CC BY
77
СОЦИАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
УДК 332.1 © Л.Р. Бартунаев, Н.А. Санковец
Направления совершенствования подходов к использованию инструмента «особых экономических зон» в государственной региональной политике
В статье рассмотрены актуальные вопросы организации и функционирования особых экономических зон в России в современных условиях с учетом опыта экономически развитых стран. Определена роль государства в достижении эффективной деятельности российских особых экономических зон и перспективы их развития, а также влиянж на экономическую ситуацию в российских регионах.
Ключевые слова: региональная политика, зарубежный опыт, особые экономические зоны.
L.R. Bartunaev, N.A. Sankovets
The directions for improvement of approaches to using the tool of «special economic zones» in the state regional policy
The article discusses the topical issues of organization and functioning of special economic zones in Russia under modern conditions, taking into account the experience of economically developed countries. The role of state in attaining the effective activity of the Russian special economic zones and the prospects of their development have been defined, as well as the impact on the economic situation in Russian regions.
Keywords: regional policy, international experience, special economic zones.
При проведении государственной региональной политики не может не учитываться нацеленность территориального образования факторами производства. Естественно, различные регионы располагают неодинаковым набором исходных ресурсов, что во многом определяет направление их экономического развития. Потому создание точек экономического роста возможно лишь на основе естественного наличия факторов производства или их целенаправленной концентрации путем различных мер государственных органов. Точки роста могут иметь различные организационно-технические формы. Одними из таких форм, наиболее распространенных и исторически зарекомендовавших себя во многих странах, являются особые экономические зоны (ОЭЗ), которые созданы как в развивающихся, так и в развитых странах. В настоящее время в мире, по разным данным, функционирует от 400 до 2000 ОЭЗ, но, как отмечают многие исследователи, к этому перечню нельзя с полным основанием отнести ни одну российскую, поскольку те образования, которые в России называются «свободными экономическими зонами», не удовлетворяют международным требованиям, предъявляемым к такого рода зонам.
В современных теоретических работах эконо-
мистов, посвященных проблемам особых экономических зон, их сущность трактуется достаточно широко: они определяются как инструмент выборочного сокращения масштабов государственного вмешательства в экономические процессы или как уникальная форма государственно-частного партнерства. Такая формулировка понятия «особая экономическая зона» охватывает весь спектр явлений, связанных с действием преференциального режима хозяйствования. При таком подходе особая зона - это не только и не столько обособленная географическая территория, сколько часть национального экономического пространства, где введена и применяется определенная система льгот и стимулов для бизнеса, не используемая в других его частях.
Наша страна в период резкого перехода к рыночным отношениям вынуждена была путем организации ОЭЗ оперативно решать задачу восстановления разрушенного потребительского рынка посредством привлечения импортных товаров. Особые экономические зоны начального периода рыночных преобразований представляли собой торговые площадки с некоторым упрощенным порядком пересечения таможенных границ. В дальнейшем некоторые портовые города были отнесены к ОЭЗ, что обеспечивало им некоторые
льготы в оплате налогов и таможенных тарифов. Однако недостаточная правовая база, отсутствие практического опыта организации деятельности ОЭЗ, весьма распространенный правовой нигилизм участников внешнеэкономической деятельности, неэффективная деятельность административных и правоохранительных органов не позволили в полной мере достичь целей, поставленных перед ОЭЗ. Негативный российский опыт свидетельствует о том, что эти зоны были скорее оперативной реакцией на сложившуюся ситуацию, нежели инструментами долгосрочного развития (например, несостоявшиеся ОЭЗ в Находке или Ингушетии).
Всего в России на момент принятия закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» № 116-ФЗ, положившего начало новой волне реализации проекта особых зон, насчитывалось 24 специальные экономические зоны. Главными из них являлись «Янтарь» в Калининградской области, парк высоких технологий в Зеленограде; особые зоны в Находке и на Сахалине; свободные таможенные зоны вокруг аэропортов в Москве и Санкт-Петербурге. Однако в законе №116-ФЗ прямо предусмотрено прекращение существования на территории России всех свободных и особых экономических зон, созданных до введения его в действие, за исключением двух зон: в Калининградской и Магаданской областях.
В настоящее время помимо федерального закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», который был принят в 2005 г., разработано и принято свыше пятидесяти нормативно-правовых актов, направленных на реализацию положений закона. Сегодняшний механизм особой экономической зоны предполагает преференции по трем ключевым для бизнеса направлениям: налоговые и таможенные льготы, государственное финансирование инфраструктуры, снижение административных барьеров путем применения принципа «одного окна». Также в принятом федеральном законе учитываются некоторые риски и негативный опыт создания подобных зон как в нашей стране в период 1990-х гг., так и опыт зарубежных стран, где тоже имели место некоторые негативные результаты. В нем исключаются индивидуальные соглашения, даются единые правила создания и функционирования зон, это закон прямого действия, не допускающий индивидуализма региональных властей и торга вокруг механизмов и льгот. Кроме этого, повышается эффективность использования
инструмента, наблюдаются внедрение конкурсных механизмов, определение критериев отбора, прозрачность и конкурентность в принятии решений о присвоении статуса особой экономической зоны, создание экспертных советов и межведомственных комиссий, разработка индивидуальных концепций для каждой ОЭЗ. В соответствии с законом Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами (РосОЭЗ) является государственным заказчиком по проектированию и строительству инфраструктуры ОЭЗ за счет бюджетов всех уровней. Для непосредственного строительства объектов инфраструктуры создано открытое акционерное общество «Особые экономические зоны». В настоящее время в Российской Федерации формируются 24 особые экономические зоны: три промышленно-производственные (12,41%), четыре технико-внедренческие (16,7%), тринадцать туристско-рекреационных (54,2%) и две портовые (8,3%) ОЭЗ.
Анализ мировой практики показывает широкое использование такого организационного механизма, как особые экономические зоны, когда их формирование сопровождается рядом дополнительных, а в отдельных случаях эксклюзивных мер экономического и административного характера, обеспечивающих эффективное функционирование таких образований и интенсификацию их влияния на всю социальную систему. К числу таких мер помимо льгот для резидентов ОЭЗ относятся многочисленные примеры их косвенной поддержки - инвестиционное консультирование, содействие в патентной защите, централизованный PR особой экономической зоны. Этот аспект пока остается в России совершенно не проработанным, хотя является очень важным.
Варианты особых экономических зон могут быть настолько же разнообразными, насколько разнообразны наши регионы. Это свободные порты и транзитные зоны (для регионов, имеющих благоприятное геополитическое положение), зоны развития с налоговыми льготами для отдельных отраслей или предприятий (для депрессивных регионов), особые экономические зоны (для стратегически важных регионов), точечные зоны (для отдельных хозяйствующих субъектов в регионах), международные зоны (для приграничных районов).
Сегодня наблюдается весьма низкий уровень специализации российских ОЭЗ, что не позволяет в полной мере использовать потенциальные преимущества территорий, на которых находят-
Л.Р. Бартунаев, Н.А. Санковец. Направления совершенствования подходов к использованию инструмента «особых экономических зон» в государственной региональной политике
ся ОЭЗ. Существует мнение специалистов о том, что жесткая специализация будет препятствовать диверсификации производства в ОЭЗ. Однако такой подход затрудняет достижение поставленных целей.
Подавляющая часть ОЭЗ в мире функционирует в виде отдельных предприятий, это позволяет достигать высокого уровня концентрации и специализации используемых факторов производства. Уже в начальный период при создании промышленных зон инвестировалось в среднем 40 млн дол. на квадратный метр, при создании таможенно-торговых зон - 15 млн дол. И эта величина имеет тенденцию постоянного роста. Естественно, такие капиталовложения Россия в начальный период трансформации хозяйственного комплекса осуществлять не могла, вследствие чего в это время частично роль ОЭЗ выполняли предприятия с привлечением иностранного капитала - совместные предприятия.
Максимум, что могло предложить государство в качестве поддержки и стимулирования деятельности совместных предприятий, это снизить или отменить таможенные тарифы, взимаемые при пересечении границы необходимых для совместных предприятий товаров, а также при перевозке через границу продукции, изготовленной на совместном предприятии. Предоставление государством некоторых исключительных условий при производстве и реализации продукции совместных предприятий, привлечение иностранного промышленного и финансового капитала при организации совместных предприятий, применение зарубежных технологий и управленческого опыта
- все это позволяет утверждать, что совместные предприятия выполняли в 90-е гг. в некоторой степени функцию ОЭЗ. Например, в РБ в 19911994 гг. насчитывалось не менее шестидесяти совместных предприятий, которые в основном специализировались на торгово-посреднических операциях, заготовке и переработке леса, сборе и отправке за рубеж лома черных и цветных металлов. Данные предприятия осуществляли свою деятельность, несмотря на проблемы, характерные для периода транзитивной экономики: отсутствие опыта совместной деятельности, недостаток квалифицированных кадров, неуверенность обеих сторон в возможности долгосрочного сотрудничества, давление криминальных структур. Эти проблемы со временем решались. Выгода от их деятельности была очевидна, она выражалась и в привлечении в страну вначале импортных това-
ров, а затем и иностранной валюты, увеличении доходов населения, занятого в совместных предприятиях, снижении безработицы в регионе, накоплении опыта совместной деятельности и налаживании деловых связей. Однако с середины 90-х гг. совместные предприятия были лишены ранее предоставленных преференций, в частности необлагаемого вывоза за границу своей продукции, одновременно усилился валютный контроль, взимались экспортные пошлины на ввозимое оборудование, комплектующие и материалы, необходимые для производственной деятельности совместных предприятий. Все это привело к достаточно быстрому уменьшению числа таких предприятий. Например, в настоящее время в Республике Бурятия работает не более шестидесяти совместных предприятий. Такая же ситуация наблюдается и в остальных российских регионах.
По нашему мнению, совместные предприятия могут выполнять роль своеобразных ОЭЗ при создании необходимых условий, когда отечественные и иностранные инвесторы получат преференции и гарантии долгосрочного развития. Это особенно актуально в связи с инновационным направлением развития российской экономики. Успешное развитие хозяйственных комплексов сибирских и дальневосточных регионов в принципе невозможно без создания совместных предприятий вследствие огромных территорий, неблагоприятных условий для проживания людей, значительных запасов природных ресурсов и низкой плотности населения. Подход к формированию комплекса преференций должен носить дифференцированный характер и отражать специфику и приоритеты развития конкретных регионов. Исходя из перечисленных особенностей данной части страны, на наш взгляд, весьма перспективным представляется более активное введение в хозяйственную практику регионов заключения с иностранными инвесторами соглашения о разделе продукции (СРП).
По своей сути соглашение о разделе продукции (СРП) является специальным типом договора об организации совместной предпринимательской деятельности. В мировой практике такое соглашение обычно представляет собой договор, например, между зарубежной нефтяной компанией (подрядчиком) и государственным предприятием (государственной стороной), уполномочивающий подрядчика провести нефтяные поисковоразведочные работы и эксплуатацию в пределах определенной области (контрактная территория)
в соответствии с условиями соглашения.
Данный тип соглашений может быть применим и в других отраслях промышленности. Например, переработка сырья или обрабатывающая промышленность. Данный инструмент, при условии его совершенствования в отношении, например, формы собственности принимающей стороны, может способствовать диверсификации производства на определенной территории и наиболее рациональному использованию ее ресурсов. Применение модели СРП может дать возможность максимизировать экономический эффект для государства, опираясь на разумные выгоды для инвесторов за счет эффективной горизонтальной интеграции.
Наряду с совместными предприятиями во многих странах усиленно функционируют и развиваются территориальные формы ОЭЗ, например в Индии - Бангалор, в Китае - Шэньчжэнь и другие. Пространственно они представляют собой четко выделенную территорию, имеющую свою таможенную границу и ограничительные меры, препятствующие бесконтрольному перемещению в зону и из нее юридических и физических лиц. Опыт их работы доказывает эффективность такого подхода, эти ОЭЗ смогли наладить производство конкурентоспособной на международном рынке продукции, стать импульсом развития других предприятий региона.
Созданные до 2005 г. ОЭЗ в Приморском, Алтайском краях, Читинской, Сахалинской, Новгородской и других областях не являлись зонами как таковыми, то есть не имели своих административных и таможенных границ, в них отсутствовал строгий регламент отбора и контроля за деятельностью резидентов, что не только не привело к положительным результатам, но явилось существенным фактором, способствующим развитию криминального бизнеса и ослаблению единого экономического пространства страны. Принятые в 2005 г. законодательные акты, направленные на упорядочение деятельности ОЭЗ, в некоторой степени способствовали совершенствованию деятельности предприятий на их территории, но коренного улучшения обеспечить не смогли. Отказ от введения административных и таможенных границ российских ОЭЗ в определенной мере объясняется конституционным требованием запрета установления таможенных границ внутри территории страны, а также отсутствием опыта, традиций, средств, необходимых для осуществления данных мер. Это привело к тому, что в настоящее
время ОЭЗ хотя и выполняют роль государственного инструмента, используемого для ускорения экономического развития в первую очередь проблемных регионов, но главным образом не за счет привлечения зарубежных инвесторов, а перераспределения бюджетных ресурсов страны.
Важный фактор успешного образования свободных экономических зон - значительные капиталовложения и последующие существенные усилия государства по их развитию. Без строго определенной централизованной поддержки они практически не жизнеспособны. По обследованию, проведенному Институтом востоковедения РАН по 26 странам, собственные затраты на привлечение иностранных инвестиций в свободные экономические зоны составили в среднем 4 доллара на 1 доллар зарубежных инвестиций. В КНР, например, иностранные вложения в четыре свободные экономические зоны к концу 80-х гг. составили 4 млрд дол., в то время как начальные собственные инвестиции превышали 22 млрд дол., что в 5,5 раз больше. По существу, вся инфраструктура свободных экономических зон КНР была создана за счет централизованных государственных средств.
Как показывает мировой опыт, в результате применения комплекса льгот норма прибыли в особой экономической зоне составляет 30-35%, а иногда и больше: например, транснациональные компании получают в азиатских особых зонах в среднем 40% прибыли в год. Существенно сокращаются (в 2-3 раза) сроки окупаемости инвестиционных проектов (для свободных зон считается нормальным, когда эти сроки не превышают 4-5 лет). При этом в соответствии с мировой практикой система льгот в достаточной степени индивидуальна и тесно связана с уникальным местоположением особой зоны и реализуемыми на ее территории программами.
На наш взгляд, причины низкой эффективности функционирования ОЭЗ в России, безрезультатного применения данного инструмента заключаются в недостаточности организационного механизма, обеспечивающего их развитие. Сопоставление зарубежного и отечественного опытов создания ОЭЗ позволяет сделать следующие выводы:
- ОЭЗ является весьма действенным направлением развития экономики отдельных территорий и регионов в мировой практике. Это связано с тем, что их создание и развитие часто ориентировано на решение конкретных экономических задач, реализацию стратегических программ и проектов;
В.С. Баженова. Особенности формирования института государственно-частного партнерства в условиях российской институциональной системы
- наиболее благоприятными территориями для размещения ОЭЗ являются, как правило, приграничные регионы и располагающие развитой транспортной, производственной и социальной инфраструктурой. В некоторых случаях целесообразно создание ОЭЗ в районах нового хозяйственного освоения, располагающих высокой концентрацией ценных природных ресурсов, что позволяет решать важные долгосрочные общегосударственные задачи;
- процесс создания ОЭЗ в России идет недостаточно последовательно, при отсутствии конструктивной концептуальной основы и достаточной правовой базы. Основной чертой этого процесса является его жесткая политизированность в ущерб экономической сути;
- организационный механизм функционирования ОЭЗ в практике зарубежных стран подразумевает установление жесткого и эффективного административного и таможенного режимов.
Мы считаем, что при создании ОЭЗ в первую очередь необходимо разрабатывать концепцию
Литература
1. Алиев В.Г., Байрамова Л.Г., Казанбиева А.Х., Чернышов М.М. Региональные проблемы переходной экономики: вопросы теории и практики. - М.: Экономика, 2002. - 646 с.
2. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. - 3-е изд. М.:ГУВШЭ, 2005. - 515 с.
3. Данько Т.П., Округ З.М. Свободные экономические зоны. - М.:ИНФРА-М, 1998. - 120 с.
4. Пань Лисун. Теория переходной экономики и экономическое развитие. - Пекин, 2006. - 36 с.
с тщательно выбранной и обоснованной целью, расчетом ее возможного достижения с учетом имеющихся факторов производства и предоставляемых государством преференций, сформировать организационно-техническое подразделение (администрацию ОЭЗ), задачей которой должно быть не управление экономическими процессами, а неуклонное требование соблюдения особого порядка зоны, в частности поддержание приграничного и таможенного режимов, учет и контроль за регистрацией и выбытием резидентов и др., непосредственная деятельность резидентов, их результаты - объект внимания федеральных экономических служб.
Практика функционирования ОЭЗ в развитых странах, а также накопленные в стране практические знания и навыки позволяют регионам при определенном совершенствовании правовой базы, организационно-технических и экономических мерах добиться значительного улучшения экономического положения.
Бартунаев Лазарь Романович, доктор экономических наук, профессор кафедры «Экономическая теория» Бурятского государственного университета.
Санковец Надежда Александровна, ст. преподаватель филиала Российского государственного гуманитарного университета в г. Улан-Удэ.
Bartunaev Lasar Romanovich, doctor of economic sciences, professor, department of economic theory, Buryat State University.
Sankovets Nadezhda Aleksandrovna, senior teacher, Branch of the Russian State Humanities University in Ulan-Ude.
УДК 338.2 © В.С. Баженова
Особенности формирования института государственно-частного партнерства в условиях российской институциональной системы
В статье рассматривается государственно-частное партнерство как институт взаимодействия государственной власти и частного предпринимательства, выявляются особенности его развития в условиях институциональной системы России.
Ключевые слова: институциональная система, государственно-частное партнерство.
V.S. Bazhenova
Features of formation of institution of public-private partnership in the conditions of Russian institutuonal system
In the article the public-private partnership as the institution of interaction between government and private business
