CC BY
127
23 (116) - 2009
Стратегия развития региона
НАЛОГОВЫЙ ПОТЕНЦИАЛ В СИСТЕМЕ МЕТОДИЧЕСКИХ ОСНОВ НАЛОГОВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
б. х. алиев,
доктор экономических наук, профессор, декан финансово-экономического факультета
х. м. мусаева,
кандидат экономических наук, доцент
Статья посвящена раскрытию места и роли налогового потенциала в системе методических основ организации налогового планирования. Рассматриваются актуальные проблемы планирования и прогнозирования налоговых доходов бюджетов РФ, при этом обозначены приоритетные направления их преодоления. Рассмотрена структура Налогового паспорта Республики Дагестан, обоснована необходимость и даны рекомендации по ее совершенствованию. Выявлены направления совершенствования методов долгосрочного планирования налогового потенциала, предложена формула определения зависимости роста налогового потенциала от инвестиций в развитии экономики региона.
Ключевые слова: налогообложение, налоговое планирование, прогнозирование, налоговый потенциал, налоговый паспорт, регион.
В современных условиях Россия переживает достаточно сложный этап, связанный с началом мирового экономического кризиса. В сложившейся ситуации результативность и положительный эффект финансовых преобразований во многом определяются грамотным налоговым регулированием экономики и планированием в сфере налогообложения, умением и реальной способностью государственных органов четко реагировать на различные изменения макроэкономических показателей и спрогнозировать их дальнейшие изменения. Конечной целью данного направления государственного регулирования экономики является построение эффективного налогообложения на всех уровнях управления.
К настоящему времени в Российской Федерации, в целом, закончено формирование основ современной налоговой системы государства с рыночной экономикой. В основных направлениях налоговой политики РФ на 2008—2010 гг., одобренных на заседании Правительства РФ от 2 марта 2007 г. № 8, отмечается, что «Основные параметры устройства российской налоговой системы в настоящее время уже не отражают систему налогов и сборов, унаследованную от советских времен; система базируется на общепринятых в современной мировой практике основных видах налогов с учетом специфики российской экономики».
Особое место в налоговом процессе принадлежит налоговому планированию. Налоговое планирование и прогнозирование в налоговой системе РФ, реформирование действующей системы налогового администрирования вызывает сегодня повышенный интерес, обусловленный проводимыми преобразованиями, изменениями, имеющими своей целью создание экономически и политически обоснованной системы налогов и сборов.
В настоящее время налоговое планирование в России начало активно развиваться. Несмотря на то, что данное понятие не встречается в нормативных актах, такое планирование стало частью деятельности органов государственной власти, граждан и юридических лиц. Однако оно носит еще непоследовательный характер, что обусловлено недостаточной степенью научной обоснованности планирования и прогнозирования налоговых
РЕгиомьнАя экономикА: теория и практика
15
потоков. В современных условиях ощущается необходимость в дальнейшей теоретико-методологической проработке проблем эффективного налогообложения, планирования поступлений обязательных платежей в бюджет и обеспечения проводимых налоговых реформ в РФ.
Недостаточная изученность проблемы, несмотря на постоянные поиски в сфере факторов роста налогового потенциала и методов государственного регулирования экономики, придает научному анализу проблем налогового планирования и прогнозирования большое значение.
Исходной предпосылкой для объективного определения налоговой базы субъектов Российской Федерации и расчета на этой основе налогового потенциала должно быть формирование системы показателей, определяющих тенденции развития макроэкономической ситуации в регионе, а также воздействие отраслевых и региональных факторов и сложившейся структуры финансовых потоков, влияющих на состояние налоговой базы и перспективу ее развития.
Необходимо, чтобы налоговое планирование осуществлялось в региональном разрезе с учетом всей специфики субъектов Российской Федерации, которые имеют существенные различия по многим определяющим параметрам.
Особое внимание необходимо уделить разработке и опытной отработке методик планирования и прогнозирования налоговых поступлений. Наличие такой информационной базы создаст основу для расчета совокупного дохода регионов, их экономического, финансового и налогового потенциалов и соответствующих показателей по России, в целом. Действующую сегодня систему прогнозирования бюджетных доходов необходимо более тесно увязать с прогнозированием отраслевой структуры валового регионального продукта. Указанная модель позволит учесть как различные условия налогообложения отраслей, так и отраслевой прогноз экономического положения. Прогнозирование без учета структуры валового регионального продукта может приводить к определенным искажениям результатов оценок.
Улучшение методики налогового планирования в настоящее время является одним из направлений совершенствования процесса составления бюджета, в целом. При этом большое значение имеет разработка нового подхода к количественной оценке бюджетных назначений на основе реальной налоговой базы и соответствующего налогового потенциала субъектов РФ.
К сожалению, показатели налогового потенциала, собираемости налогов и сборов, а также методика расчета налоговой базы, на основе которых определяются задания по поступлению доходов в бюджетную систему, до сих пор не являются признанными экономико-статистическими показателями. Неопределенный статус этих показателей снижает эффективность налогово-бюджетного процесса. Снижение среднего показателя собираемости на несколько процентов влечет за собой значительный недобор налогов. Именно поэтому показатели налогового потенциала и собираемости налогов, а также факторы, влияющие на собираемость, методы их оценки должны рассматриваться в качестве полноправных инструментов бюджетно-налогового планирования и статистического учета.
Налоговый потенциал означает способность вносить максимально возможную сумму налоговых платежей в доход бюджета со стороны региона или национальной экономики, в целом. В настоящее время применяются понятия «налоговый потенциал региона» и «налоговый потенциал народного хозяйства (национальной экономики)». Однако вполне правильно вести речь и о налоговом потенциале отдельно взятого субъекта хозяйствования, а также гражданина страны.
В современной практике налогового регулирования в России под налоговым потенциалом на региональном уровне понимается «...суммарный налоговый потенциал по всем налогам, собираемым в регионе за календарный год, безотносительно к налоговой компетенции или зачислению в бюджеты»
Профессор А. Б. Паскачев полагает, что «.представить налоговую базу в качестве реального экономико-статистического показателя по совокупности налогов невозможно. Объекты налогообложения по отдельным налогам имеют либо стоимостную, либо физическую характеристики. Причем и физические характеристики также несопоставимы, например, тонны, кубические метры и т. д., поэтому реальное содержание и статистически возможное выражение имеет показатель налогового потенциала, представляющий собой возможную сумму начислений налогов и сборов в условиях действующего налогового законодательства» 2. Аналогичного определения налогового потенциала придерживается И. З. Горский: «Под налоговым потенциалом следует понимать максимально возможную сумму начисленных на-
1 Анализ и планирование налоговых поступлений: теория и практика / Под ред. Ф. К. Садыкова. — М., 2004. С. 72.
2 Паскачев А. Б. Налоговый потенциал экономики России. — М., 2001. С. 142.
логов и сборов в условиях действующего налогового законодательства» 3.
Показатель налогового потенциала имеет большое аналитическое значение и может использоваться для различных целей:
• во-первых, для прогнозирования и планирования налоговых поступлений в бюджет;
• во-вторых, для определения трансфертов в процессе регулирования межбюджетных отношений в пользу нуждающихся в финансовой помощи регионов;
• в-третьих, для решения вопросов развития, реструктуризации и т. п. налоговой системы государства при рассмотрении альтернативных подходов к ее формированию, когда альтернативные варианты должны сопоставляться между собой по ряду параметров, в том числе и по налоговым потенциалам, присущим каждому из них.
В последующем ранее цитированные определения налогового потенциала нуждаются в существенной корректировке, поскольку при наличии целевой установки на изменение действующей системы налогообложения неправомерно ориентироваться на «...максимально возможную сумму начислений налогов и сборов в условиях действующего налогового законодательства» по следующим причинам:
• поскольку рассматриваются вопросы изменения законодательства, и опираться на существующий порядок налогообложения уже нельзя;
• новая система налогообложения (или существенные изменения в рамках действующей системы) должна быть ориентирована не на максимальный, а на оптимальный уровень ставок налогов.
Исходя из вышеизложенного, целесообразно уточнить определение налогового потенциала.
Налоговый потенциал (НП) — это количественно выраженная в денежных единицах способность плательщиков (организаций и граждан) вносить налоги в федеральный, региональный и местный бюджеты.
В соответствии с действующим налоговым законодательством платежеспособность определяется по ее максимальному уровню, а для поисков наилучшего варианта системы налогообложения она оценивается по ее оптимальному уровню. Налоговый потенциал может выступать как в своих частных видах (НП организации, НП гражданина определенного социального слоя, НП того или
3 Горский И. В. Налоговый потенциал в механизме внебюджетных отношений // Финансы. 1999. №6. С. 27.
иного вида налога), так и в интегрированном виде на уровне региона или экономики, в целом.
Для обеспечения достоверности информации с целью правильного расчета налогового потенциала регионов в современных условиях необходимо совершенствование существующей схемы отчетности, которая предполагает отражение сальдированного результата поступления налогов и возмещения на счета плательщиков налогов, пеней и штрафов. Это ведет к искажению показателей о суммах мобилизованных налогов и сборов и, следовательно, искажает данные о работе налоговых органов по сбору налоговых платежей.
Рассмотрим наиболее широко используемые показатели налогового потенциала региона. В анализе межбюджетных отношений сопоставляют налоговый потенциал регионального бюджета (НПРб) с общим налоговым потенциалом региона (НПР). При этом переход от показателей НПР к НПРб и НПМб (налоговому потенциалу местных бюджетов) осуществляется с помощью коэффициентов, отражающих распределение налоговых баз и соответственно налогов по бюджетам разных уровней.
При расчетах налогового потенциала региона (НПР) и налогового потенциала консолидированного и регионального бюджета (НПРкб=НПРб+ЕНПМб) принято не учитывать региональные и местные льготы и включать федеральные льготы. С данным подходом согласиться трудно. На наш взгляд, налоговые льготы всех уровней бюджетов должны полностью учитываться при расчете налоговых потенциалов региона или муниципального образования.
В современных условиях все большее внимание уделяется расчетам налогового потенциала регионов на основе их налоговых паспортов. Практическое внедрение налоговых паспортов регионов означает начало качественно нового этапа в совершенствовании налогового планирования в Российской Федерации, направленное на внесение определенности в систему межбюджетных отношений, открытости и прозрачности межбюджетных потоков. В налоговом паспорте содержатся данные, позволяющие оценивать уровень налоговой нагрузки в разрезе отдельных видов налогов. Паспорт используется для прогнозирования налоговых поступлений. Первоначально паспорт содержал 8 разделов.
В последующие годы в налоговый паспорт были включены новые разделы. К примеру, на 01.05.2008 г. структура налогового паспорта Республики Дагестан представлена следующими разделами:
1) «Социально-экономическая характеристика региона»;
2) «Основные показатели, используемые для расчета налоговой базы»;
3) «Льготы по отдельным администрируемым доходам»;
4) «Основные показатели контрольной работы налоговых органов»;
5) «Поступления основных администриру-емых доходов в структуре консолидированного бюджета РФ»;
6) «Поступления основных администрируемых доходов в государственные внебюджетные фонды»;
7) «Поступления основных администрируемых доходов в структуре основных видов экономической деятельности»;
8) «Задолженность по налогам и сборам в консолидированный бюджет РФ»;
9) «Задолженность по единому социальному налогу и страховым взносам на обязательное пенсионное страхование»;
10) «Задолженность по налогам и сборам по основным видам экономической деятельности»;
11) «Показатели налоговой нагрузки»;
12) «Показатели налоговой нагрузки по отдельным видам экономической деятельности».
Существенное увеличение показателей налогового паспорта можно оценить весьма позитивно. В то же время, на наш взгляд, необходимо введение в налоговый паспорт дополнительных разделов, в частности, характеризующих методику определения показателей налогового потенциала. Налоговые паспорта могут иметь практическое значение, если их данные достаточны для отражения фактической налоговой нагрузки и налогового потенциала регионов. Поэтому целесообразно в налоговый паспорт включить статистику уплаты налогов и сборов не только по видам налогов и регионам, но и по всем категориям налогоплательщиков.
Для выявления степени влияния налогов на финансово-хозяйственную деятельность организаций необходимо указать их долю в источниках уплаты (выручка от реализации товаров (работ, услуг); себестоимость реализованной продукции; прибыль от финансово-хозяйственной деятельности организаций, балансовая прибыль; прибыль, остающаяся в распоряжении организаций). Однако при всем достоинстве налогового паспорта он способен дать достаточно адекватную картину налогового потенциала региона лишь за отчетный период. Что же касается прогнозирования, планирования величины налогового потенциала региона (соответственно и суммы налоговых поступлений), то здесь следует иметь в виду следующее:
• во-первых, на базе данных налогового паспорта необходимо проводить соответствующие расчеты, методики которых носят альтернативный характер, требуют дальнейших разработок и усовершенствований;
• во-вторых, чем больше временной горизонт прогнозирования и планирования налогового потенциала, тем в большей мере для расчетов необходимо применять разного рода показатели, не содержащиеся в налоговом паспорте региона; в ряде случаев такие показатели можно взять из других документов; в других случаях требуется проведение специальных исследований, в том числе на основе целенаправленного сбора информации, ее анализа и обработки, вплоть до создания соответствующего информационного мониторинга.
Анализ различных методов расчета налогового потенциала региона приводит к выводу о наличии фундаментального противоречия между адекватностью прогнозной или планируемой оценки этого потенциала возможным подходам к его определению, причем по мере удлинения периода времени прогнозирования (планирования) масштабы этого противоречия возрастают.
Данное противоречие состоит в необходимости учета в процессе планирования налогового потенциала, причем в динамичном взаимодействии, множества факторов экономического, финансового, научно-технического, политического, законодательного, социального и другого рода, в условиях неопределенности этих факторов, с одной стороны, и невозможности учесть должным образом все существенные факторы как по причине отсутствия в ряде случаев необходимой информации, так и чрезмерной сложности всех взаимодействий, — с другой.
Учитывая сформулированное выше противоречие, следует констатировать невозможность в принципе создать совершенную (идеальную) методику прогнозирования (планирования) величины налогового потенциала региона (и страны, в целом), поскольку любая, относительно удачная методика будет давать будущую оценку этого потенциала приблизительно, причем с большей или меньшей вероятностью. Отсюда вытекает необходимость постоянного совершенствования методик (методов, показателей) прогнозирования и планирования налогового потенциала региона на длительную перспективу. В силу сложности расчетов в основу планируемой величины налогового потенциала берется его уже устоявшаяся сумма, которая корректируется на прогнозируемые показатели инфляции и темпов
экономического роста, а также с учетом установок на повышение уровня собираемости налогов.
Для дальнейшего совершенствования методов долгосрочного прогнозирования и планирования налогового потенциала региона (НПР) следует более полно учитывать взаимосвязь инвестиций в развитие экономики региона, особенно в совершенствование его материально-технической базы и прогрессивные структурные преобразования сфер материального и интеллектуального производства, социальную сферу, с одной стороны, и роста налогового потенциала региона, — с другой.
Формула определения зависимости роста налогового потенциала региона от инвестиций в развитие его экономики может быть следующей:
РНПРИ =ДПИмтбр+ДПИртэр+ +ДЗплрИрэ+ДПИрэр, где:
РНПРИ—рост налогового потенциала региона, обусловленный инвестициями в развитие его экономики;
ДПИмтбр — дополнительная прибыль, поступающая в бюджет от инвестиций в развитие материально-технической базы региона; ДПИртэт — дополнительная прибыль, поступающая в бюджет в результате роста эффективности труда, обусловленного инвестициями в развитие трудового потенциала региона; ДЗплрИрэ — дополнительная сумма налоговых доходов с прироста заработной платы работников от инвестиций в развитие экономики региона; ДПИрэр — дополнительная прибыль, поступающая в бюджет от реструктуризации экономики региона в результате инвестиционных вложений.
Все слагаемые приведенной выше формулы целесообразно определять экспертным путем. Здесь возможны два варианта:
1) использовать уже имеющиеся проектные расчеты экономической отдачи инвестиций по каждому инвестиционному проекту в регионе независимо от источников его финансирования;
2) применять нормативные показатели дополнительной прибыли от инвестиций в развитие экономики региона по их основным видам (они отражены в формуле).
Практическое значение предложенной выше формулы заключается в возможности не только ее использования для более точного прогнозирования и планирования налогового потенциала региона, но и применения для решения конкретных вопросов предоставления инвестиционных налоговых кредитов на региональном уровне.
Представляется необходимым внедрять в практику положительный опыт налогового планирования индустриальных стран (США, Канада, Германия, Франция, Швейцария) с учетом специфики национальной экономики и экономики регионов России. Использование в налоговом прогнозировании данных о гипотетических и среднестатистических налогоплательщиках имеет высокий процент погрешности. В таких прогнозах трудно учесть все разнообразие существующих взаимосвязей и взаимозависимостей, возникающих при налогообложении различных субъектов. В практике налогового регулирования развитых стран налоговому планированию придается особое значение. Весьма позитивен опыт налогового планирования на основе микроимитационных моделей ожидаемых поступлений доходов в бюджет. Преимущество микроимитационной модели заключается в том, что информационной базой служат подлинные данные микроуровня по экономическим субъектам, образующим представительную выборку.
Одним из важнейших элементов налогового планирования и прогнозирования сегодня должен быть анализ и учет проводимой денежно-кредитной политики и экспортно-импортных отношений. Прежде всего, должны учитываться такие данные, как курс доллара и евро по отношению к национальной валюте (рублю); движение ставок банковского кредита; средняя стоимость барреля нефти на мировом рынке; прогнозы инфляционных и дефляционных процессов, предоставляемые соответствующими органами; данные об объемах ввозимой на территорию России и вывозимой продукции; данные информационного ресурса таможенных органов; количественное соотношение производственных и непроизводственных товаров (экспортируемых и импортируемых); уровень иностранных инвестиций. Эффективное налоговое планирование является обязательным элементом и формой реализации механизмов налоговой системы, а также проводимой налоговой политики на современном этапе.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Анализ и планирование налоговых поступлений: теория и практика / Под ред. Ф. К. Садыкова. — М., 2004. С. 72.
2. Горский И. В. Налоговый потенциал в механизме внебюджетных отношений // Финансы. 1999. № 6. С. 27.
3.Паскачев А. Б. Налоговый потенциал экономики России - М. , 2001. С. 142.
