Направления институциональной модернизации рынка государственных и муниципальных закупок в Ростовской области Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

ка скорее всего себя не окупят в прогнозируемый период).

Под качественным изменением среды следует понимать изменения, последствия которых могут изменить состояние спроса или предложения на рынке конкретной услуги, либо прогнозируется появление нового конкурента, обладающего значительными потенциальными возможностями.

В случае необходимости анализу необходимо подвергнуть несколько вариантов действующего (например, может рассматриваться новый рынок для старого вида услуг с частичной модификацией и т.п.) и перспективного вида услуг (могут рассматриваться несколько альтернативных инвестиционных проектов и т.п.). В итоге формируется первоначальный стратегический набор видов и технологий услуг с наибольшими показателями необходимой привлекательности.

Анализ элементов действительного потенциала - отправная точка анализа собственных возможностей. Собственные возможности, которыми обладает регион на данный момент, необходимо сравнить с возможностями конкурентов по каждому из видов услуг и перечисленных выше факторов. Данные этого анализа используются при расчете коэффициента привлекательности с точки зрения позиции в конкуренции. На данном этапе интегральная оценка потенциала не производится, поскольку последнюю необходимо проводить в строгой увязке с набором стратегий.

Литература.

1. Агафонов Н.Т., Исляев P.A., Литовка О.П. Государственная стратегия регионального развития России: смена парадигмы территориальной организации общества. СПб.: ИСЭП РАН, 1998.

2. Афашагов М.Г. Совершенствование системы показателей и методов оценки социально-экономического развития регионов: канд дис. - Кисловодск: КИЭП, 2002.

П 3. Безденежный Т.И., Сердобольская И.О. Развитие санаторно-курортного комплекса и туризма

Z в курортном районе. Санкт-Петербург // СПб, 2000.

4. Криворучко В.И. и др. Государственное регулирование санаторно-курортной сферы и туриз-

q ма в условиях рыночной экономики. Москва - Сочи, 2001. □

™ ЖУК A.A.

* НАПРАВЛЕНИЯ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ МОДЕРНИЗАЦИИ РЫНКА ГОСУДАРСТВЕННЫХ И

g МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК В РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ

о

о а

>

о о

о

Развитие рынка государственных и муниципальных закупок в Ростовской области в ближайшее время будет определяться вступившим 1 января 2006 года в силу Федеральным законом № 94-ФЗ "0 размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" [1], а также подзаконными нормативными актами, принимаемыми Правительством РФ, которые прямо предусмотрены указанным законом и будут регулировать:

а - порядок ведения реестров государственных и муниципальных контрактов (п.6 ст.18); < - порядок ведения реестра недобросовестных поставщиков (п.11 ст.19);

^ - преимущества учреждениям уголовно-исправительной системы и организациям инвалидов (п.4

О ст.21);

о - порядок оценки заявок на участие в конкурсе (п.7 ст.28);

^ - требования к системам, обеспечивающим электронную форму участия в аукционе (п.2 ст.37,

2 п.4 ст.31);

£ - перечень товаров, работ и услуг, необходимых для оказания гуманитарной помощи либо лик-

видации последствий чрезвычайных ситуаций (п.3 ст.48); ^ - порядок размещения заказов на поставки биржевых товаров (п.2 ст.58).

® Принятие нового закона о государственных и муниципальных закупках было направлено на:

>| - обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации при

размещении заказов;

- эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования; Л - расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов § и стимулирования такого участия;

<т) - развитие добросовестной конкуренции;

- совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного само-

управления в сфере размещения заказов;

- обеспечение гласности и прозрачности размещения заказов;

- предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Относительно действовавшей до настоящего времени нормативной базы, институциональная

трансформация породила следующие нововведения:

- поставщиком может быть кто угодно, точнее снято ограничение с участия в торгах физических лиц;

- сняты запреты на участие иностранных поставщиков и закупку продукции иностранного производства;

- вводится реестр недобросовестных поставщиков;

- предусматриваются процедуры закупок с элементами электронного документооборота;

- вводится система внесудебного обжалования действий и решений.

Однако на наш взгляд основным "прорывом" является повсеместное внедрение системы электронного доступа к государственному и муниципальному заказу. Бурный рост информационных технологий, начавшийся в конце XX века, привел к качественно новым явлениям в традиционной экономике, в частности, к появлению электронной торговли - совершению сделок по приобретению и продаже продукции, в которых получение информации, необходимой для совершения юридических действий сторон, и оформление сделки осуществляется путем обмена данными в электронной форме, прежде всего с помощью компьютерных сетей. Развитие электронного бизнеса, основанного на современных формах обмена информацией, имеет в качестве своей главной задачи снижение издержек, возникающих при принятии решений и оформлении их в соответствии с юридической практикой хозяйствующих субъектов. Внедрение механизмов электронного бизнеса может снижать указанные издержки на порядок. Применение электронных форм обмена информацией в экономике может дать конкурентные преимущества и привести к резкому повышению нормы прибыльности отдельных ком-

П

01

г

паний, отраслей экономики и государств. Отставание в данной сфере, соответственно, может недопу- □

стимо снизить конкурентоспособность субъектов, не овладевших этими методами. О

Россия в силу различного рода причин отстает как по темпам, так и по уровню электронизации

от стран с более развитой экономикой. Такое положение нельзя считать допустимым, внедрение ме- ^

ханизмов электронного бизнеса в экономику должно стать объектом государственного внимания. а

Создание электронной системы государственных закупок приведет к благоприятным переменам в ®

развитии электронных методов отечественного бизнеса. о

Создание такой системы преследует несколько стратегических целей: ®

СО

1.Повышение эффективности государственных закупок, понимаемое как получение продукции | необходимого качества для удовлетворения государственных нужд, за минимально возможный объем ^ денежных средств. о

2.Создание тиражируемых работоспособных форм электронного бизнеса. ^ Существует множество аргументов в пользу того, что именно в сфере государственных закупок, ^

а точнее, вообще закупок продукции для общественных (государственных и муниципальных) нужд, ^ создание электронных форм совершения сделок приведет к скорейшим и наиболее эффективным ^ результатам. о

Основными можно считать следующие: о

Во-первых, ресурсы государства, которые могут быть привлечены для создания систем электрон- о ного бизнеса, несоизмеримо превосходят ресурсы отдельных частных компаний.

Во-вторых, готовая модель электронных государственных закупок затронет и сделает участниками процесса намного большее количество партнеров.

В-третьих, участие государства увеличивает не только вероятность появления более качественного конечного продукта, но и позволяет одновременно с созданием электронных механизмов бизнеса как таковых проводить работу по изменению соответствующего законодательства в области электронной торговли.

Реформа государственных и муниципальных закупок наложилась на реформу местного самоуправления в России [2]. До 1 января 2006 года в Ростовской области насчитывалось 55 муниципальных образований: 12 городов областного подчинения и 43 района областного подчинения. С 1 января 2006 года 43 муниципальных района поделены на более 400 муниципальных образований (городские и о сельские поселения) [3], которые теперь имеют свои собственные бюджеты [4, ст. 8]. Соотвественно о на распорядителей средств бюджетов данного уровня налагаются требования и правила федерально-

о

го законодательства в области осуществления закупок.

В муниципальных образованиях области необходимо решить вопросы оптимизации системы формирования и размещения муниципального заказа по причине изменения правового пространства с 1 января 2006 года и привести в соответствии с ним свои нормативные правовые акты.

В условиях реформирования системы муниципальных закупок особое значение приобретает фактор обеспеченности квалифицированными специалистами, непосредственно занятых организацией размещения муниципального заказа, способных качественно осуществлять исполнительские и управленческие функции в сфере размещения заказов на закупки продукции.

Проведение закупок не квалифицированными специалистами отражается не только на качестве проводимых торгов, но и является причиной частых нарушений установленных процедур проведения закупочных кампаний. Таким образом, прослеживается несоответствие между потребностью в квалифицированных кадрах и их наличием, что приводит к неэффективности системы государственных и муниципальных закупок в регионе, как следствие перерасходу бюджетных средств.

Серьезной проблемой, с которой сталкиваются и обучившиеся квалифицированные специалисты является постоянно изменяющаяся законодательно-нормативная база (ярким примером выступают последние совершенные изменения). В силу своих должностных обязанностей им некогда отслеживать эти изменения. Следствием этого опять является нарушение процедур. То, что можно было делать вчера, сегодня уже не правомерно. Решением данной проблемы должны стать краткосрочные тренинговые семинары, на которых специалисты могли бы получать информацию обо всех изменениях, происшедших с момента их обучения, обмениваться с коллегами накопленным опытом. По нашему мнению, прохождение таких краткосрочных курсов должно быть регулярным (1 раз в 2-3 года) П и обязательным для всех специалистов по размещению бюджетных заказов, поскольку система кон-

□I

курентных закупок развивается, видоизменяется, а, следовательно, и специалисты должны расти вместе с ней.

д Практика показывает, что специалисты, зачастую имея средства на обучение, не могут потратить

□ много времени для прохождения обучения. Это связано либо с отсутствием финансовых средств на 2командировочные расходы, проезд, проживание, либо с загруженностью на работе, особенно это ка--<> сается руководящего звена, которые в первую очередь должны пройти обучение, чтобы быть председателем конкурсной комиссии, формировать идеологию закупок в подведомственном ему учреждении. ® В век развития компьютерных технологий и глобальной сети Интернет выходом из сложившейся и ситуации могла бы стать разработка программы дистанционного обучения, распространенная в раз-ф витых странах и все более завоевывающая позиции в России.

СО

| Но не только государственные заказчики испытывают кадровые сложности при использовании конкурентных способов закупки. Нехватку обученных квалифицированных специалистов испытыва-

о ют и фирмы, занимающиеся поставкой товаров, работ и услуг для государственных нужд, что приво-

х дит к ошибкам участников конкурсов и следовательно к неудачам и дополнительным затратам с их

ЕЕ стороны. Наиболее типичными ошибками поставщиков являются следующие:

о. - отсутствие стратегии участия в государственных закупках, т.е. решение об участии в конкур-

< се принимается спонтанно, информация к поставщикам поступает слишком поздно или не поступает

^ вообще, и поэтому у них нет достаточного времени на подготовку конкурсных заявок;

о - отсутствует налаженная система сбора и обработки информации о государственных закупках.

о Кроме того, предложение поставщика готовится без учета рыночной ситуации, и действия возмож-

^ ных конкурентов не принимаются во внимание;

£ - незнание принципов и процедур государственных закупок, непонимание или недоверие в кон-£ курентную систему (отдельным процедурам или документам не уделяется должного внимания; конкурсная документация не изучается должным образом; нежелание участвовать в процедуре вскрытия ^ конкурсных заявок или ведения переписки с государственным заказчиком или организатором коней курса с целью получения необходимой информации);

>| - игнорирование "неудобных" требований конкурсной документации (не предоставление ряда 5 документов, прежде всего банковской гарантии; использование иной валюты; несоблюдение установит ленных в конкурсной документации форм отдельных документов; нарушение сроков подачи заявки); Л - непонимание важности обмена информацией в письменной форме (все вопросы, связанные с § разъяснением конкурсной документации или получением информации о ходе или результатах кон-<т) курса, должны быть в письменной форме);

- нежелание или неумение отстаивать нарушенные права (пассивное наблюдение за предоставление отдельным поставщикам преимуществ; нежелание жаловаться руководству государственного или муниципального заказчика или в контролирующие органы).

Муниципальная система закупок включает в себя следующие основные элементы:

1) планирование закупок (целью которого является формирование муниципального заказа);

2) размещение заказа (конечным результатом которого является заключение муниципального контракта);

3) исполнение заказа (целью которого является удовлетворение потребности, заявленной при формировании заказа);

4) контроль и анализ закупочной деятельности (данный элемент, являясь отдельным функционалом закупочного процесса, связан со всеми составляющими системы). Инструментом контроля и анализа является отчетность, которая должна собираться по всем получателям бюджетных средств, уполномоченным принимать обязательства и осуществлять расходование средств. 0тчетность должна содержать информацию аналитического характера, в том числе:

- плановый объем финансирования расходов на закупки продукции;

- кассовые расходы на закупки;

- указание, за счет каких средств произведена закупка и др.

Ключевым элементом является планирование, поскольку от его организации и эффективности напрямую зависит качество исполнения бюджета по осуществлению расходов на оплату товаров (работ, услуг) по заключенным муниципальным контрактам. Для повышения достоверности планирования, формирование муниципального заказа должно осуществляться в два этапа.

Первый этап состоит в формировании прогноза объемов продукции, закупаемой для муниципальных нужд, обеспеченных финансированием за счет средств местных бюджетов и внебюджетных ис- ^ точников. Данные Прогнозов должны найти отражение в бюджетах муниципальных образований и позволить сформировать информацию, необходимую для обеспечения планирования расходов на за- □ купки товаров (работ, услуг) на основании утвержденных бюджетных ассигнований. Документаль- О ным результатом второго этапа планирования является формирование плана размещения заказов на закупки продукции с решением о выборе процедуры закупки (в зависимости от предполагаемой сто- ^ имости закупки и др.). а

Результатом планирования является принятие решения о выборе процедуры размещения заказа ® на закупку продукции с последующей целью определения поставщика и заключения договора на о поставку. Контроль за системой муниципальных закупок является сферой компетенции органов мес- ®

СО

тного самоуправления. Орган, осуществляющий координацию и контроль за размещением муниципаль- |

ного заказа, определяется нормативным правовым актом муниципального образования. Практика ^

показывает, что четкое соблюдение буквы закона обеспечивается исключительно наличием ответствен- о

ности за нарушение тех или иных норм и регулярным контролем над действиями сторон. ^

На наш взгляд, согласно действующему законодательству и подзаконным нормативным актам, ^

заказчики имеют необоснованно широкие полномочия и практически не несут никакой ответствен- ^

ности за свои действия в рамках проведения конкурсных процедур. Таким образом, считаем необхо- ^

димым ограничить возможности заказчика при проведении конкурсных процедур, ужесточить требо- о

вания к проведению процедур (поставить заказчика в определенные рамки) и усилить ответственность 0

за нарушение заказчиком указанных процедур. Одним из наиболее оперативных, а, следовательно, и о действенных методов контроля, на наш взгляд, выступает процедурный контроль со стороны уполномоченного органа, который будет играть роль первой инстанции, куда смогут обращаться участники конкурсов с жалобами на неправомерные действия заказчика.

Однако необходимо ужесточить контроль и над действиями участников конкурсов. Конкурсным ;=

комиссиям заказчиков необходимо вменить в обязанность сообщать о тех или иных фактах наруше- ^

ний законодательства со стороны участников конкурсов таких как: подделка документов, представ- £

ленных в составе конкурсных заявок, предложении вознаграждений, оказании неформального давле- >|

ния на других участников конкурсов. о

Уполномоченный орган обязан вести соответствующие реестры нарушений как со стороны за- |

казчиков (конкурсных комиссий) так и со стороны участников конкурсов, в том числе и реестр недо- ^

бросовестных поставщиков, рекомендованных к отстранению от участия в конкурсах. В свою очередь о

для исключения злоупотребления своими полномочиями подобными отделами, над ними установить о

постоянный надзор со стороны Прокуратуры РФ.

Как было сказано выше, для повышения эффективности системы необходимо ужесточить ответственность за нарушение тех или иных предусмотренных процедур. Для заказчиков (конкурсных комиссий) необходимо усилить административную ответственность (включая снятие с соответствующих государственных и муниципальных должностей без права занимать их в будущем), усилить элементы уголовной ответственности за сговор с участниками конкурса, за необоснованное отклонение заявок. Что касается ответственности участников конкурсов, необходимо ужесточить ответственность за предложение вознаграждений конкурсным комиссиям за победу в конкурсе, за неформальное давление на конкурсные комиссии заказчика, за безосновательный отказ от заключения контракта взимать не только сумму обеспечения конкурсных заявок, но и вносить в реестры недобросовестных участников конкурсов без права дальнейшего участия в таковых.

Достаточно эффективным, на наш взгляд, выглядит информирование общественности о списке недобросовестных участников конкурсов путем его публикации в печатных СМИ. К фирмам, представленным в списке можно применять следующие санкции:

- бессрочный запрет на участие в конкурсах;

- срочный запрет на участие в конкурсах (сроком от 1 года до 3-х лет);

- ограничения, в зависимости от сложности и срока предполагаемого контракта и т.д.

Положительными тенденциями развития системы муниципальных закупок в ближайшее время

должны стать следующие показатели:

- увеличение доли средств местных бюджетов на закупки, осуществленные по итогам проведенных открытых конкурсов;

П - увеличение доли закупок, осуществленных по результатам запросов котировок;

□I

- уменьшение доли закупок, осуществляемых из единственного источника по согласованию с уполномоченным органом;

д - уменьшение доли закупок услуг естественных и локальных монополий;

□ - доля закупок, осуществленных с нарушением установленного порядка должна снизиться до

^ незначительного уровня.

-<> Таким образом, для усовершенствования рынка государственных и муниципальных закупок и

повышения эффективности бюджетных расходов предлагаются следующие меры:

1) в связи с проводимой реформой местного самоуправления, как следствие выделение нового уровня бюджета и соответственно распорядителей бюджетных средств необходимо дополнительное повышение квалификации в области управления государственными и муниципальными закупками для вновь созданных органов местного самоуправления, а также необходимо проводить регулярные краткосрочные тренинги и семинары для повышения квалификации уже обученных специалистов по при-о чине постоянной динамики нормативно-законодательной базы;

Ее 2) необходимо больше ресурсов направить на планирование кампаний по размещению заказов

ЕЕ для повышения прозрачности осуществляемых закупок и повышения их эффективности; о. 3) для предотвращения ошибок при проведении закупочных кампаний и упреждения умышлен-< ного нарушения требований действующего законодательства необходим постоянный контроль про-^ ведения конкурентных процедур, а также мониторинг состояния системы размещения заказов с по-о мощью предложенной методики;

о 4) необходимо внедрить механизм досудебного обжалования проведенных закупочных проце-

^ дур и осветить данные мероприятия в СМИ для привлечения общественности к размещению бюджет° ных средств.

о сь

Литература.

1. Федеральный закон № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" // Российская газета. 2005. 28 июля.

2. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская газета. 2003. 8 октября.

3. Областной закон от 25.07.2005 № 340-ЗС "Об административно-территориальном устройстве Ростовской области" // Наше время. 2005. 28 июля.

4. Ст. 10 Бюджетного кодекса РФ в редакции на 1 января 2006 г. / Собрание законодательства

О РФ. 2006. 2 января. № 1.