CC BY
53
Конституционное право, административное право
УДК 342.7 В.А. Трифонов*
Направления совершенствования конституционного механизма реализации права граждан на равный доступ к государственной службе в органах внутренних дел Российской Федерации
В статье обосновывается авторская позиция относительно определения возможных направлений совершенствования конституционного механизма реализации права граждан на равный доступ к государственной службе в контексте улучшения системы кадрового обеспечения органов внутренних дел нашего государства посредствам применения социологического метода и программно-целевого подхода.
Ключевые слова: конституционное право, конституционный механизм, совершенствование, государственная служба, органы внутренних дел.
V.A. Trifonov*. Directions of perfection constitutional mechanism for implementing citizens' rights to equal access to public service in the internal affairs of the Russian Federation. The article explains the author's position on the definition of the possible ways to improve the constitutional mechanism for implementing the citizens' right to equal access to public service in the context of improving the system of staffing of internal affairs of our country through the application of sociological method and program approach.
Keywords: constitutional right, constitutional mechanism, perfection, public service, bodies of internal affairs.
Повышение эффективности функционирования конституционного механизма реализации права граждан на равный доступ к государственной службе в органах внутренних дел Российской Федерации связано с выявлением направлений совершенствования этого конституционного механизма. С этой целью автор использовал социологический подход, а именно, применяемый в его рамках метод анкетирования. Задачей анкетирования было выявить мнения экспертов, связанных с вопросами доступа на службу в органы внутренних дел. Целью данного исследования стала разработка направлений улучшения системы кадрового обеспечения органов внутренних дел в нашей стране. Были выбраны несколько групп респондентов.
1. Сотрудники УРЛС МВД России ряда субъектов Российской Федерации (Алтайского края, Архангельской, Белгородской, Брянской, Калининградской, Нижегородской, Магаданской, Мурманской, Псковской областей, г. Санкт-Петербурга).
2. Работники прокуратуры Невского и Приморского районов г. Санкт-Петербурга.
3. Представители общественной правозащитной организации «Гражданский контроль».
Мнения экспертов в области реализации исследуемого права подтвердили гипотезу
проведенного автором социологического исследования. Она сводилась к предположению о том, что улучшению системы комплектования кадрового состава может способствовать последовательное совершенствование нормативно-правовой базы, регулирующей порядок поступления на службу в органы внутренних дел; структуры органов и подразделений, в компетенцию которых входит кадровое обеспечение органов внутренних дел; их деятельности в обозначенной сфере (подробнее результаты, проведенного автором социологического исследования описаны в статьях автора: «Использование психосемантических методов в исследовании эффективности механизма реализации конституционного права граждан на равный доступ к службе в органах внутренних дел» [6], «Обеспечение права граждан на равный доступ к государственной службе: социологические исследования на примере органов внутренних дел» [7]).
Кроме того, для определения направлений совершенствования системы кадрового обеспечения органов внутренних дел автор также считает целесообразным применение программно-целевого подхода. Использование этого метода в данном случае обусловлено сложностью структуры системы кадрового обеспечения органов внутренних дел, равно как и особенностями самого программно-целевого подхода - возможностью осуществлять продвижение к поставленной цели, используя минимум необходимых средств. В случае применения указанного подхода учитываются качественные изменения самой системы и внешних факторов, воздействующих на нее в течение различных периодов ее развития [4, с. 157].
Использование программно-целевого метода для совершенствования такого рода систем предусматривает: оценку соответствия ее существующего состояния «целевому» уровню и формирование главных проблем, связанных с функционированием системы; разработку вариантов
* Трифонов, Виталий Анатольевич, научный сотрудник отделения исследования проблем кадровой и воспитательной работы научно-исследовательского отдела Санкт-Петербургского университета МВД России. Адрес: Россия, 198206, г. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1. Тел.: 714-04-31. E-mail: vtr_28.88@mail.ru.
* Trifonov, Vitaly Anatoliyevich, researcher of the study of problems of personnel and educational work of the research department of St. Petersburg University of the Russian Interior Ministry. Address: Russia, 198206, St. Petersburg, Pilot Pilyutov str., 1. Tel.: 714-04-31. E-mail: vtr_28.88@mail.ru.
© Трифонов В.А., 2015
Трифонов В.А. Направления совершенствования конституционного механизма реализации права.
прогнозов перспективного состояния системы; создание комплексов мероприятии, направленных на достижение поставленных целеИ [5, с. 23-40].
В процессе разработки целевоИ программы определяется её главная цель, строится структура программы - «дерево целей» [4, с. 157]. В нашем случае главноИ целью является улучшение системы комплектования кадрового состава органов внутренних дел и повышение эффективности функционирования конституционно-правового механизма реализации права граждан на равный доступ к государственноИ службе в указанных органах. В качестве более конкретных выступают совершенствование нормативно-правовой базы, регламентирующей порядок поступления службу в органы внутренних дел, оптимизация структуры органов и подразделениИ, в компетенцию которых входит прием на данный вид государственной службы, а также их деятельности по приему на службу в органы внутренних дел. Эти цели представляют собой основные «ветви» «дерева целей». В зависимости от необходимости решения различных задач улучшения системы комплектования кадрового состава органов внутренних дел и повышения эффективности функционирования рассматриваемого конституционно-правового механизма можно осуществлять дальнейшую детализацию целей. Достижение последних возможно при осуществлении комплекса мероприятий, которые целесообразно объединить в три основных направления.
Совершенствование нормативно-правового массива, регулирующего порядок поступления на службу в органы внутренних дел Российской Федерации
Одной из наиболее важных мер, которая может способствовать существенному укреплению законодательной основы реализации права граждан на равный доступ к государственной службе в органах внутренних дел, может стать принятие единого федерального закона о правоохранительной службе. В нем, в частности, следует предусмотреть и конкретизировать принцип равного доступа граждан к правоохранительной службе путем установления единого порядка замещения должностей правоохранительной службы, а также требований (возрастных, квалификационных и др.) к кандидатам, поступающим на правоохранительную службу.
Отечественное законодательство традиционно предполагает ограничение допуска к государственной и муниципальной службе лиц с криминальным прошлым [13, с. 49]. Отметим при этом, что в законодательстве о государственной службе (п. 2 ч. 1 ст. 16) [9], в т.ч. в органах внутренних дел (п. 2 ч. 1 ст. 29) [10] содержится категоричный запрет на доступ к государственной службе данной категории граждан. Вместе с тем в указанных нормативно-правовых актах ничего не сказано о доступе к государственной службе лиц, имеющих судимых близких родственников. Следует отметить, что в ходе проведенного нами в феврале 2013 г. анкетирования с использованием разработанного автором опросного листа [6, с. 56] сотрудников кадровых подразделений органов внутренних дел 17 % опрошенных респондентов указали на необходимость предусмотреть возможность отказа в приеме на службу для лиц, имеющих судимых близких родственников [7, с. 117]. Мы полагаем, что необходимо конкретизировать этот запрет и ограничить доступ к службе в органах внутренних дел для данной группы лиц. Такого рода конкретизация способствовала бы формированию кадрового состава органов внутренних дел из законопослушных граждан, не имеющих контактов с лицами, связанными с преступной деятельностью.
Таким образом, следует внести изменения в ст. 29 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции», и п. 2 ч. 1 указанной статьи сформулировать следующим образом: «осуждение его за преступление по приговору суда, вступившему в законную силу, а равно наличие у него или его близких родственников судимости, в том числе снятой или погашенной». Кроме того названную статью необходимо дополнить примечанием, разъясняющим значение понятия «близкие родственники». В данном случае вполне уместно использовать значение, придаваемое этому понятию уголовно-процессуальным законодательством (п. 4 ст. 5) [8]. Далее остановимся на предложениях по пересмотру квалификационных требований к образованию, которые направлены на повышение образовательного ценза для кандидатов, поступающих на службу в органы внутренних дел. Проведенное нами в феврале 2013 г. анкетирование сотрудников кадровых подразделений органов внутренних дел показало, что на необходимость пересмотра квалификационных требований к образованию лиц, поступающих на службу в органы внутренних дел, указали 25 % опрошенных респондентов [7, с. 117].
Заметим, что сотрудники рядового и младшего начальствующего состава органов внутренних дел не всегда способны достойно представлять правоохранительную систему государства и укреплять авторитет органов внутренних дел. Позволим себе сформулировать предложение, связанное с повышением образовательного ценза для кандидатов, поступающих на указанные должности.
На данные должности принимаются граждане, имеющие среднее общее образование (ч. 2 ст. 9) [11]. Специального образования не требуется вообще. Это не соответствует такому принципу построения и функционирования системы государственной службы, как профессионализм государственных служащих. Как нам представляется, эти должности должны замещаться лицами, имеющими образование не ниже среднего профессионального. Более того, вполне оправданным выглядит повышение образовательного ценза для кандидатов, поступающих на должности среднего начальствующего состава. Данные должности должны замещаться лицами, имеющими высшее образование - бакалавриат.
Исходя из анализа положений Федерального закона 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» [12], касающихся характеристики уровней образования в нашей стране, целесообразно иначе сформулировать ч. 2 ст. 9 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные
Конституционное право, административное право
законодательные акты Российской Федерации», а именно: «квалификационные требования к должностям в органах внутренних дел предусматривают наличие для должностей рядового состава и младшего начальствующего состава образования не ниже среднего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности, для должностей среднего начальствующего состава не ниже высшего образования - бакалавриат, старшего и высшего начальствующего состава не ниже высшего образования - специалитет, магистратуры, соответствующего направлению деятельности». На наш взгляд, такая формулировка указанной статьи будет способствовать комплектованию органов внутренних дел более квалифицированными кадрами, которые смогут достойно представлять интересы ведомства и защищать права и свободы граждан.
Совершенствование структуры органов и подразделений, в компетенцию которых входит кадровое обеспечение органов внутренних дел Российской Федерации
Мы полагаем, что для создания системы комплектования кадрового состава органов внутренних дел, которая бы обеспечивала сбалансированность интересов граждан и государства и способствовала повышению эффективности функционирования конституционно-правового механизма реализации права граждан Российской Федерации на равный доступ к государственной службе в органах внутренних дел, требуются такие структурные изменения, как:
1) развитие структуры и увеличение штатной численности подразделений, в компетенцию которых входит прием на службу в органы внутренних дел (инспекторского состава отделов по работе с личным составом);
2) создание более открытого порядка поступления на службу в органы внутренних дел посредством следующих мероприятий:
- исключение коррупционной составляющей (или, по крайней мере, сведение её к минимуму) путем нормативного закрепления в ведомственном законодательстве института независимых наблюдателей с обязательным соблюдением установленного режима секретности;
- создание независимой комиссии из лиц, не входящих в систему МВД России, и придание ей полномочий органа, в компетенцию которого входил бы контроль за приемом на службу в органы внутренних дел;
3) усиление требований к психологическому состоянию кандидатов на службу в органы внутренних дел и привлечение независимых психологов и психиатров к процедуре профессионального отбора.
Совершенствование деятельности кадрового аппарата МВД России.
Представляется, что деятельность подразделений Министерства внутренних дел Российской Федерации, в компетенцию которых входит кадровое обеспечение, должна быть скорректирована следующим образом:
- продолжить формирование единой системы учета информации о кандидатах на государственную службу и обеспечить обмен такими данными между всеми подразделениями МВД России;
- знакомить сотрудников кадрового аппарата с европейскими нормами полицейской этики и европейскими правилами отбора кандидатов на службу в полицию;
- освободить кадровые службы от выполнения не свойственных им функций (охраны общественного порядка и т.п.) [7, с. 117];
- установить обратную связь между комплектующими органами и лицами, принимаемыми на службу в органы внутренних дел, которая заключалась бы в анализе опыта деятельности ранее принятых на службу кандидатов, чтобы установить, как влияет их предыдущая деятельность на успешность службы в органах внутренних дел. В зависимости от разных достижений могут быть разные требования с учетом обратной связи.
В контексте совершенствования деятельности подразделений МВД России по приему на службу в органы внутренних дел интересным для анализа является институт личного поручительства. «Личное поручительство при поступлении на службу в органы внутренних дел Российской Федерации состоит в письменном обязательстве сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации в том, что он ручается за соблюдение гражданином Российской Федерации, поступающим на службу в органы внутренних дел Российской Федерации, ограничений и запретов, установленных для сотрудников Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и другими федеральными законами» [3].
Личное поручительство оформляется при поступлении лишь на отдельные категории должностей (Приложение N° 1) [3]. К примеру, должности курсантов и слушателей образовательных учреждений МВД России не требуют оформления личного поручительства. События в Москве [2] ставят под сомнение целесообразность такого исключения.
Кроме того, институт личного поручительства ограничивает доступ к государственной службе для лиц, не связанных со сферой внутренних дел, поскольку для данной категории граждан осложнен поиск поручителя. Представляется, что проблема качества кадрового состава Министерства внутренних дел Российской Федерации должна решаться иными способами, не связанными с установлением дополнительных «препятствий» для лиц, поступающих на службу в органы внутренних дел. Данный тезис подтверждается проведенным нами в феврале 2013 г. анкетированием сотрудников кадровых подразделений органов внутренних дел. Так, по мнению 42 % опрошенных респондентов, необходимо упростить порядок поступления на службу в органы внутренних дел в части, касающейся института личного поручительства [7, с. 117].
Трифонов В.А. Направления совершенствования конституционного механизма реализации права...
К примеру, можно усилить изучение личности кандидата и установить непродолжительную стажировку на общественных началах для лиц, впервые поступающих на службу в органы внутренних дел, предусмотреть возможность привлечения к дисциплинарной или административной ответственности сотрудников кадровых служб за некачественную и необъективную оценку потенциальной готовности кандидатов служить в органах внутренних дел.
Действенность конституционного механизма реализации права граждан на равный доступ к государственной службе в органах внутренних дел Российской Федерации зависит от многих факторов, которые носят как субъективный, так и объективный характер. В частности, к субъективным факторам, снижающим эффективность функционирования рассматриваемого механизма, можно отнести низкую социально-правовую активность граждан, поступающих на службу в органы внутренних дел, их способность отстаивать свои права; формальный подход представителей органов и подразделений, в компетенцию которых входит прием на службу в органы внутренних дел, к выполнению своих функциональных обязанностей.
К объективным причинам следует отнести недостаточный уровень информационного обеспечения деятельности МВД России в части, касающейся требований к кандидатам на службу в органы внутренних дел [1, с. 123], снижение качества и направленности правотворческой, правоприменительной деятельности, состояния нормативно-правовой базы, эффективности работы органов государства в области доступа к государственной службе.
Особое место в вопросе повышения эффективности рассматриваемого механизма следует отвести развитию отношений полиции и гражданского общества, усилению гражданского контроля за обеспечением права граждан на равный доступ к государственной службе в органах внутренних дел. Непосредственное участие граждан в управленческих делах государства качественным образом повышает действенность конституционного механизма реализации исследуемого права. Поэтому очень важно наладить конструктивные отношения между сотрудниками органов внутренних дел и гражданами в ходе реализации последними своих конституционных прав в сфере государственной службы. Это, в частности, предполагает, что система комплектования кадрового состава органов внутренних дел должна быть открытой и доступной для гражданского контроля (с учетом соблюдением режима секретности).
Список литературы
1. Бобров, А. М. Поступление на государственную службу в органы внутренних дел Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2011. - 242 с.
2. Бойко, А. Будущие полицейские задержаны за похищение человека [Электронный ресурс] // Комсомольская правда: сайт. - URL: http://www.kp.by/daily/26052/2964422/ (дата обращения: 04.12.2014).
3. Приказ МВД России от 18 мая 2012 г. N° 522 «Об утверждении Порядка оформления личного поручительства при поступлении на службу в органы внутренних дел Российской Федерации и Категорий должностей, при назначении на которые оформляется личное поручительство» // Российская газета. - 2012. - № 156.
4. Соболь, И. А. Эколого-правовой комплекс: вопросы теории, методологии и практики : монография. - СПб., 2013. - 224 с.
5. Соболь, И. А. Территориальные системы пассажирского транспорта: функции, структура и пути планирования развития // География и хозяйство. Вып. 2. Территориальные транспортные системы / под ред. И.А. Соболя и А.И. Чистобаева. - Л., 1988. - С. 23-40.
6. Трифонов, В. А. Использование психосемантических методов в исследовании эффективности механизма реализации конституционного права граждан на равный доступ к службе в органах внутренних дел // Мир политики и социологии. - 2012. - № 9. - С. 52-57.
7. Трифонов, В. А. Обеспечение права граждан на равный доступ к государственной службе: социологические исследования на примере органов внутренних дел // Мир политики и социологии. - 2012. - № 11. - С. 115-119.
8. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2001. - № 52 (ч. I). - Ст. 4921.
9. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 31. - Ст. 3215.
10. Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» // Собрание законодательства РФ. - 2011. - № 7. - Ст. 900.
11. Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2011. - № 49 (ч. 1). - Ст. 7020.
12. Федеральный закон 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2012. - № 53 (ч. 1). - Ст. 7598.
13. Чаннов, С. Е. Ограничение допуска к государственной и муниципальной службе лиц с криминальным прошлым // Законность. - 2010. - № 1. - С. 49-52.
