Направления совершенствования государственного контроля в социальной сфере на основе контроллинга Текст научной статьи по специальности «Право»

Направления совершенствования государственного контроля в социальной сфере на основе контроллинга

Directions of improvement of state control in the social sphere on the basis of controlling

Романова Юлия Александровна,

Доктор экономических наук, профессор кафедры «Общий менеджмент», Финансовый университет при Правительстве

Российской Федерации e-mail: ryulia1 @yandex.ru

Халилова Милена Арсеновна,

Аспирант кафедры «Общий менеджмент», Финансовый университет при Правительстве

Российской Федерации e-mail: [email protected]

Yuliya Romanova,

Doctor of Economics, Professor of «General Management», Financial University under the Government of

the Russian Federation

Milena Khalilova,

Graduate student of «General Management», Financial University under the Government of

the Russian Federation

Аннотация

В статье рассмотрены вопросы эффективности метода контроллинга как инструмента совершенствования государственного контроля в публичном управлении в социальной сфере.

Abstract

The article discusses the effectiveness of a method of controlling a tool to improve the state control in public administration in the social sphere.

Ключевые слова: эффективность, государственный контроль, метод контроллинга, публичное управление, социальная сфера.

Keywords: efficiency, state control, method of controlling, public administration, social sphere.

Совершенствование системы государственного контроля является органичной частью проводимой в стране административной реформы. Государственный контроль призван обеспечивать действенность всех структурных составляющих управления экономикой страны. Говоря о совершенствовании государственного контроля в социальной сфере, важно рассмотреть этот вопрос в следующей последовательности: определить наиболее слабые места в практике контрольной деятельности, сформулировать положения об основных направлениях работы по устранению этих недостатков и разработать предложения о конкретных мероприятиях по достижению этой цели. Ключевым подходом при этом мы предлагаем принять ориентацию на использование метода контроллинга.

Предварительно необходимо рассмотреть уже реализованные конкретные практические шаги и высказываемые предложения о совершенствовании государственного контроля. Наиболее существенные сдвиги в этой области достигнуты в отношении финансового контроля и президентского контроля:

- была создана Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации (АКСОР);

- Счетной палатой РФ разработаны и апробируются на практике методики аудита эффективности в деятельности финансовых контрольных органов;

- сформированы контрольно-счетные палаты субъектов РФ;

- сформирована Федеральная служба по финансовому мониторингу;

- действует созданный в 2005 г. Совет при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов;

- в журнале «Президентский контроль» продолжается регулярное освещение итогов деятельности Контрольного управления Президента РФ, об-

суждаются актуальные проблемы и задачи в области государственного контроля, освещаются дискуссионные вопросы.

На высоком государственном уровне формируются механизмы, призванные обеспечить эффективность системы государственного управления, вносятся предложения о совершенствовании методов управления. Так, Совет при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов является совещательным органом, созданным в целях обеспечения взаимодействия между федеральными органами государства, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными, научными и иными организациями при рассмотрении вопросов, связанных с реализацией приоритетных национальных проектов. Совет создает межведомственные рабочие группы по направлениям своей деятельности с привлечением организаций, ученых, специалистов. Совет рассматривает приоритетные национальные проекты, анализирует ход их реализации, осуществляет подготовку предложений Президенту о совершенствовании национальных программ. Для реализации решений Совета могут издаваться указы и распоряжения Президента Российской Федерации.

Контрольным управлением Президента РФ, было принято решение о целесообразности создания единственной организации, ответственной за развитие и использование информационно-коммуникационных технологий в стране, придав ей координационные функции и полномочия для их исполнения и был сформулирован ряд предложений о направлениях совершенствования контрольной деятельности, а именно:

- контрольная система в России должна быть эффективной по результатам и выгодной для государства и общества по соотношению «цена - качество»;

- необходимо совершенствовать концепцию информационной деятельности контрольных органов;

- следует внедрять в контрольный процесс новые технологии, создавать единое информационное пространство государственного финансового контроля;

- для достижения результативности необходимо усиление компоненты планирования;

- необходимо четко определить на федеральном уровне полномочия различных контрольных органов, разумная «специализация» которых позволит получать от их совместной работы комплексный результат;

- важно активизировать сотрудничество контрольных органов разного подчинения;

- необходимо создание единой информационной системы государственного контроля, что поможет ведению оперативного мониторинга хода реализации программ в рамках национальных проектов;

- контрольным органам необходимо усиливать информационное взаимодействие с правоохранительными органами и общественностью;

- необходимо переходить от информирования общественности о негативных фактах к воспитанию на позитивных примерах, создающих фон доверия и поддержки со стороны общественности;

- между Счетной палатой и Контрольным управлением Президента РФ возможны следующие направления сотрудничества:

- а) согласование планов работ;

- б) проведение совместных проверок;

- в) систематическое информационное взаимодействие;

- г) обмен результатами проведенных проверок;

- выделение всех государственных служащих работающих в контрольных органах, в особую категорию федеральной государственной службы;

- необходимо содействовать завершению процесса формирования в России трех «вертикалей» финансового контроля - парламентского (Счетная палата), президентского (Контрольное управление Президента РФ) и внутреннего (Минфин).

Изложенный перечень задач, в сочетании с созданием Совета по реализации приоритетных проектов и другими инициативами в области государствен-

ного контроля и информационно - аналитической деятельности составляет, как нам представляется, ряд предпосылок обеспечения эффективности государственного контроля на основе принципов контроллинга.

В них намечается также путь к интеграции контроля и иных методов реализации сервисной функции в области принятия управленческих решений органами государственной власти. Вместе с тем, в современном виде эти мероприятия и предложения не сведены в строгую единую систему, не обеспечивают в достаточной мере преодоления разобщенности и неполноты охвата всех элементов и направлений государственного контроля.

Необходимость совершенствования системы государственного контроля обусловлена наличием в ней целого ряда слабых мест. Сложно было бы дать систематизированный обзор всех этих слабых мест, поэтому ограничимся лишь несколькими примерами, заимствованными из научных публикаций, которые преимущественно раскрывают ситуацию в ключевой зоне государственного контроля, представленной финансовым контролем.

Остаются не решенными вопросы организационного построения органов государственного контроля. Нельзя не согласиться с Т.В. Грицюком, который отмечает: «... наличие множества контролирующих структур различной ведомственной подчиненности подчас с одинаковыми или похожими функциями затрудняет и осложняет их работу. Между органами, осуществляющими государственный финансовый контроль, нет должной координации. Они не увязаны в единую стройную систему, все составные части которой работают в едином ритме, преследуют единые цели... Сегодня не только назрела, но и «перезрела» необходимость радикальных изменений в содержании государственного финансового контроля, его организации, правовом обеспечении, ином, чем прежде, взаимодействии контролирующих органов. Все сказанное о финансовом контроле в полной мере относится и к другим видам государственного контроля. Указанные организационные проблемы не должны решаться методом реанимации советской модели государственного контроля. Против подобных решений возражает В.Г Пансков: «Система финансового контроля отнюдь не

должна строиться ни на жестко структурированной властной вертикали, ни на приоритетности того или иного контрольного органа». [5]

Актуальной проблемой организации контроля является взаимодействие федеральных и региональных органов государственного контроля. Так, например, дискуссионным остается вопрос о создании региональных подразделений счетной палаты.

Существенным недостатком действующей системы контроля является отсутствие профилактической его направленности. Т.В. Грицюк отмечает, оценивая состояние финансового контроля в РФ: «... осуществляемый ныне государственный финансовый контроль не носит превентивного, профилактического характера. Связано это с тем, что он выступает регистратором нарушений, а не инструментом его предупреждения». [3]

В научных публикациях высказывается мнение о недостаточной степени гласности и независимости государственного контроля. Например, авторы книги «Методика информационной безопасности» отмечают необходимость создания «системы независимого и гласного контроля за деятельностью государственных средств массовой информации, институтов, центров и служб изучения общественного мнения, а также специальных служб по связи с населением». [2]

В недостаточной мере органами государственного контроля обеспечивается соблюдение правовых норм в области обеспечения свободы конкуренции на рынках товаров и услуг, вопросы регулирования которой должны решаться на основе положений Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».[1] Не менее актуальной является проблема конкуренции на финансовых рынках. Как отмечает А. Кашеваров, «не обеспечиваются условия конкуренции на рынке банковских услуг, снижается эффективность использования дефицитных денежных ресурсов... необходимо проводить постоянный мониторинг конкурентной среды... необходимо сформировать систему контроля таким образом, чтобы все субъекты рынка банковских услуг имели равные возможно-

сти по предоставлению и выводу на рынок новых продуктов, вне зависимости от их рыночной доли». По данным антимонопольных органов, рассматривающих ходатайства и уведомления по проблеме экономической концентрации, этот процесс в форме перераспределения капитала имеет тенденцию к усилению. Если в 1999 году центральным аппаратом Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства было рассмотрено 10 тысяч обращений, то в 2000 году их было 16 тысяч, а в 2001 - 21 тысяча ходатайств и уведомлений.[4]

Слабость государственного контроля проявляется, в частности, в фактах нецелевого использования, а иногда прямого расхищения государственных средств. По оценкам экспертов Финансовой академии при Правительстве РФ, слабость финансового контроля обусловлена отсутствием жестко регламентированной системы его осуществления и недостаточной определенностью правового регулирования содержания работы органов финансового контроля.[6]

Аналогичным образом можно было бы проиллюстрировать на конкретных примерах разнообразные аспекты слабых сторон действующей системы государственного контроля, как, например, отдельные правонарушения в деятельности самих контролирующих органов и факты неправомерного расширения компетенции контролирующих органов; случаи неприменения в полном объеме полномочий, предоставленных по законодательству контрольным органам; случаи несоблюдения установленной законом периодичности проверочных мероприятий; недостаточные деловые контакты между контрольными органами; недостаточный уровень профессионализма должностных лиц контролирующих органов и др.

Общеизвестный факт широко распространенной коррупции в органах государственной власти можно расценивать как одно из подтверждений слабости и низкой эффективности системы самоконтроля в этих органах и отсутствие эффективной системы санкций за подобные правонарушения.

Одним из видов нарушений в области информационной безопасности являются разглашение и неправомерное тиражирование конфиденциальной ин-

формации, информации ограниченного пользования из государственных органов (органов контроля в том числе).

Следует также отметить, что затруднен систематический и объективный анализ эффективности контрольной деятельности из-за отсутствия опубликованных методик расчета эффективности и комплексной оценки результативности работы органов контроля. Недостаточно развита практика использования мониторинга результатов контрольного процесса. Изредка публикуемые в средствах массовой информации отдельные цифры по эффективности лишь подтверждают отсутствие стабильной системы анализа эффективности контрольной деятельности.

Вполне очевидна необходимость совершенствования государственного контроля. Трудно ожидать реальных результатов при внесении частичных и фрагментарных коррективов в действующую систему контроля. Оптимальным подходом было бы комплексное реформирование системы государственного контроля, для осуществления которого необходимы: принятие Федерального закона «О государственном контроле»; разработка Концепции реформирования системы государственного контроля и ее реализация.

В таблице 1 по каждой проблеме контрольной деятельности детально раскрыто конкретное их содержание. Это те недостатки, которые препятствуют достижению конечных целей государственного контроля как инструмента регулирования экономики страны. Роль контроллинга в решении отдельных проблем в публичном управлении неоднозначна. Если в отношении одних проблем контроллинг потенциально способен обеспечить радикальный сдвиг в ситуации, то по некоторым проблемам возможности публичного контроллинга в их решении крайне ограничены.

В приведенной таблице таблице 1 представлен систематизированный перечень основных проблем государственного контроля и сформулированы предложения о способах решения каждой проблемы при условии использования метода публичного контроллинга (что формируется, исходя из гипотетической ситуации, предполагающей наличие постоянно функционирующей национальной службы контроллинга). Предполагается, что решение этих проблем

без использования такого метода, как публичный контроллинг, было бы более ресурсоемким и труднее было бы обеспечить необходимое качество реформированной системы государственного контроля.

Таблица 1. Сравнительная оценка возможностей совершенствования государственного контроля при действующей организации контроля и при использовании метода контроллинга

Актуальные проблемы государственного контроля Реальная ситуация в области решения проблем Возможности решения проблем в условиях использования метода публичного контроллинга

1. В области правового регулирования

1.1. Систематизация нормативно - правовых актов о нормах и стандартах в разных сферах деятельности, что необходимо при проведении государственного контроля Ощущается настоятельная необходимость в таком методе, который обеспечил бы оперативный доступ к систематизированным данным о стандартах и нормах деятельности в разных сферах. В такой информации нуждаются и службы государственного контроля. Реальные наработки в данной области отсутствуют Служба контроллинга потенциально обладает наибольшими возможностями и условиями для решения данной задачи, так как владеет методологией системного анализа, обладает доступом к необходимой базе данных о нормах и стандартах в разных сферах деятельности. Комплексный характер деятельности служб контроллинга сопряжен с наличием деловых и творческих контактов с учеными и практиками, что облегчает поиск и привлечение необходимых специалистов

1.2. Создание правовой базы для осуществления наблюдения или контроля за соблюдением требований нормативно- правовых актов органами контроля и их должностными лицами Данный вопрос в известной мере обсуждаем, так как: а) нельзя нарушать принцип независимости контролирующих инстанций; б) нельзя оставлять без объективной оценки состояние дел в органах государственного контроля. На практике и в теории, насколько нам известно, проблема «контроль за контролем» активно не обсуждается Служба контроллинга объективно располагает возможностями получения информации о состоянии дел и качестве функционирования органов государственного контроля. Служба контроллинга могла бы интегрировать получаемую информацию и обнародовать ее в виде специальных информационных рубрик в официальном издании, определенном Правительством РФ

2. В области методологии конт рольной деятельности

2.1. Определение общих принципов контрольной деятельности Как правило, принципы определяются в разрезе конкретных видов государственного контроля. Исключением Наиболее успешно формирование положений об общих принципах, распространяющихся на все виды государственного контроля, можно осуще-

является ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», в котором установлены общие принципы защиты прав контролируемых объектов. Не закреплены общие принципы, распространяющиеся на все виды контроля ствить на базе службы контроллинга, которая способна интегрировать информацию о стандартах деятельности самых разнообразных видов контроля. Национальная служба контроллинга полноценно способна решать задачу систематизации общих принципов контроля и определения вариантов их адаптации к конкретным видам контроля

2.2. Разработка классификаторов в сфере контроля Необходим единый государственный регистр федеральных и региональных органов контроля. Необходим типовой реестр контрольных операций в органах контроля. Необходим систематизированный перечень норм и стандартов контрольной деятельности В рамках государственной службы контроллинга создание таких классификаторов может быть осуществлено наиболее успешно, так как эта служба имеет доступ к необходимым информационным ресурсам, способна обеспечить должную методологическую базу и осуществить данную работу, руководствуясь принципами системного подхода

2.3. Формирование типовой модели оценки эффективности и результативности контрольной деятельности Экономическая наука признает необходимость оценки эффективности контрольной деятельности. При наличии ряда частных методик оценки эффективности контрольной деятельности нет единой общепринятой методики такой оценки и ее осуществление не вошло в повседневную практику. Необходима типовая методика оценки эффективности контрольной деятельности и варианты ее конкретизации применительно к конкретным видам контроля Служба контроллинга, опираясь на свой научный потенциал, может сформировать типовую методику оценки эффективности; дифференцировать ее по видам контроля; предложить научно обоснованные нормативы эффективности; осуществить апробацию разных способов оценки эффективности; провести экспериментальное внедрение метода оценки эффективности контроля, признанного оптимальным; сформировать предложения по практическому внедрению в работу контрольных органов процедур самооценки эффективности их деятельности.

3. В области координации и взаимодействия органов государственного контроля

3.1. Обмен информацией Необходимо сформировать типовую схему обмена информацией между органами государственного контроля в целях устранения дублирования работ, унификации методического аппарата, согласования организационных вопросов контрольной деятельности. В практике контрольной Реализация идеи создания единой системы государственного контроля предполагает установление регулярных информационных потоков по типовым схемам между органами государственного контроля. Основными функциями такой системы связи должны быть уведомительная, координационная и консультационная функции. Государственная служба контрол-

деятельности такие меры имеют бессистемный, неупорядоченный характер линга способна обеспечить создание и поддержание в функциональном состоянии единой системы государственного контроля, а также обеспечить информационный обмен между структурными элементами этой системы

3.2. Согласование контрольных мероприятий по содержанию, срокам, методам Ситуация аналогична п. 3.1 Решение проблемы по аналогии с п. 3.1

3.3. Установление механизмов вертикальных и горизонтальных связей между органами государственного контроля Ситуация аналогична п. 3.1 Решение проблемы по аналогии с п. 3.1

4. В области организации контрольной деятельности

4.1. Определение иерархической структуры органов государственного контроля Определение организационной структуры органов государственного контроля осуществляется в рамках системы государственного управления, но не представлено в виде ясной и доходчивой информации для объектов контроля, что затрудняет для них выбор оптимальной линии поведения при взаимодействии с органами государственного контроля Задачей службы контроллинга является формирование открытой для всех пользователей систематизированной информации о структуре и полномочиях органов государственного контроля, действующих на данной территории, в данной сфере деятельности, относительно конкретного круга субъектов хозяйственной деятельности

4.2. Упорядочение вопросов финансирования контрольной деятельности Действующие объемы финансирования деятельности органов государственного контроля недостаточны для качественного материально-технического, включая компьютерное, обеспечения контрольной деятельности и для создания необходимой трудовой мотивации сотрудников органов государственного контроля. Результатом такого положения является ситуация, при которой ущерб (потери) из- за недостаточно эффективного контроля превышают сумму затрат, достаточных для обеспечения должного уровня эффективности кон- Возможности контроллинга при решении данной проблемы крайне ограничены и исчерпываются лишь возможностью выполнения конкретных экспериментальных расчетов, доказывающих экономическую целесообразность урегулирования вопроса о необходимом уровне финансирования контрольной деятельности

троля

5. В области кадрового обеспечения контрольной деятельности

5.1. Формы и качество профессиональной подготовки специалистов Действующая система подготовки специалистов в вузах страны не предусматривает такой специализации, как государственный контроль. В результате такого положения специалистами в органах государственного контроля являются лица, получившее образование по различным специальностям. Они получают необходимую квалификацию лишь в процессе практической работы Служба контроллинга может в централизованном порядке организовать систему подбора, желательно индивидуального, кадров для работы в сфере государственного контроля, организовать систему переподготовки и повышения квалификации кадров, систему стажировок, систему аттестации кадров. Служба контроллинга может также обеспечить формирование учебных программ и программ аттестации

5.2. Создание условий для мотивации труда в сфере контроля. Обеспечение соблюдения норм дисциплины труда и норм профессиональной этики Основными задачами являются обеспечение достойного уровня оплаты труда, создание гибкой системы стимулирования труда, создание комфортных условий труда. Учет фактора психологической структуры личности при формировании корпуса государственных контролеров Возможности службы контроллинга ограничены разработкой предложений по формированию типовой модели рабочего места контроллера, совершенствованию системы материального и морального стимулирования труда контроллера

Главным критерием целесообразности внедрения метода контроллинга в систему государственного регулирования экономики в социальной сфере является его эффективность. Как известно, различают экономическую и социальную эффективность. В данном случае основным является вопрос об экономической эффективности, так как, во-первых, для ее оценки возможна количественная мера и, во-вторых, социальная эффективность явится вторичной, производной от экономической эффективности (поскольку контроллинг сам по себе не привносит ничего нового в базовые функции государственного управления, а только способствует более качественной их реализации).

В свою очередь не менее значимой, чем экономическая эффективность, является социальная эффективность предполагаемой системы публичного контроллинга, которая, однако, не может быть количественно оценена. Социальную эффективность можно охарактеризовать лишь описательным методом, ис-

пользуя аппарат социологических исследований, методологию статистического изучения общественного мнения.

Конкретные формы проявления социального эффекта могут быть разнообразными. Социальный эффект носит комплексный характер и многолик по своей природе: это преимущества организационного свойства, оздоровление и гуманизация межличностных отношений среди сотрудников, повышение уровня профессиональной этики и ответственности, более строгое соблюдение законности [7].

Существуют определенные риски в связи с созданием системы публичного контроллинга. Прежде всего - это риск формального подхода к реализации идей контроллинга. Возможен также риск дефицита профессионализма у контроллеров. Следовательно, разработка и внедрение системы публичного контроллинга могут быть успешными при условии тщательной научной разработки всего комплекса методологических и организационных вопросов.

Перспективность внедрения системы публичного контроллинга определяется его потенциальной способностью содействовать повышению качества принимаемых решений в области государственного регулирования национальной экономики, что составляет важнейшее условие ее эффективности и конкурентоспособности.

Библиографический список

1. Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (в ред. от 26.07.2006 г.).

2. Методика информационной безопасности - М.: Изд-во «Экзамен», 2004, с.31-32.

3. Грицюк Т.В. Государственное регулирование экономики: Теория и практика. - М.: Изд-во РДЛ, 2004, с. 230.

4. Кашеваров А. Антимонопольное регулирование рынка финансовых услуг. Конкурентная Россия. - М., 2004, с. 152, 198-200.

5. Пансков В.Г. О некоторых вопросах государственного финансового контроля в стране // Финансы. - 2002. - № 5, с. 56.

6. Родионова В.М. О системном подходе к организации финансового контроля в России // Финансы и кредит. - 2003. - № 3, с.2-9.

7. Ильин В.В., Шедько Ю.Н. Подходы к оценке социально-экономической эффективности развития регионов России // Современная наука: актуальные проблемы теории и практики. Серия: Экономика и право. 2012.№ 11-12. С. 14-15.