CC BY
78
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
Антонова О. А. Направления совершенствования законодательного регулирования в Республике Беларусь права граждан и юридических лиц на обращение в государственные органы // Вестник Прикамского социального института. 2020. № 3 (87). C. 6-11.
Antonova O. A. Directions for improving legislative regulation in the Republic of Belarus the rights of citizens and legal entities to apply to state bodies. Bulletin of Prikamsky Social Institute. 2020. No. 3 (87). Pp. 6-11. (In Russ.)
УДК 342.736
О. А. Антонова
Белорусский государственный экономический университет,
Минск, Беларусь
НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ ПРАВА ГРАЖДАН И ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ НА ОБРАЩЕНИЕ В ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ
Антонова Ольга Александровна — кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой «Государственно-правовые дисциплины».
E-mail: volha2002@yandex. ru
В статье автор провел исследование нормативных правовых актов Республики Беларусь, регулирующих порядок подачи обращений в государственные органы гражданами и юридическими лицами и их рассмотрения должностными лицами этих органов. Проведен сравнительный анализ положений белорусского законодательства с правовыми нормами некоторых зарубежных стран в части реализации права на обращение. Критическому осмыслению подвергнуты современные научные точки зрения ученых по конституционному, административному праву, теории права о сущностных аспектах права на защиту путем обращения в государственные органы. Для получения комплексного представления и достоверности сформулированных выводов потребовалось также ознакомление с практикой работы государственных органов с обращениями граждан и юридических лиц. Целью настоящего исследования является выявление проблем института обращений граждан (теоретического и прикладного характера) и разработка обоснованных предложений по их устранению. В статье автором сформулировано определение понятия «обращение», уточнена классификация обращений граждан и юридических лиц в контексте содержания норм различных отраслей права, выделены особенности порядка рассмотрения отдельных видов обращений, отмечен пробельный характер ряда правовых норм, регулирующих порядок реализации права на защиту законных интересов непубличных субъектов путем обращения в государственные органы. На основании проведенного исследования были сформулированы конкретные предложения по внесению изменений и дополнений в действующее законодательство Республики Беларусь, в том числе с учетомсовременных мировых тенденций и практики развития электронных средств связи.
Ключевые слова: обращение, заявление, жалоба, государственный орган, заявитель, решение органа.
O. A. Antonova
Belarusian State Economic University, Minsk, Belarus
DIRECTIONS FOR IMPROVING LEGISLATIVE REGULATION IN THE REPUBLIC OF BELARUS RIGHTS OF CITIZENS AND LEGAL ENTITIES TO APPEAL TO STATE BODIES
Antonova Olga A. — Candidate of Juridical Sciences, Associate Professor, Head of the Department of State and Legal Disciplines.
E-mail: volha2002@yandex. ru
In the article, the author conducted a study of the regulatory legal acts of the Republic of Belarus regulating the procedure for filing applications by citizens and legal entities to state bodies and their consideration by officials of these bodies. A comparative analysis of the provisions of the Belarusian legislation with the legal norms of some foreign countries in terms of exercising the right to appeal is carried out. The modern scientific points of view of scientists on constitutional, administrative law, the theory of law on the essential aspects of the right to defense by appealing to state bodies were subjected to critical reflection. To obtain a comprehensive understanding and the reliability of the formulated conclusions, it was also required to familiarize with the practice of government bodies with appeals from citizens and legal entities. The purpose of this study is to identify problems of the theoretical and applied nature of the institution of citizens' appeals and to develop sound proposals for their elimination. In the article, the author formulated the definition of the concept of "appeal", clarified the classification of citizens' and legal appeals in the context of the content of the norms of various branches of law, highlighted the peculiarities of the procedure for considering certain types of appeals, noted the gap nature of a number of legal norms regulating the procedure for exercising the right to protect the legitimate interests of non-public entities by appeals to government agencies. On the basis of the study, specific proposals were formulated for making changes and additions to the current legislation of the Republic of Belarus, including taking into account modern global trends and the practice of developing electronic communications.
Keywords: appeal, statement, complaint, state body, applicant, decision of the body.
В Республике Беларусь на конституционном уровне закреплено право каждого, независимо от гражданства, пола, возраста, национальности, социального и материального положения, отношения к религии, политических убеждений, обращаться в государственные органы. При этом указанное право, в свою очередь, может иметь разное легальное воплощение в зависимости от специфики предмета обращения, компетенции назначения государственного органа и др. Так, в Конституции Республики Беларусь (далее — Конституция)1 содержатся следующие положения, раскрывающие вышеназванное право или связанные с ним: «Непосредственное участие граждан в управлении делами общества и государства обеспечивается..., обсуждением проектов законов и вопросов республиканского и местного значения, ...» (ч. 2 ст. 37); «Каждый имеет право направлять личные или коллективные обращения в государственные органы. Государственные органы, а также должностные лица обязаны рассмотреть обращение и дать ответ по существу в определенный законом срок. Отказ от рассмотрения поданного заявления должен быть письменно мотивированным» (ст. 40); «Каждому гарантируется свобода мнений, убеждений и их свободное выражение» (ч. 1 ст. 33); «Гражданам Республики Беларусь гарантируется право на полу-
1 Конституция Республики Беларусь 1994 г.: с изм. и доп., принятыми на респ. референдумах 24 нояб. 1996 г. и 17 окт. 2004 г. / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. Минск, 2016. 62 с.
чение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов, общественных объединений, о политической, экономической, культурной и международной жизни, состоянии окружающей среды. Государственные органы, общественные объединения, должностные лица обязаны предоставить гражданину Республики Беларусь возможность ознакомиться с материалами, затрагивающими его права и законные интересы» (ст. 34); «Каждому гарантируется защита его прав и свобод компетентным, независимым и беспристрастным судом в определенные законом сроки» (ч. 1 ст. 60). Кроме того, зачастую обращения в виде заявлений являются необходимым элементом и для реализации иных конституционных прав (свобода объединений требует обращения в государственные органы, чтобы зарегистрировать политическую партию, общественную организацию; право на получение образования невозможно реализовать без обращения в государственные или иные учреждения в зависимости от уровня и формы образования; право собственности требует ее регистрации на основании обращения и т. д.). Приведенные примеры позволяют говорить о том, что, как нам представляется, закрепление в Основном законе страны в виде отдельной нормы права на обращение не в полной мере оправдано и способствует появлению коллизий и противоречий в практике государственных органов.
Тем не менее мы считаем, что по своей правовой природе право на обращение представляет собой целостный институт, в содержание которого включаются как общие нормы, так и положения, регламентирующие особенности рассмотрения отдельных видов обращений. Д. А. Сергеева предлагает выделять несколько уровней норм: «В структуру конституционно-правового института обращений граждан включены следующие виды норм: 1) конституционные нормы, заложившие базовые установления о праве граждан на обращения в России (ст. 33), с конкретизацией судебных (ч. 2 ст. 46) и межгосударственных адресатов (ч. 3 ст. 46); 2) универсально-предметные законодательные нормы, представленные в Федеральном законе от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»; 3) контекстно-производные законодательные нормы, регулирующие частные случаи подачи различных видов обращений, определяющие статус отдельных адресатов обращений и дополняющие универсальный механизм порядка рассмотрения обращений граждан; 4) конкретизирующие подзаконные нормы, содержательно совпадающие с универсально-предметными нормами, но уточняющие порядок рассмотрения обращений граждан в различных публичных органах и формализованные в инструкциях или регламентах» [5, с. 6]. В этой связи является спорным утверждение Б. В. Маслова о том, что «структура права граждан на обращение представлена правом на предложение, правом на заявление, правом на жалобу, правом на иной вид обращения» [1, с. 5].
Разнообразие правоотношений, которые могут быть инициированы непубличными лицами путем обращений, привело к разработке и принятию нормативных правовых актов различной юридической силы, регламентирующих порядок подачи, рассмотрения и разрешения таких обращений. В свою очередь, такое положение неизбежно привело к дублированию норм, правовым противоречиям и пробелам, что не обеспечивает эффективную защиту законных интересов физических и юридических лиц. Например, заявление может рассматриваться как в соответствии с нормами законодательства об обращениях граждан, так и с нормами об административных процедурах. Формально законодатель разграничил общественные отношения, регулируемые указанным законодательством, указав в законе «Об обращениях граждан и юридических лиц»: «Действие настоящего Закона распространяется на обращения граждан и юридических лиц, в том числе поступившие от юридических лиц, на которые возложены функции редакций средств массовой информации, за исключением обращений, подлежащих рассмотрению в соот-
ветствии с законодательством о конституционном судопроизводстве, гражданским, гражданским процессуальным, хозяйственным процессуальным, уголовно-процессуальным законодательством, законодательством, определяющим порядок административного процесса, законодательством об административных процедурах, обращений работника к нанимателю, а также иных обращений, в отношении которых законодательными актами установлен иной порядок их подачи и рассмотрения1». Под административными процедурами понимаются «действия уполномоченного органа, совершаемые на основании заявления заинтересованного лица, по установлению (предоставлению, удостоверению, подтверждению, регистрации, обеспечению), изменению, приостановлению, сохранению, переходу или прекращению прав и (или) обязанностей, в том числе заканчивающиеся выдачей справки или другого документа (его принятием, согласованием, утверждением), либо регистрацией или учетом заинтересованного лица, его имущества, либо предоставлением денежных средств, иного имущества и (или) услуг за счет средств республиканского или местных бюджетов, государственных внебюджетных фондов, из имущества, находящегося в республиканской или коммунальной собственности» . Как видно из представленного определения, достаточно сложно выделить особенные признаки административной процедуры, отличающие ее от обычного обращения с заявлением с просьбой выдать какую-либо справку.
Конечно, в науке административного права высказываются мнения о необходимости выделения производства по осуществлению административных процедур. Однако, как правило, эти авторы придерживаются сугубо отраслевого подхода, не уделяя особого внимания нормам иной отраслевой принадлежности. Например, А. В. Новиков полагает, что «административная процедура как законодательно установленный порядок осуществления компетенции органов публичной власти и полномочий должностных лиц по рассмотрению обращений граждан на основе демократических принципов позволяет не только сформировать цельную концепцию административно-процедурных отношений, складывающихся в государственных органах и органах местного самоуправления, но и создать условия для решения задачи по улучшению государственного и местного управления, установлению и обеспечению режима законности осуществления управленческих действий или преодолению бездействия должностных лиц; с теоретической точки зрения разработка административно-процедурного аспекта института обращений граждан позволяет обосновать новое понимание теории административного процесса и его структуры» [2, с. 4].
В соответствии с указом Президента Республики Беларусь и постановлением Правительства Республики Беларусь, которыми утверждены перечни административных процедур для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц соответственно, а также органов, их осуществляющих, можно сделать вывод, что государственные органы, работающие с «простыми» обращениями (заявлениями) лиц и с заявлениями об административной процедуре, полностью совпадают. Проблема заключается и в том, что законодатель к искусственно выделенному институту применил и иные подходы к определению принципов деятельности государственных органов, порядку подачи заявлений и их рассмотрению. Например, принцип «одного окна» для административной процедуры, позволяющий заявителю при обращении представлять только те документы, которые могут быть получены исключительно от него (зачастую это лишь документ, удостоверяющий личность), в условиях развития современных технологий должен, безусловно, распространяться на любое обращение, не
1 Об обращениях граждан и юридических лиц: закон Республики Беларусь от 18 июля 2011 г. № 300-3 // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. Минск, 2020.
2 Об основах административных процедур: закон Республики Беларусь от 28 октября 2008 г. № 433-3 // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. Минск, 2020
связанное с нарушением прав и законных интересов лиц. Вступает в противоречие закон «Об основах административных процедур» и с другим специальным законодательством (о выдачи разрешений, лицензий, о регистрации). Полагаем, что в Республике Беларусь требуется принятие единого законодательного акта о порядке рассмотрения обращений в государственные органы, с изъятием из сферы его регулирования только хозяйственно-процессуальных, гражданско-процессуальных, уголовно-процессуальных отношений, отношений, возникающих в связи с производством по делам об административных правонарушениях, а также в связи с конституционным судопроизводством.
Исключению коллизий способствовало бы и закрепление понятия «обращение» через закрепление его сущностных признаков. В настоящее время в законодательстве Беларуси применяется иной подход, который заключается в формулировании дефиниции путем указания на виды обращений. Так, согласно ст. 1 Закона «Об обращениях граждан и юридических лиц», «обращение — индивидуальные или коллективные заявление, предложение, жалоба, изложенные в письменной, электронной или устной форме»1. Интересным представляется тот факт, что такой подход не является исключительно белорусской моделью. Как отмечает известный исследователь данной проблематики А. В. Савоськин, «федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", содержащий нормативное определение термина "обращения", ограничивается перечислением его разновидностей и в лучшем случае указывает адресатов, но не отражает признаков обращения как юридической категории и феномена» [4, с. 85]. В юридической литературе можно встретить различные определения понятия «обращение». Так, уже упомянутый А. В. Савоськин предлагает под обращением понимать «конституционно гарантированное волеизъявление человека (группы граждан или организации), соответствующее по форме нормативно установленным требованиям, выражающееся в виде письменного, устного или конклюдентного требования о реализации или защите прав, свобод и законных интересов, обращенное к государственному (муниципальному) органу, государственному (муниципальному) учреждению или организации, осуществляющей публично значимые функции, а также к их должностным лицам» [3, с. 9-10].
По нашему мнению, обращение представляет собой просьбу физического или юридического лица, индивидуального предпринимателя, адресованную государству в лице его органов, должностных лиц, об оказании содействия в реализации своих прав, законных интересов либо за разрешением конфликта (спора).
Понятие обращения тесно связано с формами реализации норм права. В частности, большинство ученых среди таких форм выделяют и использование, которое характеризуется тем, что субъекты по своему усмотрению и желанию совершают действия, направленные на реализацию принадлежащих им субъективных прав и удовлетворение законных интересов. Характерный признак данной формы — добровольность. Для совершения подобных действий не требуется каких-либо специальных разрешений компетентных органов — достаточно того, что их разрешил сам закон. В то же время в некоторых случаях в целях полного и беспрепятственного осуществления гражданином своего права необходимо содействие органов, их должностных лиц. Например, считаем необоснованным наличие ведомственных нормативных правовых актов, которые по своему содержанию фактически лишают лицо возможности реализовать право на обращение. Например, нормы закона «Об обращениях граждан и юридических лиц» предусматривают право для государственного органа самостоятельно определять порядок записи на личный прием, и локальные акты регулируют такой поря-
1 Об обращениях граждан и юридических лиц: закон Республики Беларусь от 18 июля 2011 г. № 300-3.
док. Однако применительно к уголовно-процессуальным отношениям нормы указанного закона не применяются. Тем не менее актами Верховного Суда Республики Беларусь была установлена практика записи на личный прием к Председателю Верховного суда для подачи надзорной жалобы на приговоры судов только один день в месяц и только путем записи по телефону. Подобное нормативное регулирование и правоприменительная практика фактически приводят к искусственному сужению круга общественных отношений, регулируемых актами более высокой юридической силы, а в конечном итоге к незаконному ограничению возможности лицу реализовать свои права. Например, применительно к указанной ситуации: Генеральный прокурор Республики Беларусь и Председатель Верховного суда являются единственными должностными лицами, правомочными приносить надзорные протесты на постановления Президиума Верховного суда, но в силу «технических» препятствий в виде «особого» способа записи на прием к Председателю Верховного Суда участники уголовного процесса могут обратиться с надзорной жалобой только к Генеральному прокурору.
Другим примером несовершенства правового регулирования права граждан на обращение является наличие запрета на повторные рассмотрения обращений граждан и юридических лиц. Не оспаривая важности наличия нормативной регламентации, способствующей эффективной работе государственных органов с жалобами граждан, в том числе путем прекращения переписки с лицами, которые направляют одинаковые по содержанию обращения, полагаем, что законодателю необходим индивидуальный подход к категориям (видам) таких жалоб или заявлений. Например, в соответствии с гражданским процессуальным законодательством Республики Беларусь не допускается рассмотрение судами тождественных исков. Исковое производство по делам об установлении отцовства ребенка может быть прекращено в том числе и в связи с отказом истицы от иска. При этом отказ от иска принимается судами даже в случае, если имеются доказательства факта отцовства (например, заключение эксперта). Изменение в записи актов гражданского состояния вносится либо на основании заявления обоих родителей, либо на основании судебного решения. Таким образом, если мать под влиянием уговоров или угроз отказывается от иска, то даже при наличии доказательств происхождения ее ребенка от конкретного мужчины она лишается права повторно обратиться в суд с заявлением об установлении отцовства, получить положительное судебное решение и внести изменения в свидетельство о рождении ребенка. Складывается ситуация, при которой правовая регламентация порядка рассмотрения заявлений препятствует «легализации» положения несовершеннолетнего лица.
Полагаем, что среди современных направлений совершенствования законодательства об обращениях граждан следует предложить стремление к минимизации случаев закрепления «технических» препятствий для обращения в целях удостоверения факта, имеющего юридическое значение, или возможности обратиться в последующем с жалобой.
Библиографический список
1. Маслов Б. В. Институт обращений граждан в административном праве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. 24 с.
2. Новиков А. В. Обращения граждан: административно-процедурные правовые аспекты: автореф. дис. канд. юрид. наук. Воронеж, 2006. 22 с.
3. Савоськин А. В. Обращения граждан в Российской Федерации (конституционно-правовое исследование): автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2019. 44 с.
4. Савоськин А. В. Обращения граждан как правовая категория // Науч. ежегодник Ин-та философии и права УрО РАН. 2017. Т. 17, вып. 3. С. 85-99.
5. Сергеева Д. А. Институт обращений граждан в России: конституционно-правовое исследование: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Белгород, 2017. 26 с.
