CC BY
110
УДК 316.334
М. В. Лукъяненков
НАЛОГОВАЯ ДИСЦИПЛИНА КАК ЭЛЕМЕНТ СОЦИАЛЬНО ОТВЕТСТВЕННОГО ПОВЕДЕНИЯ ГОСУДАРСТВА, БИЗНЕСА И ГРАЖДАН
В статье делается упор на анализе субъективного фактора налоговых отношений. Автор приходит к выводу, что социальная ответственность государства и бизнеса не может рассматриваться в отрыве от социальной ответственности граждан. Причем особый интерес эта проблема приобретает в контексте налоговой политики и непосредственной ее реализации, в налоговой дисциплине. Особо подчеркивается, что формирование налоговой дисциплины граждан является не только задачей государства, но и институтов гражданского общества. При этом указывается, что невозможно внедрить налоговую дисциплину исключительно методом «кнута», т.е. мерами административных штрафов и фискальных проверок. Должны внедряться гибкие методы формирования налоговой дисциплины, система поощрений за добросовестное налоговое поведение.
В последние годы в СМИ, выступлениях политиков и чиновников большое внимание уделяется вопросам социальной ответственности бизнеса. Однако, по нашему мнению, следует говорить о необходимости формирования взаимной социальной ответственности государства, граждан и бизнеса (причем именно в таком порядке). Особый интерес эта проблема приобретает в контексте налоговых отношений и функционирования налоговой системы, налоговой дисциплины. Налоговая дисциплина, являясь частью налоговой культуры, характеризует отношение бизнеса и граждан к их обязанности платить установленные законодательством налоги в бюджеты всех уровней.
Так же как неприкосновенное отношение к частной собственности, отношение к обязательности уплаты установленных налогов должно являться обязательным элементом экономической культуры гражданина в цивилизованной стране. Однако в современных условиях многие налогоплательщики в той или иной мере пытаются уклониться от уплаты налогов. Это можно объяснить как простой человеческой природой склонности к накопительству и нежеланием делиться результатами труда с другими (особенно с государством), так и природой самих налогов: они носят безвозмездный характер, т.е. гражданин после уплаты налогов непосредственно ничего не получает.
В целом, формирование налоговой дисциплины граждан является задачей государства, т.к. именно органы власти заинтересованы в поступлении налогов в качестве доходных источников бюджетов всех уровней. При этом высокий уровень налоговой дисциплины обуславливает экономию бюджетных средств на содержании фискального аппарата. Поэтому формирование социально ответственной налоговой культуры граждан является приоритетной политикой государства, а также институтов гражданского общества. Органы власти должны проводить политику, формирующую у граждан и организаций аргументированную заинтересованность в уплате налогов. При этом политика в данной сфере должна быть комплексной. Невозможно внедрить налоговую дисциплину исключительно методом «кнута»: мерами административных штрафов и фискальных проверок. Должны внедряться гибкие ме-
тоды формирования налоговой дисциплины, система поощрений за добросовестное налоговое поведение.
В качестве основных направлений формирования социально ответственной налоговой культуры можно выделить систему следующих мероприятий: 1) обеспечение стабильности и предсказуемости налоговой системы страны на длительный период времени; 2) максимальное упрощение процедур в фискальных органах, связанных с уплатой гражданином налоговых платежей; 3) внедрение механизмов причастности гражданина к распределению тех средств, которые он уплачивает в качестве налогов в бюджеты всех уровней; 4) рекламно-информационные мероприятия по поддержке социально ответственной налоговой культуры граждан.
Данные мероприятия получили большое распространение в Европейских государствах и США, где такая система обычно реализуется на местном уровне управления, где обеспечивается тесная связь муниципальных органов и местного населения.
Смысл мероприятий первой группы выражается во внедрении мероприятий по публичному обсуждению проекта бюджета муниципалитета среди жителей местной территории - плательщиков муниципальных налогов. На публичных слушаниях происходит обсуждение расходной части местного бюджета по основным направлениям финансирования и конкретным расходным статьям. Участники слушания могут выяснить у властей обоснованность суммы бюджетного финансирования на то или иное мероприятие, сами предложить финансирование актуального, по их мнению, проекта. На таких слушаниях может происходить обсуждение планируемых изменений в размерах налоговых платежей с местных жителей. Как правило, решение вопросов «самообложения» дополнительными налоговыми обязательствами при обоснованности данных процедур имеет менее отрицательную реакцию у местного населения, чем в том случае, если налоги повышаются единолично органами управления [1, с. 60].
Смысл мероприятий второй группы состоит в том, что муниципальные органы управления предоставляют подробный отчет каждому местному жителю о том, на какие статьи финансирования были направлены их налоговые взносы и какие результаты были получены по проектам муниципальных расходов. Такая практика получила распространение в США: во многих штатах жители ежегодно получают от местных органов письма с подробным отчетом использования уплаченной ими суммы налогов в муниципальный бюджет и полученным результатом использования данных средств [1, с. 61].
Подобные механизмы предоставляют налогоплательщикам целевую обоснованность необходимости уплаты налогов, определяют четкую привязку уплаченной налоговой суммы и достигнутого за счет нее результата, формируют у налогоплательщика чувство причастности к решению общественных и государственных проблем, повышая степень его самоудовлетворения и самооценки. Чувствуя себя причастным к решению общих проблем, налогоплательщик будет своими поступками реализовывать принцип социально ответственного налогового поведения. Подобные механизмы являются наилучшими мероприятиями по внедрению налоговой дисциплины у налогоплательщиков [1, с. 62].
Другая группа методов формирования налоговой дисциплины состоит в проведении рекламно-информационной политики по поддержке социально
ответственной налоговой культуры граждан. Суть данных мероприятий состоит в убеждении граждан регулярно и в полном размере оплачивать обязательные налоговые взносы. При этом в качестве доводов могут использоваться как угроза санкций в случае неуплаты налогов, так и убеждения о социальной значимости поступка оплаты обязательных платежей, а также конкретной пользе от этого налогоплательщику.
В качестве доводов по типу «кнута» обычно используются угрозы применения административных (прежде всего, штрафы) и уголовных мер наказания к неплательщикам налогов. Суть доводов подобного типа - ознакомить с санкциями, применяемыми к неплательщику в соответствии с законодательством, а также утвердить мысль о необратимости наказания для неплательщика налога. Пример подобной политики - информационная акция, проведенная фискальными органами России в 2002-2003 гг. под лозунгом «Заплати налоги и живи спокойно!». Рекламно-информационные материалы должны были довести до граждан мысль от том, что проще заплатить необходимые налоги, чем мучаться терзаниями и переживаниями перед угрозами санкций по поводу неуплаты налоговых платежей [2].
Суть доводов о социальной значимости поступка оплаты обязательных платежей, а также конкретной пользе от этого налогоплательщику состоит в объяснении важности налогов как необходимых элементов для существования и развития любого государства. При этом акцент, как правило, делается на тот момент, что налоговые поступления обеспечивают расходную часть бюджета по выполнению социальных программ и обязательств, а также развитию инфраструктуры общего пользования в стране, а также в конкретной пользе от этого налогоплательщику.
Таким образом, задача обеспечения налоговой дисциплины на основе жесткой регламентации и стандартизации деятельности контролирующих органов по-прежнему остается актуальной.
По нашему мнению, рекламно-информационные мероприятия (рекламные акции), а также стимулирующие кампании («налоговые амнистии») малоэффективны большей частью по причине недоверия населения органам государственного управления, в том числе и фискальным службам. Эти акции успешны лишь в том случае, если государство способно обеспечить неизменность налоговой системы и жесткость контроля над уплатой налогов, а также, что еще более важно, собственное социально ответственное поведение (включая соблюдение закона государственными чиновниками [3]). Однако, несмотря на то, что по откровенно сомнительным аукционным схемам в 90-е гг. было приватизировано абсолютное большинство ликвидных государственных активов, в том числе природных недр, а по «теневым» налоговым схемам в 90-е гг. работали более 85% крупных компаний, до последнего времени бросалась в глаза избирательность санкций за нарушение налогового законодательства. И немаловажное место в вопросе доверия фискальным и властным органам играет проблема коррупционности аппарата данных органов управления. Практика «неформальных» договоренностей по распределению госзаказов, продажи земель и решения иных вопросов с помощью «теневых» выплат госчиновникам значительно дискредитирует органы управления в глазах населения [4].
Сложно говорить о взаимной социальной ответственности государства, бизнеса и граждан, если основной субъект социальной политики - государст-
во - не исполняет в должной мере взятые на себя обязательства. Так, по индексу качества государственного управления, ежегодно публикуемому исследовательским отделом Всемирного банка (ВБ) на 2006 г. Россия из 209 стран находилась в последней трети рейтинга. По показателям эффективности работы системы государственного управления Россия находится на уровне развивающихся стран Восточной Европы, Африки и Латинской Америки [5].
Несмотря на предпринимаемые Правительством России меры в области реформирования налогового института (упрощения налогообложения и ужесточения налогового администрирования), ситуация с налоговой дисциплиной в стране все еще далека от идеальной. Так, на 2006 г. в России, по разным оценкам, от налогообложения уходило 18-40% всех финансовых потоков [6]. Однако в последние годы наблюдается положительная динамика.
По данным опроса 537 малых предприятий и индивидуальных предпринимателей, проведенного Национальным институтом системных проблем предпринимательства (НИСПП), еще в 2002 г. предприниматели с учетом размера их бизнеса «прятали» от налогов 51,7% выручки. В 2003-2005 гг. доля оборота малых предприятий, скрытого от внимания государства, ежегодно снижалась на 5-7%, и, по итогам 2005 г., в тени было всего 33%. В 2006 г. доля тени сократилась до 31,4%. Наибольшая часть неучтенной наличности -прибыль бизнесменов (20-22% в последние пять лет). Еще 14-18% теневой выручки идет на зарплату сотрудникам, 9-12% - поставщикам, 7-9% - на взятки чиновникам, а около 2% - в оплату аренды. В списке причин невыхода из тени вне конкуренции - высокие налоги, они беспокоят 51% бизнесменов. Неформальные платежи и откаты чиновникам, покупку сырья называют причинами невыхода из тени 8-11% фирм [7].
По нашему мнению, особо остро проблема именно взаимной социальной ответственности гражданина, бизнеса и государства проявляется в сфере выплаты зарплаты «в конвертах» и экономии на соцналогах. По оценке Министерства финансов, доля «белой» оплаты труда в доходах населения в 2005 г. составила около 37%, а относительно ВВП даже уменьшилась. Минфин оценивает долю заработной платы, выплачиваемой «в конвертах» в 2005 и 2006 гг., в 30% [6], а Е. Гурвич из Экономической экспертной группы - в 31,7% [8].
Вместе с тем автор считает, что для максимального вывода зарплаты «из тени» недостаточно только лишь давления на работодателя. Каждый гражданин должен знать, что нести ответственность за использование «серых схем» будет не только работодатель, но и он лично.
Кроме того, нам представляется особенно важным, что 27 апреля 2007 г. ФНС утвердила единый стандарт обслуживания налогоплательщиков [9]. Единые стандарты обслуживания налогоплательщиков охватывают практически все направления работы налоговой службы. Речь идет об услугах по государственной регистрации, о внесении изменений и предоставлении сведений из единого госреестра юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также о приеме деклараций, снятии и постановке на учет, регистрации Книги учета доходов и расходов индивидуальных предпринимателей и внесении отметки об ИНН в паспорт налогоплательщика. По мнению экспертов, ФНС удалось прописать большинство случаев взаимодействия налогоплательщиков с инспекторами и указать при этом конкретные сроки предоставления каждой услуги. Так, ФНС обещает налогоплательщикам, что время ожидания в очереди при предоставлении услуги не должно превышать
30 минут, а при пиковых нагрузках - одного часа. Среди других нормативов -предоставление в электронном виде сведений из реестров юридических лиц и индивидуальных предпринимателей должно занимать не более пяти дней со дня получения заявления. А внесение отметки об ИНН в паспорт должно происходить при обращении в присутствии налогоплательщика. Направление в адрес налогоплательщика квитанции о приеме декларации в электронном виде налоговики обязаны производить в течение суток с момента отправки документов. Еще один небезынтересный пункт - информирование по письменному запросу налогоплательщика должно происходить не позднее 30 дней со дня подачи запроса.
В середине 2007 г. ФНС и Минфин в очередной раз предприняли попытку формализовать общение налоговых инспекторов с посетителями - разработан проект административного регламента по информированию налогоплательщиков. Проект нового регламента подробнейшим образом расписывает, как и в какие сроки работники ФНС должны принимать у посетителей декларации, представлять информацию о расчетах компании или индивидуального предпринимателя с бюджетом, рассматривать обращения граждан, организовывать работу по их информированию. Не случайно новый документ оказался почти в два раза внушительнее по объему, чем ныне действующий регламент, утвержденный в 2005 г. [10].
Так, инспекторам предписано принимать посетителей без обеденного перерыва и быть с ними предельно вежливыми. Ожидание в очереди, согласно регламенту, должно отнять не более 30 минут. Впрочем, в период сдачи отчетности (за пять дней до срока подачи деклараций) руководитель инспекции может увеличить срок ожидания «с учетом имеющихся ресурсов». Правда, и в этом случае очередь должна отнять не более двух часов.
Согласно указанному проекту регламента руководитель инспекции вправе отдать команду о продлении времени приема при личном обращении налогоплательщика. Правда, непонятно, сколько для этого должно набраться вышеупомянутых обращений. Можно также продлить время работы телефонной справочной службы - до 20 часов в будни или до 15 часов в один из выходных. Время приема одной налоговой декларации не должно превышать пять минут. А для бухгалтеров, которые сдают отчетность нескольких компаний, в инспекциях должны работать отдельные окна, ведь налогоплательщик, который стоит в очереди с горой деклараций, задерживает остальных.
Немалое место в регламенте отведено сдаче отчетности и сверке ее через Интернет. В частности, как отмечают эксперты, в нормативном акте впервые закреплена обязанность налоговиков принимать справки и прочие документы в электронном виде с электронной же цифровой подписью. Раньше инспекторы могли поступать с подобными документами по своему усмотрению.
При всех достоинствах стандарта и проекта нового регламента, по нашему мнению, необходимо принятие полноценных административных регламентов деятельности всех подразделений ФНС, а также должностных регламентов (дополняющих должностные инструкции). Сам же стандарт обслуживания (делающий акцент на нормировании времени и необходимых документов) должен быть дополнен стандартом комфортности, описывающим условия, в которых должно происходить обслуживание налогоплательщика.
Особый интерес в плане реализации социальной ответственности государства в налоговой сфере представляет опыт Управления ФНС России по
Самарской области. Налоговые органы региона постоянно работают над совершенствованием своего взаимодействия с налогоплательщиками по созданию полноценных партнерских отношений.
В целях эффективного взаимодействия с налогоплательщиками Управлением продолжается работа по совершенствованию работы налоговых органов за счет внедрения новых технологий обработки документов, поступающих в налоговые органы, автоматизированных процедур камеральной налоговой проверки.
УФНС по Самарской области в целях информирования о действующем налоговом законодательстве и принятых в соответствии с ним других нормативных актах, о правах и обязанностях налогоплательщиков, полномочиях налоговых органов и их должностных лиц используются наиболее эффективные методы информирования налогоплательщиков: размещение информационных материалов в СМИ, на терминалах в крупнейших торговых центрах г. Самары, а также в аэропорту и железнодорожном вокзале; на интернет-сайте Управления; рассылка актуальной информации организациям посредством электронных сообщений через специализированных операторов связи, проведения адресной работы с налогоплательщиками.
Для удобства налогоплательщика во всех инспекциях области созданы отделы по работе с налогоплательщиками, которые взяли на себя весь спектр взаимодействий с налогоплательщиками - от приема отчетности, заявлений, документов по государственной регистрации и постановки на учет до ведения разъяснительной и информационной работы.
В целях воспитания налоговой грамотности и культуры населения и претворения в жизнь принятой в регионе «Концепции формирования законопослушных налогоплательщиков» в соответствии с возложенными задачами Управлением и территориальными инспекциями налоговыми органами Самарской области на постоянной основе проводится работа по информированию налогоплательщиков о действующем налоговом законодательстве и принятых в соответствии с ним других нормативных актах, о правах и обязанностях налогоплательщиков, полномочиях налоговых органов и их должностных лиц; разъясняется порядок заполнения форм налоговой отчетности; организуется прием граждан, обеспечиваются своевременное и полное рассмотрение их обращений в установленный срок. Кроме того, обеспечивается поддержка проводимых ежегодно различных мероприятий: о декларационной кампании, о порядке изменения законодательства, о представлении отчетности по телекоммуникационным каналам связи (ТКС); о легализации не-декларируемой зарплаты и др.
В рамках проводимых мероприятий используются наиболее эффективные меры публичного информирования - от печатных изданий до Интернет-сайта Управления, где размещаются все необходимые сведения, включая формы налоговой отчетности и разъяснения налоговых норм. Об актуальности размещаемой информации свидетельствует увеличивающийся в разы ежегодный рост количества поступающих обращений. Только за 2006 г. их количество составило около 440 тыс.
Управлением на региональном Интернет-сайте проведено анкетирование «О качестве обслуживания налогоплательщиков». В качестве мер по улучшению обслуживания налогоплательщиков респондентами предложено создание в инспекциях нормальных условий для приема налогоплательщи-
ков, а также повышение профессионального уровня работников налоговых органов и культуры обслуживания.
Несомненно, обеспечение налоговой дисциплины на основе жесткой регламентации и стандартизации деятельности контролирующих органов по-прежнему остается актуальным. Но оно должно сочетаться с методами современного менеджмента налогового консалтинга, аудита, профилактической и консультационной работы налоговых органов с налогоплательщиками. Обозначенная проблематика позволяет утверждать, что глубокая теоретическая разработка вопросов взаимной социальной ответственности субъектов налоговых отношений, подготовка эффективных, точно рассчитанных действий, повернутых лицом к обществу и конкретному человеку, - главное направление построения социально ориентированной и социально ответственной налоговой системы.
Список литературы
1. Мартьянова, Г. Бюджеты местных сообществ за рубежом / Г. Мартьянова // Государственное и муниципальное управление. - 2005. - №4. - С. 58-64.
2. Сизов, В. Налоговики собой недовольны / В. Сизов // Ведомости. - 2004. -№ 48. - 11 апреля.
3. Тальская, М. Барьерчики для «налоговых террористов» / М. Тальская // Эксперт. - 2006. - № 26 (520). - 10 июля.
4. Романова, О. Страна чудес: Беспощадная борьба / О. Романова // Ведомости. -2007. - № 30 (1804). - 20 февраля.
5. Сонин, К. Прислужники империализма / К. Сонин // 1М. - 2007. - № 27 (68). -23 июля.
6. Жертва климата // Коммерсантъ. - 2006. - № 26 (3357). - 14 февраля.
7. Грозовский, Б. Наказание за легальность (Малому бизнесу невыгодно себя показывать) / Б. Грозовский, Ф. Стеркин // Ведомости. - 2007. - № 61 (1835). -6 апреля.
8. Стеркин, Ф. Инструкция по легализации (Налоговая служба хочет повысить зарплаты) / Ф. Стеркин // Ведомости. - 2007. - № 117 (1891). - 28 июня.
9. Единый стандарт обслуживания налогоплательщиков (утвержденный приказом ФНС от 27 апреля 2007 г. № ММ-3-25/267 // http://www.nalog.ru/html/eson_red.doc
10. Трофимова, Ж. Сдача без очереди (ФНС и Минфин разработали новые правила обслуживания налогоплательщиков) / Ж. Трофимова // Российская газета-Бизнес. - 2007. - № 616. - 14 августа.
