CC BY
45
НАЛОГОВАЯ ПОЛИТИКА В УСЛОВИЯХ МОДЕРНИЗАЦИИ ЭКОНОМИКИ
И.И. ФИЛАТОВА,
кандидат экономических наук, доцент, начальник кафедры экономических и социально-гуманитарных
дисциплин Липецкого филиала Воронежского института МВД России Научная специальность: 08.00.05 — экономика и управление народным хозяйством
E-mail: iiil48@mail.ru
Аннотация. Рассматриваются проблемные вопросы, связанные с реформированием налоговой системы России. На современном этапе необходимы активные действия в области налоговой политики по созданию механизмов, направленных на поддержку тех видов деятельности, которые обеспечат модернизацию и инновационный процесс в российской экономике. Предлагаются меры по совершенствованию отечественной системы налогообложения.
Ключевые слова: налог, политика, экономика, модернизация, государство, Россия, доход, бюджет, налоговая система, стимулирование.
TAX POLICY IN THE MODERNIZATION OF THE ECONOMY
I.I. FILATOVA,
cand. econ. sci., the senior lecturer, the chief of chair of economic and socially-humanitarian disciplines of Lipetsk branch of the Voronezh institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia
Annotation. The article is devoted to the urgent issues related to reforming the tax system in Russia. According to the author, at the present stage active actions are required in the area of tax policy for the establishment of the mechanisms aimed at supporting those activities that will ensure modernization and innovation process in the Russian economy. The author proposes some measures to improve domestic tax system.
Keywords: tax, policy, economy, modernization, state, Russia, income, budget, tax system, stimulation.
Цели налоговой политики формируются под воздействием целого ряда факторов, важнейшими из которых являются экономическая и социальная ситуация в стране. Используя экономические регуляторы, государство стремится обеспечить эффективное функционирование налоговой системы, обеспечить социальную ориентированность преобразований.
Решение большинства проблем экономического развития и модернизации нашей страны невозможны без оптимизации системы налогообложения.
В Бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике в 2011—2013 гг. определены конкретные задачи в области налоговой политики. Она должна быть нацелена на обеспечение условий инновационного развития экономики1.
На современном этапе экономического развития налоговая система является не только институтом, обеспечивающим доходы бюджета, она также должна способствовать развитию производства, росту благосостояния и снижению социального расслоения населения.
Действующая в настоящее время система налогообложения слабо выполняет фискальную функцию и почти не выполняет стимулирующую, распределительную и социальную функции. И причин здесь много, выделим лишь некоторые.
1. Излишняя централизация налогово-бюджетной системы, подразумевающая сосредоточение властных полномочий в налоговой сфере, а также значительной части налоговых доходов в руках федеральных властей.
В данном аспекте интересно мнение Э. Тоф-флера, который отмечает особенности постиндустриальных экономик: «Хотя этот факт еще слабо признается, национальные экономики быстро раскалываются на региональные и секториальные части — субнациональные экономики с их собственными четкими и различающимися проблемами... Неумение распознавать это приводит к тому, что правительство не в силах стабилизировать экономику. Каждая попытка отодвинуть инфляцию или безработицу посредством общена-
1 Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2011—2013 гг. // Финансы. 2010. № 7.
циональных налоговых льгот ли через другие единообразные недифференцированные методы только усугубляют болезнь. Те, кто пытается управлять постиндустриальной экономикой централизованными средствами, подобны доктору, который однажды утром приходит в больницу и слепо предписывает одни и те же уколы адреналина всем пациентам, не обращая внимания на то, кто чем болен. Только разъединение и все большая и большая децентрализация управления могут работать в новой экономике, которая становится прогрессивно децентрализованной и в то же время видится глобальной и одинаковой»2.
2. Отсутствие или недостаточность рычагов и ресурсов у региональных властей для осуществления регулирующей функции налогообложения. В целом для российской налоговой системы характерен чрезвычайно высокий удельный вес косвенных налогов. Дисбаланс налоговой системы в сторону косвенного налогообложения свидетельствует о перекосе в сторону фискальной функции налогообложения в ущерб регулирующей, поскольку традиционно именно посредством прямых налогов осуществляется государственное регулирование экономики.
3. Объективная «незрелость» отечественной налоговой системы. Современная российская налоговая система насчитывает около двух десятилетий3.
Реформы налогообложения подтверждают невозможность преодоления пассивности отечественных предпринимателей, стимулируя их только снижением налоговых ставок или освобождая от уплаты отдельных налогов. Как показывает практика, только небольшая часть высвободившихся ресурсов направляется хозяйствующими субъектами на инвестиции или инновационное развитие.
Налоговая политика последних лет была направлена на снижение налоговой нагрузки. С 1 января 2004 г. снижена ставка НДС с 20% до 18%. Отменен налог с продаж. Существенно были снижены ставки единого социального налога — с 35,6 до 26%. Введены понижающие коэффициенты по НДПИ для выработанных месторождений. Снижена ставка налога на прибыль с 24 до 20%. Для некоторых групп юридических лиц повышена амортизационная премия до 30%.
По данным Минфина РФ, в 2009 г. в период кризиса уровень налогообложения снизился с 35,6
до 30,3%, т.е. на 5,3% ВВП. В 2010 г. в общем объеме снижение налогового бремени составило 3,9% ВВП — более 1,5 трлн руб.4.
Однако реализация указанных мер по снижению налоговой нагрузки на экономику не способствовала соответствующему росту инвестиционной активности хозяйствующих субъектов.
Как отмечает Ю.Б. Борьян, «...вместе с решениями о снижении налоговой нагрузки государственная налоговая политика должна гарантировать расходование сэкономленных сумм именно на модернизацию производства. Этого можно достичь, например, если вместо тотального снижения налоговой ставки для всех без исключения налогоплательщиков предусмотреть введение соответствующей налоговой льготы, предусматривающей целевое расходование сэкономленных средств. Целевой характер льготы будет дополнительной гарантией от неправомерного использования полученных выгод и вывода капитала из производственной сферы, да и для бюджета потери окажутся не столь велики, тем более что потраченные на модернизацию средства принесут многократно большие доходы в будущем»5.
Необходимы активные действия в области налоговой политики по созданию механизмов, направленных на поддержку тех видов деятельности, которые обеспечат модернизацию и инновационный процесс в российской экономике.
Одновременно в данной области нужны законодательные изменения, направленные на решение обострившихся в настоящее время социальных вопросов. По мнению автора статьи, налоговая политика современного государства нуждается в ориентации на реализацию социальных задач и призвана включать: поддержку малоимущих, многодетных и неполных семей, жертв стихийных бедствий и т.д.
Сложнейшая задача для каждого государства — создание такой системы налогообложения, которая сможет обеспечить равновесие экономического
2 Тоффлер Э. Третья волна. М., 2004. С. 422, 423.
3 Гордеева О.В. Принципы эффективного налогового регулирования // Финансы. 2010. № 9. С. 33—36.
4 Выступление Министра финансов А.Л. Кудрина в Совете Федерации ФС РФ по вопросу: «Основные направления налоговой политики в Российской Федерации на 2011 г. и на период до 2013 г.» // Налоги и налогообложение. 2010. № 3. С. 8, 9.
5 Борьян Ю.Б., Зрелов А.П. Современные задачи и возможности налоговой политики // Налоги и налогообложение. 2011. № 1. С. 19.
роста и социального развития государства. На практике зачастую данные векторы экономики движутся в противоположных направлениях. Вместе с тем одной из важнейших задач налоговой политики в современном государстве является обеспечение баланса экономических и социальных интересов.
Наши предложения по совершенствованию налогообложения доходов физических и юридических лиц, по проведению мероприятий, направленных на повышение привлекательности для бизнеса инновационного сектора экономики, выражаются в следующем.
В первую очередь необходимо совершенствовать налогообложение доходов физических лиц. Практически во всех странах, добившихся успехов в экономике, действует прогрессивная шкала подоходного налога. Не удивляют и давно известны высокие максимальные ставки налога в развитых странах (от 35 до 65%). В странах БРИК (кроме России) также действует прогрессивная шкала с высокими ставками: в Китае — до 45%, в Бразилии — до 27,5%, в Индии — до 30%. По этим ставкам облагаются месячные доходы, превышающие в переводе на рубли по курсу: в Китае — 22 624 руб., в Индии — 27 083 руб., в Бразилии — 61 825 руб. При этом в Индии необлагаемый налогом месячный доход — до 8125 руб., в Бразилии — до 24 750 руб., а в России — 400 руб., что примерно в 45 раз ниже среднего по Европе6.
По мнению автора, плоская шкала налога на доходы с физических лиц (13% независимо от размера дохода) обеспечивает принцип равенства, если под доходами понимать только заработную плату. Однако в структуре доходов сверхбогатых граждан России доля заработной платы составляет не более 30%, а на другие доходы в соответствии с гл. 23 Налогового кодекса РФ НДФЛ меньше 13%.
Таким образом, получается, что Россия — единственная стана в мире, имеющая по факту регрессивную шкалу. Как следствие, такой подход привел к избыточному неравенству, которое неуклонно растет. Так, по данным Росстата, коэффициент фондов (соотношение доходов 10% наиболее и 10% наименее обеспеченного населения) вырос с 8 раз в 1992 г. до 16,7 раза в 2009 г. Между тем критический уровень этого коэффициента — 10 раз. Для Москвы коэффициент фондов достиг отметки 40, такого показателя нет в мировой статистике7.
Это тормозит экономический рост и демографическое развитие.
Равномерность распределения доходов, обеспечиваемая прогрессивной шкалой, — одно из обязательных условий экономического развития любой страны. Исследования Мирового банка показывают, что высокое неравенство доходов губительно для экономического роста8. А долговременное сохранение такого состояния приводит к существенному обнищанию и деградации большинства населения.
С 2011 г. серьезно увеличены проценты по социальным взносам во внебюджетные фонды — с 26 до 34% от фонда оплаты труда, т.е. на 30%. А для субъектов малого бизнеса налоговая нагрузка возросла еще больше, так как в 2010 г. организации и предприниматели, применяющие упрощенную систему налогообложения и единый налог на вмененный доход, исчисляли социальные взносы в размере 14%.
Как видится автору, эта мера может нанести существенный удар по планам развития несырьевой экономики и ничего не даст бюджету. В значительной мере запланированного эффекта можно было бы достигнуть отменой предельной величины годового дохода, выше которого социальные взносы не взимаются. В 2010 г. он составлял 415 000 руб., в 2011 г. — 463 000 руб.
В реформировании нуждается и налог на добавленную стоимость. В последние годы дискуссии о реформе НДС активизировались как в связи с разработкой долгосрочной стратегии социально-экономического развития страны, так и в силу необходимости обеспечить сбалансированность бюджетной системы в условиях мирового экономического кризиса.
Аргументами необходимости проведения преобразований в системе обложения НДС выступают известные сложности с администрированием налога, которые снижают его эффективность не только в России, но и в других странах: проблемы с возмещением НДС и обоснованием налоговых вычетов, использование различных схем незаконной минимизации налога и даже прямого незаконного субсидирования из бюджета. Кроме того,
6 Абрамов М. Налоги и модернизация страны // Российская бизнес-газета. 2010. № 745. 13 апр.
7 URL: http://www.rcsme.ru/news.asp?SectionId=1&News-Id=51932 (дата обращения: 07.04.2011).
8 Абрамов М. Указ. соч.
критики действующей системы НДС указывают на высокие издержки по его администрированию, которые ложатся преимущественно на плечи налогоплательщика и активное использование схем уклонения от уплаты НДС при импорте, в результате чего в стране создаются невыгодные условия конкуренции для законопослушных импортеров.
В настоящее время в России активно обсуждается вариант перехода к исчислению НДС на основе балансового метода. Так, М. Абрамов, координатор Рабочей группы по совершенствованию Российской налоговой системы при Комитете Госдумы по экономической политике и предпринимательству, предлагает при расчете НДС за налоговую базу принимать не реализацию продукции (работ, услуг), как это предписано в настоящее время Налоговым кодексом РФ, а входящую в нее добавленную стоимость, которая включает в себя фонд оплаты труда, прибыль, амортизацию и налоги и легко может быть определена по данным бухгалтерского учета9. По мнению сторонников данной точки зрения, такие меры могут позволить существенным образом повысить инвестиционную активность предприятий обрабатывающего сектора экономики и будут способствовать инновационному развитию производств с высокой добавленной стоимостью на территории страны.
Однако при определении суммы НДС, подлежащей уплате в бюджет с добавленной стоимости, создаваемой на всех этапах и стадиях производства и реализации товаров (работ, услуг), по нашему мнению, могут возникнуть существенные сложности при определении созданной добавленной стоимости по данным налогового и бухгалтерского учета. Учитывая, что к добавленной стоимости относятся заработная плата, прибыль, налоги и амортизация, видимо, достаточно нелегко будет установить унифицированный порядок определения этих показателей для формирования налоговой базы в целях налогообложения.
Также нельзя не учитывать, что введение принципиально нового порядка исчисления НДС потребует установления определенных правил на переходный период, что приведет к усложнению администрирования налога, к дополнительным затратам как государства, так и налогоплательщиков. При этом принятие такого решения может спрово-
цировать крайне нежелательный резонанс во внешнеэкономических отношениях с европейскими странами и государствами СНГ, поскольку не будет соответствовать одному из основных направлений налоговой политики, предусматривающему стабильность российской налоговой системы.
Очевидно, что проблемы с администрированием НДС существуют, однако не следует забывать и о том, что НДС выполняет важную фискальную функцию (его доля в общих налоговых поступлениях в совокупных доходах федерального бюджета составляет более 29%) и, являясь менее подверженным конъюнктурным колебаниям мировых цен на сырье и энергоносители, нежели другие основные налоги (налог на прибыль, НДПИ), способен обеспечивать стабильность всей российской системы государственных финансов в долгосрочной перспективе, не говоря уже о том, что стабильность особо актуальна в условиях кризиса. Поэтому любые шаги по реформированию налога должны быть тщательно просчитаны с точки зрения потенциальных выгод и издержек10.
Что касается перспективы дальнейшего реформирования НДС, то в современных условиях, по мнению автора, наиболее целесообразно проведение мероприятий, предложенных Президентом Палаты налоговых консультантов Д.Г. Черни-ком11. Предполагается снижение НДС не революционным, а эволюционным путем, не затрагивая при этом социальную налоговую ставку, а, возможно, даже снизив и ее. Например, вариант может быть таким: основная ставка — 16%, льготная — 8%. Если для бюджета это будет тяжело, можно попробовать другой вариант: основная ставка — 16%, льготная — 10%, а рациональнее не трогать льготную ставку вообще, тогда выпадающие 2% будут частично возмещены бюджету в связи с улучшением финансового состояния предприятий, а стало быть, увеличением налога на прибыль и частично более активным развитием предпринимательской деятельности. Такое соот-
9 Абрамов М. Указ. соч.
10 Казакова М.В. Качество администрирования НДС в странах ОЭСР и России. Реформирование российской системы взимания налога // под ред. С.Г. Синельникова-Мурылева: науч. труды. М., 2010. № 134P.
11 Черник Д.Г. Нельзя снижать налог на прибыль для всех подряд // Российский налоговый курьер. 2010. № 12. URL: http://rnk.ru/journal/archives/2010/12/ (дата обращения: 07.04.2011).
ношение применяется во многих развитых странах мира. Данная мера снизит налоговое бремя налогоплательщиков и не нанесет вреда бюджету.
Проблема преодоления технологической отсталости в сложившихся социально-экономических условиях требует формирования нового технологического уклада, многократного повышения инвестиционной и инновационной активности, усиления воздействия государства на экономическую динамику. Государство располагает целым арсеналом методов стимулирования инновационной деятельности, среди которых следует назвать методы рационализации налоговых и амортизационных факторов, их законное регулирование.
Для стимулирования процесса модернизации российской экономики необходимо в проводимой налоговой политике наряду с использованием такого важнейшего экономического рычага, как целевая налоговая льгота, более активно использовать механизм амортизационных отчислений. Амортизация основных средств во всех развитых странах является в настоящее время не просто показателем, характеризующим степень их физического износа. Она стала надежным инструментом регулирования расширенного воспроизводства, превратившись в один из решающих факторов экономического развития. Амортизационные отчисления, как и другие издержки производства, уменьшают размер прибыли налогоплательщика и соответственно сумму уплачиваемого им корпоративного налога, но в отличие от других издержек производства и обращения амортизация становится источником дополнительных финансовых ресурсов налогоплательщика. При этом огромное преимущество амортизации перед другими формами экономического стимулирования состоит в том, что при освобождении ее от налогообложения экономика и соответственно государство получают финансовые ресурсы для инвестиций, многократно превышающие «потери» бюджета в виде налога на прибыль. Каждый вложенный государством рубль за счет уменьшения платежей по налогу на прибыль позволяет (при действующей ставке в 20%) вложить в инвестиции в основной капитал дополнительно 4 руб. средств инвесторов12.
Налоговая политика государства должна носить более активный характер, не просто создавая экономические условия и возможности для осу-
ществления налогоплательщиками инновационной и инвестиционной деятельности, а целенаправленно побуждать их проводить модернизацию и обновление производства.
Модернизация экономики направлена на улучшение инвестиционного климата в стране. На эффективность функционирования налоговых механизмов стимулирования инвестиционной и инновационной деятельности большое влияние оказывает степень возникновения риска изменений налоговых условий в краткосрочном и долгосрочном периодах. Потенциальный инвестор должен быть уверен, что возможные изменения в налоговое законодательство не снизят экономическую эффективность отдачи вложенных им финансовых ресурсов, поэтому обязательным условием является определение для каждого инвестиционного проекта на весь срок его проектной окупаемости гарантии неизменности параметров налоговой системы государства. Эту норму необходимо закрепить законодательно.
В текущем периоде основные направления российской налоговой политики должны предусматривать:
♦ налоговую поддержку развития высокотехнологичных отраслей, создания инновационных идей и продуктов;
♦ создание налоговых стимулов для повышения эффективности российских производителей и улучшения инвестиционного климата в РФ;
♦ налоговое стимулирование диверсификации собственности и инвестирования в ценные бумаги;
♦ развитие механизмов имущественного налогообложения ;
♦ стимулирование развития и модернизации региональной экономики через ребалансирование налоговых поступлений между регионами и федеральным центром.
И в заключение уместно будет привести слова президента Новой экономической ассоциации академика РАН В. Полтеровича, который отмечает, что «модернизация — это не одномоментный акт принятия «хороших законов», а построение последовательности промежуточных институтов, ведущих к желаемой цели»13.
12 Пансков В.Г. Совершенствование амортизационной политики в контексте модернизации российской экономики // Финансы. 2010. № 10. С. 29.
13 ПолтеровичВ. Стратегии модернизации, институты и коалиции // Вопросы экономики. 2008. № 4. С. 7.
