартира площадью 40 квадратных метров предлагается в аренду за 50 тысяч рублей, в то время как аналогичная по метражу «однушка» с ремонтом в доме 1979 года постройки сдается за 30 тысяч рублей. И первый, и второй варианты находятся в пешей доступности от метро «Нагорная».
Еще пример - квартиры в районе метро ЦСКА. Стандартная «однушка» в доме, построенном в 2001 году, на улице Полины Осипенко (11 минут пешком до метро) обойдется нанимателю в 35 тысяч рублей ежемесячно. За аналогичный по площади апартамент в ЖК «Лайнер» придется выложить уже 65 тысяч рублей, а стоимость аренды в ЖК «Гранд Парк» стартует от 70 тысяч, правда, и метраж квартир здесь побольше.
Столь существенная разница в стоимости аренды вполне обоснована, считают в «БЕСТ-Новострой». Недавно сданные новостройки намного комфортнее для проживания, они довольно часто возводятся на огороженных территориях, что обеспечивает повышенный уровень безопасности. В новых домах просторные холлы и современные коммуникации, есть колясочные и грузовые лифты, квартиры имеют функциональную планировку и просторные удобные кухни. Кроме того, квартиры в новых домах отличаются качественным ремонтом и продуманным дизайном, что редко встретишь в арендных квартирах старого фонда. При этом имеет значение и такой фактор, как состав жильцов - в свежесданных новостройках это, как правило, состоявшиеся люди с достатком.
Так что слухи о снижении инвестиционной привлекательности сильно преувеличены.
«Главное, правильно определить цель покупки и в соответствии с этой целью выбрать наиболее ликвидный (доходный) вариант. Для сдачи в аренду таким вариантом будут 1-2-комнатные квартиры стандартных площадей, в домах, расположенных в пешей доступности от метро, при этом целесообразно подбирать районы с развитой инфраструктурой, где имеются учебные заведения и (или) крупные бизнес-центры. Если соблюсти эти правила, то и перебоев с арендаторами не будет», - считает председатель совета директоров «БЕСТ-Новострой» Ирина Доброхотова.
Информация предоставлена ведущим менеджером по связям с общественностью компании «<БЕСТ-Новострой» Натальей Чистяковой
О
BEST
NOVOSTROY
