CC BY
119
НАПРАВЛЕНИЯ СНИЖЕНИЯ ДИФФЕРЕНЦИАЦИИ РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ
Е. А. КОЛЕСНИЧЕНКО
В статье рассмотрены теоретические и методические аспекты оценки уровня дифференциации развития регионов. В качестве направлений снижения дифференциации регионального развития обоснована необходимость трансформации территориальной организации хозяйства; совершенствование инфраструктурного обеспечения функционирования национального регионального хозяйства и предложены модели взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных органов власти.
Ключевые слова региональная экономика, дифференциация развития, преодоление дифференциации развития.
Уровень развития экономики России определяется состоянием ее регионов как социальноэкономических субъектов, которое, в первую очередь, зависит от их расположения на территории страны и ресурсов, которыми они обладают. Современный этап реформирования России требует трансформации территориальной организации хозяйства. Это связано с тем, что в настоящее время административно-территориальное устройство
России, построенное по этническому принципу, не отвечает требованиям обеспечения эффективности функционирования.
Применительно к исследуемому аспекту следует отметить ряд работ, в которых достаточно подробно исследованы отдельные аспекты территориальной трансформации регионов, среди них работы: А. А. Адамеску, С. Бирюкова, М. А. Даниловой, В. В. Кистанова, Л. А. Козлова, О. В. Кузнецовой, Н. Г. Кузнецова, В. О. Маисеева, В. С. Немчинова, Н. М. Ратнера, С. А. Тереховой, С. Г. Тяглова, Б. М. Штульберга и др. Однако современные тенденции усиления дифференциации регионов в национальном масштабе требуют разработки новых подходов к ее преодолению.
Применительно к национальному хозяйству источником экономического развития является реформирование структуры экономической системы, характеризующейся неоднородностью, соответствующей иерархией и пропорциями между ее составляющими.
Управление территориальным устройством России обладает противоречивым характером и имеет давнюю историю.
На современном этапе хозяйствования происходят существенные изменения в региональной
политике Российской Федерации. В связи с этим автором предложен новый этап, который предполагает трансформацию территориального устройства и, соответственно, совершенствование системы управления. Данный подход, обосновывающий изменения в системе регионального управления, связан с исторически сложившейся неоднородностью экономического пространства России, что оказывает значительное влияние на эволюцию государственного устройства, структуру и эффективность экономики, стратегию и тактику институциональных преобразований и социальноэкономической политики.
Содержание данного подхода - это совершенствование территориальной организации национального хозяйства в направлении создания регионов с гибким механизмом регулирования, обеспечивающих возможность саморазвития в условиях рыночных отношений.
При оценке дифференциации регионального развития необходимо учитывать три аспекта: базу оценки, эталон (идеал) развития и масштабы дифференциации.
В современных условиях хозяйствования при оценке уровня дифференциации применяются различные методики и системы показателей. Наибольшую популярность имеет методика составления Рейтинга развития регионов1 на основе 15 статистических показателей, которые характеризуют регион по трем аспектам: социальная сфера, экономика, социальная и экономическая инфраструктура.
1 Производится ежемесячно экономистами-регионали-стами Минэкономразвития.
Однако применяемая методика не позволяет характеризовать по результатам оценки масштабы дифференциации (в натуральных величинах), особенности распределения всех регионов по величине показателя.
В контексте самообеспечения регионального развития в работе предложены все показатели, позволяющие оценить уровень дифференциации развития сгруппировать по трем направлениям (рис. 1).
Рис. 1. Показатели, позволяющие оценить уровень дифференциации развития регионов
В первый блок включены показатели, позволяющие оценить объективные различия в исходных позициях, от которых зависят условия жизни и экономической деятельности регионов. Именно базовые показатели, характеризующие потенциал саморазвития, должны использоваться для определения стратегических направлений внутриобластной региональной политики.
Во второй блок выделены показатели, отражающие желаемый уровень социально-экономического развития территории.
В третий блок включены показатели, способные выполнять функцию индикаторов текущей эколого-экономической ситуации. Это наиболее динамичные по своей сути величины, характеризующие современные процессы и подверженные изменениям в самые короткие сроки.
Одним из недостатков методики оценки степени дифференциации является отсутствие целевого (идеального) показателя. Очевидно, что в условиях высокой дифференциации выбор такого показателя должен решать двуединую проблему: оценивать размах дифференциации и не снижать степени заинтересованности регионов в высоких показателях развития. Во-первых, целевым (эталонным) показателем должна быть нижняя граница допустимого интервала величины показателей (средняя - среднее квадратическое отклонение). Во-вторых, аномальные отклонения в положительную сторону от средней величины не следует считать таковыми.
При оценке пределов дифференциации необходимо руководствоваться «законом нормального распределения».
Автором выявлено, что в основе высокой дифференциации развития регионов лежат: во-первых, огромные различия природно-географических, социально-демографических, экономических условий; во-вторых, приоритетность национального и административного принципов районирования перед экономическим (только после образования административных и национальных единиц в России началось преобразование губерний в экономические районы).
Автором проведен анализ принципов районирования территории Российской Федерации и определено, что эффективно функционирующие в настоящее время экономические районы, специализацией которых является добыча природных ресурсов, не имеют перспектив развития при условии истощения природных ресурсов. В основе такой негативной тенденции лежат методы энергопроизводственных циклов и межотраслевых комплексов районирования.
В современной России по-прежнему весьма контрастны по уровню экономического развития и условиям жизни населения центр и регионы: столица и региональные центры, а в свою очередь, региональные образования.
Таким образом, в настоящее время характерны беспрецедентные различия между субъектами Федерации:
- по уровню урбанизированности территории - от нулевого (1OO % сельского населения в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе) до максимального (1OO % городского населения в Москве);
- по площади территории - в 3SS раз - между республиками Саха и Северная Осетия -Алания;
- по численности населения - в 454 раза -между Москвой и Эвенкийским автономным округом (в 199б г. эти же субъекты различались в 4З4 раза);
- по уровню собственных доходов бюджета на душу населения - в 1O7 раз - между ЯмалоНенецким автономным округом и Республикой Дагестан (в 199б г. между Ямало-Ненецким автономным округом и Республикой Ингушетия разрыв был в 1O9 раз, а в 1997 г. - 17S раз);
- по уровню расходов бюджета на душу населения - в 25,7 раза - между Ямало-Ненецким автономным округом и Пензенской областью (в 199б г. Корякский автономный округ и Пензенская область различались в 14,б раза, а в 1997 г. Ямало-Ненецкий автономный округ и Республика Ингушетия различались в 22,7 раз);
- по объему валового регионального продукта на душу населения - в Зб раз - между Ямало-Ненецким автономным округом и Республикой Ингушетия (в 199б г. Магаданская область и Республика Ингушетия различались в 1S раз).
Проблема определения границ регионов напрямую связана с особенностями пространства России, к числу которых относятся:
1) неоднородность России как «большого пространства»;
2) преобладание вертикальных связей над горизонтальными;
3) неосвоенность многих стратегически важных территорий;
4) большие разрывы между освоенными и обжитыми ареалами;
5) преобладание среди российских территорий зон экстремального климата, интенсивное хо-зяйствованое использование которых принципиально затруднено;
6) нахождение значительной части природных ресурсов России «на Севере», что затрудняет их хозяйственное использование и рентабельность производства. Российский Север составляет 2/З территории Российской Федерации, на которой производится 1/4 всего ВНП, добывается 92 % газа, 75 % нефти, практически все олово и все апатитовые концентраты, золото, алмазы, ал-
люминий, более половины лесопроизводства и половина улова рыбы и морепродуктов страны1.
Существующее территориальное устройство отражает определенные этапы исторического развития, однако наступает момент, когда существующее территориальное устройство затруднять эффективное управление страной и возникает необходимость его трансформации, т. е. пересмотра существующих границ.
Территориальная трансформация требует не только определения принципов территориального районирования, но и установления количества единиц территориального управления (система территориального деления России знала две крайности):
а) число управляемых объектов избыточно большое (более 300 уездов в допетровской России, около 100 единиц управления в предреволюционной России, 89 субъектов Федерации сегодня), что характеризуется снижением управляемости;
б) объектов управления очень мало (8 губерний у Петра I, 7 федеральных округов у президента В. В. Путина), но они получают собственные большие полномочия, становятся малоуправляемыми.
Таким образом, нынешнее состояние ее территориально-политического устройства оценивается чаще всего как неблагополучное: гипертрофия принципа разнообразия в России означает очевидное ущемление принципа единства, а чрезмерное укрупнение не позволяет учитывать специфики функционирования территорий, что делает невозможным эффективное управление территориями из единого Центра.
В основу определения количества регионов автором положен кибернетический принцип, подразумевающий, что число охватываемых той или иной системой подсистем должно насчитывать 20-25 единиц. Отсюда: оптимальное число управляемых объектов должно быть 20-25, следовательно, созданные федеральные округа должны разукрупняться.
С учетом предъявляемых требований пересмотрим территориальное устройство Российской Федерации:
Центральный регион (Москва и Московская область).
Приокский регион (Рязанская и Тульская области).
Балтийский край (Санкт-Петербург и Ленинградская область).
1 По материалам исследований Е. Н. Старикова.
Северо-Западный регион (Калининградская, Псковская, Новогородская и Тверская области).
Северный регион (респ. Карелия, Архангельская и Мурманская области, Ненецкий автономный округ).
Коми-Пермяцкий регион (республика Коми и Пермский край).
Центральный Север (Ярославская, Вологодская и Костромская области).
Восточно-центральный регион (Нижегородская, Ивановская, Владимирская области).
Западный регион (Калужская, Смоленская, Брянская области).
Юго-западный регион (Орловская, Курская, Белогородская области).
Черноземный регион (Воронежская, Тамбовская и Липецкая области).
Предкавказье (Краснодарский и Ставропольский края, Ростовская область).
Кавказ (Республики: Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкарская, Калмыкия, Карачаево-Черкесская, Северная Осетия - Алания, Чеченская).
Приволжский регион (Пензенская, Кировская, Оренбургская области, республика Мордовия, Башкортостан, Марий-Эл, Удмуртская, Чувашская).
Волжский регион (Астраханская, Волгоградская, Самарская, Саратовская, Ульяновская области, республика Татарстан).
Уральский регион (Челябинская, Свердловская, Тюменская, Курганская области, ЯмалоНенецкий, Ханты-Мансийский автономные округа).
Западносибирский регион (Новосибирская, Томская и Омская области).
Восточная Сибирь (Красноярский край).
Южная Сибирь (Иркутская и Кемеровская области, Алтайский и Забайкальский края, Республики: Алтай, Тыва, Бурятия, Хакасия).
Дальневосточный регион (республика Саха (Якутия), Камчатский, Приморский и Хабаровский края, Амурская, Магаданская, Сахалинская области, Еврейская автономная область, Чукотский автономный округ).
Роль инфраструктуры в территориальном развитии региона заключается в организации социально-экономического пространства. В данном исследовании интерес представляет инфраструктура территории Российской Федерации. Важно заметить, что в данном случае территория всего государства представляет собой единое региональное хозяйство (совокупность регионов, функционирующих как единое целое). С общероссийской точки зрения транспортная, произ-
водственная, институциональная инфраструктуры, городские агломерации являются теми несущими конструкциями, которые определяют, в конечном счете, целостность не только воспроизводственного комплекса, но и самой страны.
Именно в масштабах государства как совокупности регионов в наибольшей степени проявляется интегрирующая роль инфраструктуры, так как она отражает особенности формирования и развития единого регионального хозяйственного комплекса, его экономической структуры.
В данном случае целесообразно употребление понятия «единая региональная инфраструктура» представляет собой единую многоуровневую иерархическую систему, состоящую из следующих подсистем: институциональной, производственной, социальной, экологической, рыночной и инвестиционной, обеспечивающих функционирование Российской Федерации как единого регионального хозяйства.
Автором (как указано выше) определено, что одним из инструментов сглаживания межрегиональной дифференциации развития и обеспечения перспектив развития узкоспециализированных «добывающих» регионов является размещение инфраструктурной системы. В основе инфраструктурного обеспечения должно лежать оптимальное сочетание принципа единства и специализации.
Принцип единства предполагает, что единое региональное пространство должно быть обеспечено единой инфраструктурной системой, которая включает:
- институциональную инфраструктуру (учреждения государственного и муниципального управления, охраны общественного порядка, гражданской обороны и общественные организации, наука, систему методов воздействия центральных и региональных органов управления на экономику и общество, что создает необходимые организационные условия для комплексного развития народного хозяйства);
- рыночную (непосредственно влияет на формирование рыночного потенциала территорий: информационная, статистическая, банковская, денежная, валютная, консультационно-посредническая, кредитная, юридическая);
- инвестиционная инфраструктура (совокупность характеристик, включающих инвестиционную привлекательность территории, инвестиционный имидж, обеспечивающий реализацию инвестиционных проектов).
Принцип специализации предполагает наличие в пределах каждой территории собственной
инфраструктурной системы, которая, во-первых, обеспечит функционирование территории как единого целого с учетом специфических особенностей, а во-вторых, обеспечит развитие отраслей хозяйства в условиях кризиса или переориентацию регионов).
К элементам такой инфраструктуры следует относить:
- производственную (совокупность отраслей, обеспечивающих нормальный ход общественного производства путем оказания услуг по обмену продукцией между предприятиями и регионами, а также по оказанию услуг информационного и делового характера);
- социальную (институты, оказывающие услуги непосредственно населению и учреждениям государственного управления);
- экологическую (водопроводно-канализационное хозяйство с комплексом очистных сооружений, локальные внутризаводские системы водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, системы очистки газовых выбросов, полигоны и свалки твердых бытовых отходов и другие объекты, обеспечивающие воспроизводство и сохранение окружающей среды).
Совершенствование механизма взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных органов власти - длительный и сложный процесс. Разнохарактерные тенденции в системе управления и различия в уровне развития регионов привели к тому, что в том или ином регионе реализуется реформаторская (рыночная) политика или смягченная версия административно-командной системы.
Автором предложена группировка регионов по экономической специализации функционирования:
- регионы с развитой добывающей промышленностью, имеющие большой экспортный потенциал (Коми-Пермяцкий), бюджетной самостоятельностью, широкими внешнеэкономическими связями;
- торгово-промышленные регионы (Центральный, Волжский, Дальневосточный, Северозападный, Северный регионы и Балтийский край), стратегически ориентированные на развитие внутренних и внешнеэкономических связей, здесь аккумулируется значительная часть капитала, отсюда начинают свою региональную «экспансию» банки и финансово-промышленные группы;
- регионы с развитой промышленностью (Западносибирский, Уральский), их специфика заключается в преобладании в экономической
структуре тяжелой промышленности и машиностроения, на что оказывает влияние наличие межрегиональных взаимосвязей;
- аграрные и аграрно-промышленные регионы (Приокский, Восточно-Центральный,
Черноземный, Западный регионы, Предкавказье и Центральный Север). Данные регионы опираются на использование собственных ресурсов и обладают низким потенциалом внешнеэкономической деятельности, что способствует возможности полностью обеспечивать себя продовольствием;
- регионы, не имеющие специализации (Кавказ, Восточная и Южная Сибирь). Данные регионы не имеют значительного экономического потенциала, поэтому должны обеспечивать инфраструктурное обеспечение экономической деятельности во взаимосвязанных с ними районах.
В соответствии с приведенной группировкой регионов автором предложены соответствующие модели взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных органов власти: «патронаж», «партнерство», «приватизация власти».
Модель «патронажа» характеризуется административно-покровительственным отношением местной власти к рыночным субъектам при жестком сохранении доминирования институтов власти над институтами собственности. При этом сохраняются в мягкой или жесткой форме командные методы управления экономикой, контроль над экономическими процессами, над собственностью и природными ресурсами (характерно для промышленных и добывающих регионов).
Модель «партнерства» характеризуется диалогом, сотрудничеством, взаимопомощью институтов власти и институтов собственности. Она присуща тем регионам, где осуществляются рыночные преобразования, развивается предпринимательство (целесообразно применение для торгово-промышленных, аграрных и аграрно-
промышленных регионов).
В условиях ограниченности ресурсов, зависимости от федеральных трансфертов формируется модель «приватизации власти», т. е. установление патронажных или партнерских отношений с институтами собственности, которые обладают большей экономической силой, чем администрация (целесообразно применение для регионов, не имеющих специализации или для регионов моноиндустрии сырьевой ориентации). В отличие от модели «патронажа» институты власти лишены допуска к стратегическим ресурсам региона.
* * *
DECLINE DIRECTIONS IN DIFFERENTIATION OF REGIONAL DEVELOPMENT
E. A. Kolesnichenko
Theoretical and methodical aspects of the evaluation of differentiation level of regions’ development are examined in
the article. The necessity of transformation of territorial arrangement of economy as the decline direction in differentiation of regional development is based on facts; the improvement of infrastructural supplement of the functioning of national regional economy is given; and the models of federal, regional and municipal government bodies’ cooperation are described in detail.
Key words: regional economy, differentiation of development, getting over differentiation of development.
