CC BY
94
УДК 336.2
НАЛОГ НА НЕДВИЖИМОСТЬ: ПЕРСПЕКТИВЫ И ПОСЛЕДСТВИЯ ВВЕДЕНИЯ В РОССИИ
© Денис Александрович СМИРНОВ
Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, г. Москва, Российская Федерация, доктор экономических наук, доцент, профессор кафедры налогов и налогообложения, e-mail: [email protected]
Проводится анализ предлагаемого варианта введения местного налога на недвижимость и оцениваются перспективы его введения в среднесрочной перспективе. Выделены основные недоработки проекта и проблемы, которые могут возникнуть при введении налога. Обоснован вариант сохранения дифференциации налоговых обязательств по плательщикам.
Ключевые слова: налог на недвижимость; налог; проект налога.
Реформирование российской системы налогов и сборов, начавшееся в 1998 г., de jure подходит к своему завершению. Осталось принять лишь одну главу Налогового кодекса, законодательно установленную в перечне налогов России в первой части НК РФ, однако до сих пор регулируемую федеральным законом 1991 г. Речь идет о налоге на объекты имущества физических лиц.
Можно с определенной долей условности выделить три основных группы причин столь длительной и сложной процедуры разработки и согласования введения нового платежа, который должен обеспечивать на-
логовые взаимоотношения между собственником объектов имущества и государством:
1) теоретико-методологическая;
2) организационно-экономическая;
3) политико-экономическая.
Первая группа причин задержки с принятием нового порядка налогообложения имущества лежит скорее в теоретической плоскости длительных споров относительно единства или раздельности налогообложения двух основных компонентов недвижимости: недвижимого имущества и земли.
На сегодняшний день в России сформировано четыре схемы развития налогообложения имущества. Первый из этих вариантов
предусматривает эволюционное развитие налога на имущество физических лиц и существенное изменение лишь системы формирования налоговой базы (вводящий новую методику оценки стоимости объекта имущества). Второй вариант (разработано 3 варианта налога) предполагает кардинальное изменение состава и сути налогов с имущества и введение по опыту некоторых стран налога на недвижимость. При этом наиболее вероятным вариантом налога с объектов имущества физических лиц является проект, предусматривающий замену налога на имущество физических лиц и земельного налога местным налогом на недвижимость [1].
Эти варианты соответствуют двум базисным подходам, которые существуют в налоговой теории в отношении обложения имущества: 1) различные налоги к различным объектам и субъектам (шедулярная система); 2) единые требования к налоговым обязательствам различных субъектов (глобальная система).
За единство в требованиях к различным субъектам (организациям и физическим лицам) выступают такие факторы, как упрощение налоговой системы за счет сокращения налогов; большая реализация принципа справедливости (с позиции единых налоговых обязательств к одинаковым объектам); снижение стимулов к уклонению, позволяющее исключить уклонение через регистрацию объекта имущества на более льготную категорию.
Против объединения требований в отношении организаций и физических лиц -различие в применении одних и тех же объектов (первые используют для получения дохода, вторые в значительном объеме - для проживания), различный источник уплаты налогов (у организаций налог включается в расходы, т. е. перекладывается на потребителя), большие возможности для регулирования посредством ставок и льгот.
Выбор того или иного подхода в налогообложении или их комбинация в большинстве стран определяется особенностями исторического развития и консерватизмом этих государств. В регулировании имущественного налогообложения в меньшей степени заметна тенденция к интернационализации, присущая другим областям (например, НДС, налогам на доходы или таможенным пошлинам).
Важно учитывать, что в большинстве государств, осуществляющих взимание налогов на имущество, несмотря на то, что недвижимость является основным объектом налогообложения, законодательство существенно расширяет и усложняет состав объектов налогообложения либо в рамках действующих платежей (приоритетно налог на недвижимость или имущество), либо введением дополнительных налогов.
В результате, в практике большинства государств глобальная система (где налогообложению подвергается вся стоимость имущества, вне зависимости от целевого или иного деления) практически не применяется, в то время как широко распространены различные вариации шедулярной системы, когда различные объекты имущества облагаются по разным схемам и ставкам. Так, во многих муниципалитетах США имущество, подвергаемое налогообложению, включает не только недвижимые объекты, которые разделяют на различные виды (приобретенное в качестве инвестиций или для увеличения доходов; используемое в торговле и бизнесе; для персонального проживания; приобретенное для продажи клиентам), но и материальное личное имущество, используемое для извлечения дохода (оборудование, в т. ч. сельскохозяйственное, машины, товарноматериальные ценности, крупный рогатый скот и т. д.) или просто являющееся товаром длительного пользования. Кроме того, в расчет налога на недвижимость зачастую включаются нематериальные активы: акции, другие ценные бумаги, денежная наличность.
Российская налоговая система в 1992 г. пошла по пути раздельного обложения как основных компонентов недвижимости — земли и имущества, находящегося на ней, так и плательщиков налога. Первое было обусловлено, прежде всего, отсутствием земельного законодательства, регулирующего отношения собственности, стремлением включить в расчет налога на имущество не только недвижимое, но и отдельные виды движимого имущества (в условиях серьезного дефицита финансовых ресурсов), а также слабой теоретической и практической проработкой вопросов регистрации, оценки и совместного налогообложения таких объектов.
Принципиальные различия в подходах к учету и последующему формированию нало-
говой базы у физических лиц и организаций, а также низкий уровень реальных доходов и отсутствие экономических знаний у большинства граждан потребовали разделить налоги на имущество и по субъектному принципу, что, однако, также не противоречило существующей в ведущих странах Европы практике.
Главное - необходимо учитывать, что самые серьезные ограничения на применение в России налога на недвижимость накладывает сама возможность разделения прав на землю и недвижимое имущество, находящееся на ней. В России, в отличие от некоторых государств мира (например, Германии), предусмотрена возможность разделения прав на земельный участок и объектов недвижимого имущества, находящихся на нем. Более того, в настоящее время значительное количество собственников не обладают правами на земельный участок, на котором расположен объект недвижимого имущества, и, что самое главное, не стремятся получить эти права. Наибольшая доля земельных участков относится к федеральной или муниципальной собственности.
Необходимо учитывать и тот факт, что множественный характер использования земли (в качестве природного ресурса, объекта имущества, основы для добычи полезных ископаемых) определяет необходимость построения различных механизмов налогообложения этих видов землепользования, учитывающих принципиально разные ее характеристики для формирования налоговой базы (плодородие земли и размер финансовых вложений в улучшение ее качества; местоположение, характер находящегося на земле имущества, правовые ограничения во владении; стоимость полезных ископаемых, степень изменения земельного участка при добыче), а также различные варианты льготирования по ставкам и объектам.
Наконец, отдельные объекты имущества, прежде всего основные средства производственного назначения, обладают всеми признаками имущества как объекта налогообложения, и так же как недвижимое имущество, могут неэффективно использоваться, продолжая при этом амортизироваться и увеличивать цену конечного товара, что, несмотря на отдельные негативные последствия (в первую очередь, замедление процесса обнов-
ления фондов), подтверждает правомерность их налогообложения в долгосрочной перспективе.
В результате, представляется, что исторические и экономические причины обусловливают целесообразность сохранения в России различий в налоговых обязательствах для организаций и физических лиц, а также для земельных объектов и имущества, при одновременном сближении механизмов налогообложения однотипных объектов у разных собственников.
Организационно-экономическая группа включает большое количество причин, которые различны по значимости и содержанию. Однако наиболее существенными среди них в проекте местного налога на недвижимость являются следующие причины.
1. Определение налогоплательщиков и объектов налогообложения.
Плательщиками налога признаются физические лица и организации, которым принадлежит на праве собственности недвижимое имущество, входящее в состав жилищного фонда; гаражи, принадлежащие физическим лицам, а также гаражно-строительным кооперативам, жилищно-строительным кооперативам и товариществам собственников жилья; земельные участки, на которых находятся (или выделены под строительство) указанные ранее объекты недвижимости, а также дачные и садовые земельные участки.
В результате возникает вопрос о варианте налогообложения имущества, принадлежащего физическим лицам, но не отнесенного к объектам налогообложения (например, склада или нежилого помещения). Ведь проект не предусматривает сохранения налога на имущество физических лиц. Кроме того получается, что для организаций вводится новый налог при сохранении действующего правопорядка в отношении объектов жилого фонда, стоящих у них на балансе. То есть говорить об упрощении налоговой системы за счет сокращения налогов не приходится.
Требует серьезного обоснования положение проекта, предусматривающее установление освобождения от налога имущества, входящего в состав государственного и муниципального жилищного фонда, а также земельных участков, на которых находятся такие объекты недвижимости. В результате неясен порядок расчета налога (в первую
очередь, на землю) при наличии в объекте жилого фонда помещений с разными собственниками. Наиболее яркий пример такого варианта - многоквартирный дом, часть квартир в котором является муниципальной собственностью и передана в долгосрочное пользование физическим лицам.
Проектом налога предусмотрена возможность налогообложения в случае разных собственников на земельные участки и объекты имущества на нем, что фактически означает взимание налога с каждой из составных частей недвижимости и ставит под сомнение необходимость реформирования действующей системы налогообложения. Более того, проектом местного налога на недвижимость предусмотрено [1, п. 7 ст. 392], что факт нахождения земельного участка и расположенного на нем объекта недвижимости в частной собственности разных лиц не может рассматриваться в качестве фактора, понижающего стоимость указанного объекта, что, на наш взгляд, искажает результаты оценки таких объектов и суть налога.
2. Формирование системы оценки различных объектов недвижимости.
Данный вопрос является краеугольным при формировании системы налогообложения имущества в любом его варианте. Действительно, сама система расчета налоговой базы исходя из стоимостных, а не физических характеристик объекта имущества (стоимости, а не площади) предусматривает необходимость построения такой методики налогообложения, которая с достаточно высокой точностью отражала действительную (полезную) стоимость объекта налогообложения. При этом теория оценки давно оперирует тремя базовыми подходами к оценке стоимости объектов имущества, на базе которых сформировано огромное количество методов и методик: затратный, сравнительный и доходный.
Важно однако учитывать, что для земли и недвижимого имущества существуют свои, наиболее предпочтительные подходы и методы оценки, а относительно универсальный «сравнительный подход» практически не применим в современных российских условиях. То есть различные методики оценки двух компонентов недвижимости и отсутствие достоверной базы информации о сделках купли-продажи по большинству сегментов
недвижимости требуют различных механизмов при определении налоговой базы, а значит существенно ограничивают достоинства единого налога.
Справедливости ради следует указать, что создание и поддержание государственного кадастра объектов недвижимости и формирование методик оценки таких объектов -необходимая составляющая любого варианта налога с имущества, и государственные органы обосновано формируют эту составляющую. В рамках реализации системы уже проведен значительный комплекс работ, хотя имеют место и отдельные недоработки, которые не позволяют говорить о возможности введения налога повсеместно в ближайшее время. В частности:
- с 1 марта 2008 г. введен в действие федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» [2]. Однако пока законодательно не урегулированы вопросы, связанные с определением кадастровой стоимости именно единого объекта недвижимости и порядком оценки такого объекта для целей налогообложения. То есть даже при законодательном введении единого налога на недвижимость фактически налоговая база будет определяться как сумма стоимостей двух ее компонентов;
- приняты в 2010 г. изменения в федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», направленные на применение положений закона в налоговых отношениях (глава 3.1. Государственная кадастровая оценка). Однако закон не устанавливает многие принципиальные моменты, ориентируя на дальнейшее введение подзаконных актов. Например, малопонятны требования к отбору исполнителей работ; требования к отчету об определении кадастровой стоимости и к порядку проведения обязательной экспертизы отчета о результатах оценки; состав данных, подлежащих обязательной публикации по результатам кадастровой оценки;
- с 2008 г. проводится информационное наполнение кадастра объектов недвижимости, в т. ч. перенос сведений из государственного земельного кадастра и данных БТИ. Однако доля неучтенных объектов (объектов, по которым отсутствуют важные сведения или сведения искажены) во многих субъек-
тах Российской Федерации все еще остается достаточно высокой;
- разработаны и утверждены федеральный стандарт оценки «Цель оценки и виды стоимости (ФСО № 2)» и методические рекомендации по определению кадастровой стоимости объектов недвижимости жилого и нежилого фонда для целей налогообложения. Однако наблюдается катастрофическая нехватка сертифицированных кадастровых инженеров и оценщиков;
- в 2011 г. начался процесс массовой оценки недвижимости. Сейчас учет кадастровой стоимости объектов недвижимости ведется в 12 регионах. Это республики Башкортостан и Татарстан, Краснодарский край, Красноярский край, Иркутская, Калининградская, Калужская, Кемеровская, Нижегородская, Ростовская, Самарская и Тверская области. По прогнозам Торгово-промышленной палаты РФ, кадастровая оценка недвижимости планировалась к сдаче к ноябрю 2011 г., однако на конец 2011 г. фактически не завершена и по прогнозам экспертов не будет закончена до середины 2012 г.
Еще одним недостатком проекта местного налога на недвижимость является то, что при наличии положений, определяющих порядок отнесения для целей налогообложения недостроенного (незарегистрированного)
объекта недвижимости, не определен особый механизм расчета налоговой базы по нему. Ведь закон об оценочной деятельности определяет лишь порядок формирования кадастровой стоимости занесенных в реестре объектов (т. е. зарегистрированных в соответствующем порядке) и оценку стоимости невозможно провести предусмотренными законом методами массовой оценки.
3. Вопросы взаимодействия государственных органов власти, органов местного самоуправления и иных участников формирования налоговой базы.
Прежде всего следует сформировать круг участвующих в корректировке государственных структур и механизмы эффективного обмена информацией об объектах недвижимости и иного взаимодействия между регистрирующими, контролирующими органами, а также службами, занимающимися предоставлением информации для учета и формирования налоговой базы. Например, опыт эксперимента по налогообложению не-
движимости в г. Тверь показал, что даже задержка передачи сведений о прописке физического лица из паспортного стола или идентификационного номера налогоплательщика из налогового органа может существенно замедлить процесс формирования налоговой базы. Кроме того, речь идет о необходимости корректировки значительного количества взаимосвязанных экономических отношений и регулирующих их нормативно-правых актов: разграничение недвижимости, находящейся в федеральной, региональной, муниципальной и частной собственности; урегулирование вопроса эффективного использования государственной и муниципальной собственности. К примеру, в Великом Новгороде (город участвовал в эксперименте с 1997 по 2006 г. по введению налога на недвижимость) весь центр, наиболее ценная историческая часть города, относится к федеральным землям; или в Кемеровской области (рассматривался вариант участия города этой области в эксперименте) две трети земель оказались в федеральной собственности.
Значительные сложности и сейчас, и в ближайшей перспективе возникают при взаимодействии налогоплательщика с территориальными органами Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), что является следствием недостаточного количества таких органов в рамках отдельно взятого населенного пункта, неоправданной сложностью процедуры перерегистрации объектов, а также в целом отсутствием единой информационной базы.
Существенным моментом является и дефицит молодых квалифицированных специалистов в области кадастровой оценки и независимой оценки недвижимости, недостаточно четкие критерии отбора оценщиков и кадастровых инженеров, а также непрорабо-танные схемы обязательного страхования ответственности оценщика и схемы работы комиссии по рассмотрению споров о результатах оценки.
4. Дифференциация ставок налога, а также налоговые льготы.
Прежде всего следует указать, что проект местного налога на недвижимость устанавливает применение понижающего коэффициента в размере 0,8 при расчете налоговой базы, что не является оптимальным ва-
риантом для России. Во-первых, данное условие усложнит возможности использования результатов оценки для иных целей, увеличив объем информации об объекте; во-вторых, не отменит необходимость дифференциации ставок по налогу и, следовательно, серьезно усложнит налоговую систему; наконец, усилит непонимание порядка расчета налога со стороны налогоплательщиков, т. к. снижается осознание связи между стоимостью объекта имущества, ставкой и суммой налога.
Налог на недвижимость устанавливает максимальную ставку (до 1 %), а также положение о том, что конкретная ставка налога устанавливается нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления. При этом, к сожалению, проект не устанавливает возможность и варианты дифференциации ставок, что в условиях отсутствия собственных средств на местном уровне, а также в условиях высокой степени лоббирования приведет к недостаточной экономической обоснованности при их установлении и изменении.
Вариантом льготы, установленной законопроектом, является налоговый вычет в размере средней в данном муниципальном образовании стоимости 5 м2 общей площади жилья. Одновременно на официальном сайте Федеральной налоговой службы появилась информация начальника Управления имущественных налогов ФНС России о том, что рассматривается вариант вычета для инвалидов, участников ВОВ, пенсионеров в размере 50-55 м2, а для остальных граждан - 18-20 м2 [3]. При этом важно указать, что законом об оценочной деятельности не предусмотрено выделение кадастровой стоимости квадратного метра по каждому объекту, что является необходимым условием формирования средней стоимости.
Однако следует учитывать, что применение необлагаемого минимума является крайне неудачной формой льготы, которая по сути ставит под сомнение и фискальный эффект и вообще необходимость реформы. В настоящее время от 45 до 55 % (в зависимости от региона) объектов имущества физических лиц фактически не подвергаются налогообложению. Более эффективной является установление прогрессии, которая бы преду-
сматривала для недорогого имущества достаточно низкие ставки налога (до 0,05 %).
Относительно политико-экономических причин задержки введения нового налога с имущества. Совершенно очевидно, что существующие обязательные платежи за имущество слабо соотносятся с реальной стоимостью объектов, повергающихся налогообложению. Введение нового налога в любой его интерпретации существенно изменит размер налоговых обязательств в сторону увеличения, что не может не вызвать негативных социально-политических процессов в обществе, особенно в предвыборных условиях. Последнее и является значимой причиной, тормозящей процесс введения нового налога.
Например, сумма налога с двухкомнатной квартиры в г. Москве согласно проекту местного налога на недвижимость будет определяться следующим образом. Учитывая, что собственность на земельный участок у владельца квартиры отсутствует, налоговая база будет включать исключительно недвижимое имущество, однако его стоимость уже учитывает приоритетный фактор - местоположение. При стоимости квартиры около 7 млн руб. (площадью 52 м2) и двух проживающих пенсионерах сумма налога составит (7 млн - 1,346 млн (вычет) х 0,8 х 0,5 %) = = 22 тыс. 615 руб.
Важно, однако, учитывать два взаимоисключаемых момента.
С одной стороны, структура расходов абсолютного большинства владельцев объектов недвижимости кардинально отличается от европейских или американских. В ней преобладают расходы на первичные потребности, доля которых в некоторых группах достигает 75-90 % (доля таких расходов у жителей Европы не превышает 50-55 %). В результате необходимо разработать систему льгот, которая не привела бы к резкому росту налоговой нагрузки для таких социальноэкономических групп. Возможным вариантом такой льготы мог бы стать «налоговый предохранитель», суть которого заключается в том, что по налогу на имущество устанавливается максимальный размер обязательств, определяемый в виде процента от совокупного (чистого) дохода собственника. При этом введение данной системы возможно лишь после ужесточения контроля за объек-
тивностью и полнотой отражения полученных собственником доходов.
С другой стороны, внесение корректировок теряет смысл при стремлении избежать существенных изменений в общем уровне налогообложения или попытке сохранить соотношение налогового бремени для отдельных групп налогоплательщиков. Реформа налогообложения имущества, предполагающая изменения системы оценки и расчета налога, чрезвычайна затратна и рассчитана на существенное увеличение доходов местного бюджета. Очевидно, что налог на недвижимость по стоимости, определенной на основе рыночных методов оценки, потребует значительно больших затрат на его администрирование по сравнению с существующими видами имущественных платежей. Сюда относятся расходы на создание и поддержание в актуальном состоянии кадастра объектов недвижимости, оценку стоимости указанных объектов, рассмотрение апелляций со стороны плательщиков налога, несогласных с произведенной оценкой и начислением налога, и т. п.
Более того, в основу финансового эффекта от любого варианта налога на имущество должен быть положен объектный взгляд на имущество (чем дороже имущество, тем выше налог; промышленное имущество должно облагаться более высокими ставками, чем жилое, независимо от владельца и т. п.), а субъектный принцип целесообразнее учитывать в системе льгот.
Наконец, одновременно с реформированием механизмов налогообложения объектов имущества необходимо провести и корректировку системы арендных платежей за объекты имущества и землю, находящиеся в государственной и муниципальной собственности.
Второй значимой политико-экономической причиной задержки во введении нового налога с имущества является, как уже указывалось ранее, необходимость создания института апелляции результатов оценки. Указанный орган должен заниматься исключительно вопросами предварительного досудебного разбирательства порядка расчета налоговой базы и производить по запросу налогоплательщика или налогового органа независимое определение порядка и результата расчета, а также величины тех или иных показателей, включенных в законодательно
установленную методику оценки. Во многих странах указанная служба имеет широкие полномочия в области корректировки налоговой базы и суммы налогов и даже на первичном этапе замещает в определенной степени суды общей юрисдикции. Например, в США существует т. н. налоговый суд (Tax Court), в котором рассматривается по статистике до 90 % дел (до уплаты налога), связанных с правильностью исчисления суммы налога и оценкой имущества, проведенной налоговыми органами.
Однако создание такого органа в России с учетом специфики судебной системы и в условиях высокого уровня лоббирования корпоративных и частных интересов на местном уровне сопряжено с вероятными отрицательными последствиями. Наиболее распространенной из них является занижение налоговой базы (результатов оценки) и как следствие суммы налога для очень дорогого имущества или объектов недвижимости лиц, связанных с органами государственной власти или местного самоуправления. Это существенно усиливает социально-экономические риски, связанные с введением нового налога. Справедливости ради следует отметить, что при любой модели налога указанные риски неизбежны и должны быть учтены при создании института апелляции и формировании системы оценки объектов имущества.
Все вышеуказанное подтверждает, что порядок налогообложения имущества физических лиц требует всесторонней тщательной работы, которая не завершится в текущем году. Даже при законодательном введении налога на недвижимость работа по доработке отдельных его положений, прежде всего в части формирования налоговой базы, и по совершенствованию системы взаимодействия органов, участвующих в учете, оценке и непосредственно налогообложении объектов недвижимости продолжится.
1. О внесении изменений в часть вторую налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации: проект федерального закона № 51763-4 (Глава 31 Местный налог на недвижимость). иЯЬ: http://www/lawmix.ru/ ^^^1^01/11097. Загл. с экрана.
2. О государственном кадастре недвижимости: федеральный закон от 24.07.2007 г. № 221-ФЗ.
URL: http ://base. consultant. ru/cons/cgi/online.
Загл. с экрана.
3. Бондарчук С.Л. Налог на недвижимость -источник финансирования строительства
школ и детских садов. иКЬ: http://www.nalog. ru/rub_mns_news/3821167/. Загл. с экрана.
Поступила в редакцию 23.06.2012 г.
UDC 336.2
REAL ESTATE TAX: PROSPECTS AND IMPLICATIONS OF INTRODUCTION IN RUSSIA
Denis Aleksandrovich SMIRNOV, Financial University under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russian Federation, Doctor of Economics, Associate Professor, Professor of Tax and Taxation Department, e-mail: [email protected]
The proposed variants of introduction of the real estate tax and assesses the prospects of its introduction in the medium-term plan are analyzed. The major shortcomings of the project and the problems that may arise with the introduction of the tax are pointed. The option of maintaining the differentiation of the tax obligations of payers is justified.
Key words: property tax; tax; revenue bill.
