CC BY
2Уголовное право
Научная статья УДК 622.323/343.7
Наличие разрешений как условие законности деятельности субъектов топливно-энергетического комплекса
Елена Владимировна Горенская
Институт законодательства и сравнительного Правоведения при Правительстве Российской Федерации,
Москва, Россия,
elle1508@rambler.ru, https://orcid.ord/0000-0001-9063-8750
АННОТАЦИЯ. Введение. Для осуществления предпринимательской деятельности в топливно-энергетическом комплексе хозяйствующие субъекты обязаны иметь соответствующие разрешения (лицензии). Именно наличие разрешений является одним из важнейших условий законности указанной деятельности. В противном случае лица могут быть привлечены к ответственности по статье 171 «Незаконное предпринимательство» Уголовного кодекса Российской Федерации. Однако в данной сфере имеется ряд проблемных вопросов, требующих отдельного исследования.
Цель исследования состоит в том, чтобы на основе анализа практики органов внутренних дел по борьбе с незаконным предпринимательством в топливно-энергетическом комплексе, а также с учетом особенностей правового регулирования разрешительной деятельности выявить проблемы, имеющиеся в рассматриваемой сфере, и определить основные направления (меры) по их устранению.
Методы. Методологическую базу исследования составляет базовый диалектический метод научного познания, позволяющий составить целостное представление о важности разрешительной деятельности в топливно-энергетическом комплексе. Обобщение и анализ позволили аргументировать позицию, что наличие разрешений является условием законности деятельности субъектов топливно-энергетического комплекса. В ходе исследования применялись и другие общенаучные методы, в том числе при формулировании выводов и предложений.
Результаты. Обосновано, что наличие разрешений является условием законности деятельности субъектов топливно-энергетического комплекса. Выделены проблемы, возникающие в рассматриваемой сфере, в том числе возникающие при квалификации деяния как незаконного предпринимательства. Выявлено противоречие в правовом регулировании лицензирования деятельности субъектов топливно-энергетического комплекса. В заключение сформулированы предложения правового и организационного характера.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: топливно-энергетический комплекс, разрешение, разрешительный режим, лицензия, реестр лицензий, незаконное предпринимательство, особо крупный размер
ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ: Горенская Е. В. Наличие разрешений как условие законности деятельности субъектов топливно-энергетического комплекса // Научный портал МВД России. 2022. № 3 (59). С. 33-40.
Criminal Law
Original article
Availability of permits as a condition for the legality of the activities of subjects of the fuel and energy complex
Elena V. Gorenskaya
Institute of Legislation and Comparative Jurisprudence under the Government of the Russian Federation,
elle1508@rambler.ru, https://orcid.ord/0000-0001-9063-8750
ABSTRACT. Introduction. To carry out entrepreneurial activity in the fuel and energy complex (fuel and energy complex), economic entities are required to have appropriate permits (licenses). It is the availability of permits that is one of the most important conditions for the legality of this activity. Otherwise, persons may be held liable under Article 171 «Illegal Entrepreneurship» of the Criminal Code of the Russian Federation. However, there are a number of problematic issues in this area that require separate research.
The purpose of the study is to identify the problems existing in the area under consideration, based on the analysis of the practice of internal affairs bodies to combat illegal entrepreneurship in the fuel and energy sector, as well as taking into account the peculiarities of legal regulation of licensing activities, and to determine the main directions (measures) to eliminate them.
© Горенская Е. В., 2022
Methods. The methodological basis of the research is the basic dialectical method of scientific cognition, which makes it possible to form a holistic view of the importance of licensing activities in the fuel and energy sector. Generalization and analysis allowed us to argue the position that the availability of permits is a condition for the legality of the activities of subjects of the fuel and energy complex. In the course of the study, other general scientific methods were used, including in the formulation of conclusions and proposals.
Results. It is proved that the availability of permits is a condition for the legality of the activities of fuel and energy sector entities. The problems arising in the field under consideration, including those arising when qualifying an act as illegal entrepreneurship, are highlighted. A contradiction has been revealed in the legal regulation of licensing the activities of fuel and energy sector entities. In conclusion, legal and organizational proposals are formulated.
KEYWORDS: fuel and energy complex, permit, permissive regime, license, register of licenses, illegal entrepreneurship, especially large size
FOR CITATION: Gorenskaya E. V. Availability of permits as a condition for the legality of the activities of subjects of the fuel and energy complex // Scientific portal of the Russian Ministry of internal Affairs. 2022. № 3 (59). P. 33-40 (In Russ.).
Главными полезными ископаемыми нашей страны, имеющими не только экономическое, но и стратегическое значение, являются нефть, газ и конденсат, а также уголь1. Указанные полезные ископаемые представляют собой топливно-энергетические ресурсы, наличие которых в недрах, принадлежащих Российской Федерации, оказывает значительное влияние на формирование ее энергетической политики и обеспечение энергетической безопасности.
Топливно-энергетический комплекс Российской Федерации (далее - ТЭК) включает нефтяную, газовую, угледобывающую и энергетическую отрасли2. В состав ТЭК входят предприятия по добыче, переработке и транспортировке нефти, газа, угля, а также электростанции. По итогам 2021 г. объем добычи нефти и газового конденсата в России составил 524,05 млн т (+ 2,2 % к 2020 г.), газа - 762,3 млрд м3 (+ 10 % ), угля -438,09 млн т (+ 8,9 %). Выработка электроэнергии в 2021 г. выросла до 1,131 трлн кВт-ч (+ 6,4 %)3. Приведенные цифры свидетельствуют о положительной динамике и результативности ТЭК.
Такие результаты не случайны. Во многом они обусловлены наличием достаточно объемного и четкого правового регулирования отношений в ТЭК, в систему которого входят:
1. Конституция Российской Федерации4, со-
1 См.: Об утверждении перечня стратегически важных товаров и ресурсов для целей статьи 226.1 Уголовного кодекса Российской Федерации, а также об определении видов стратегически важных товаров и ресурсов, для которых крупным размером признается стоимость, превышающая 100 тыс. рублей : постановление Правительства Рос. Федерации от 13 сент. 2012 № 923 // СПС КонсультантПлюс.
2 См.: Об утверждении Доктрины энергетической безопасности Российской Федерации : Указ Президента Рос. Федерации от 13 мая 2019 г. № 216 // СПС КонсультантПлюс.
3 См.: Ш_ : https://www.cdu.ru/news/dobycha_nefti_i_ gazovogo_kondensata_v_rf_po_itogam_2021_goda/ (дата обращения : 10.08.2022).
4 См.: Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г., с попр. от 30 дек. 2008 г., 5 февр. 2014 г., 21июля 2014 г.: 14 марта 2020 г.: с изм., одобр. в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г. // СПС КонсультантПлюс.
гласно п. «и» ст. 71 которой в ведении Российской Федерации находятся федеральные энергетические системы, а ст. 72 провозглашает совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов по вопросам владения, пользования и распоряжения недрами и другими природными ресурсами.
2. Международные договоры и иные акты о сотрудничестве в области топливно-энергетических отношений, которых на сегодняшний день насчитывается более 300, например: 1) соглашения: о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в области образования в сфере электроэнергетики от 7 июня 2016 г. (г. Бишкек); между Правительством Российской Федерации (далее - Правительством РФ) и Правительством Исламской Республики Пакистан о сотрудничестве в сфере поставок сжиженного природного газа от 13 октября 2017 г. (г. Исламабад); между Правительством РФ и Правительством Турецкой Республики в отношении проекта газопровода «Турецкий поток» от 10 октября 2016 г. (г. Стамбул); между Правительством РФ и Правительством Корейской Народно-Демократической Республики о сотрудничестве в области электроэнергетики от 11 декабря 2015 г. (г. Пхеньян); 2) меморандумы: о взаимопонимании между Министерством энергетики Российской Федерации (далее - Минэрго России) и Министерством нефти и газа Республики Индия по поставкам газомоторного топлива от 4 сентября 2019 г. (г. Владивосток); о взаимопонимании между Минэрго России и Министерством энергетики и промышленности Объединенных Арабских Эмиратов по сотрудничеству в сфере энергетики от 15 октября 2019 г. (г. Абу-Даби) и т. д.
3. Федеральные законы Российской Федерации: от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»; от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении»; от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации»; от 18 июля 2006 г. № 117-ФЗ «Об экспорте газа»; от 21 июля 2011 г. № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса»; от
3 декабря 2011 г. № 382-Ф3 «О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса»; от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»; от 26 июля 2006 г. № 135-Ф3 «О защите конкуренции» и др.
4. Указы Президента Российской Федерации, относящиеся к документам стратегического планирования: от 31 декабря 2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности» (далее - Стратегия национальной безопасности); от 13 мая 2017 г. № 208 «Об утверждении Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года» (далее -Стратегия экономической безопасности); от 13 мая 2019 г. № 216 «Об утверждении Доктрины энергетической безопасности Российской Федерации» (далее - Доктрина энергетической безопасности).
5. Постановления Правительства РФ: от 22 декабря 2011 г. № 1107 «О порядке формирования и ведения реестра объектов топливно-энергетического комплекса»; от 16 апреля 2012 г. № 323 «О реализации природного газа на организованных торгах и внесении изменений в акты Правительства Российской Федерации по вопросам государственного регулирования цен на газ и доступа к газотранспортной системе ОАО "Газпром"»; от 15 апреля 2014 г. № 321 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие энергетики"»; от 27 декабря 2010 г. № 1172 «Об утверждении Правил оптового рынка электрической энергии и мощности»; от 4 мая 2012 г. № 442 «О функционировании розничных рынков электрической энергии, полном и (или) частичном ограничении режима потребления электрической энергии» и т. п.
6. Распоряжения Правительства РФ от 9 июня 2020 г. № 1523-р «Об утверждении Энергетической стратегии Российской Федерации на период до 2035 года»; от 13 июня 2020 г. № 1582-р «Об утверждении Программы развития угольной промышленности России на период до 2035 года»; от 22 декабря 2018 г. № 2914-р «Об утверждении Стратегии развития минерально-сырьевой базы Российской Федерации до 2035 года» и др.
7. Акты федеральных органов исполнительной власти, например: приказ ФАС России от 14 ноября 2007 г. № 378 «Об утверждении порядка установления случаев манипулирования ценами на электрическую энергию (мощность) на оптовом рынке электрической энергии (мощности)»; приказ ФТС России от 24 октября 2014 г.
№ 1831-э: «Об утверждении форм раскрытия информации субъектами рынков электрической энергии и мощности, являющимися субъектами естественных монополий» и др.
Успешное функционирование ТЭК зависит не только от наличия рассмотренного выше правового регулирования, но также от эффективного государственного управления, которое осуществляют уполномоченные государственные органы (они же оказывают ряд государственных услуг в ТЭК).
К таким органам относится прежде всего Минэнерго России, выполняющее функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере ТЭК, в том числе по вопросам электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, магистральных трубопроводов нефти, газа и продуктов их переработки, возобновляемых источников энергии, освоения месторождений углеводородов на основе соглашений о разделе продукции, а также функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере производства и использования топливно-энергетических ресурсов и др. Минэнерго России также оказывает государственную услугу по выдаче лицензий на экспорт газа природного в сжиженном состоянии.
Помимо Минэнерго, функцию государственного управления ТЭК выполняет Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) в части безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, безопасности при использовании атомной энергии5, электрических и тепловых установок и сетей, промышленной безопасности. В ведении Минприроды России находятся органы, имеющие полномочия по управлению ТЭК:
Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра) и его территориальные подразделения предоставляют права на разработку месторождений углеводородов и угля, осуществляют выдачу, оформление и регистрацию лицензий на пользование недрами. Агентство также организует государственное геологическое изучение недр, экспертизу проектов геологического изучения
5 За исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения. (См.: Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации и об изменении и признании утратившими силу некоторых актов
Правительства Российской Федерации : постановление Правительства Рос. Федерации от 11 нояб. 2015 г. № 1219 // СПС КонсультантПлюс).
недр; ведет государственный кадастр месторождений; проводит геолого-экономическую и стоимостную оценку месторождений; конкурсы и аукционы на право пользования недрами;
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) и его территориальные подразделения занимаются организацией и проведением государственного контроля и надзора за содержанием и выполнением условий договоров, лицензий, действующих норм и правил в сфере недропользования; организацией и проведением государственной экологической экспертизы; осуществляют контроль и надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростех-надзор) осуществляет контроль и надзор: за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов (далее - ОПО); за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами; выдает разрешения на применение конкретных видов (типов) технических устройств на опасных производственных объектах; регистрирует ОПО и ведет их государственный реестр.
Отдельные полномочия по государственному управлению ТЭК возложены на такие государственные органы, как Федеральная антимонопольная служба (ФАС России); Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Росстандарт), Министерство транспорта Российской Федерации (Минтранс России), Министерство промышленности и торговли Российской Федерации (Минпромторг России) и другие федеральные органы исполнительной власти.
Основным разрешительным документом для осуществления большинства профилирующих видов деятельности в ТЭК является лицензия -специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается записью в реестре лицензий6. Хозяйствующие субъекты, осуществляющие деятельность в ТЭК, должны в зависимости от вида этой деятельности иметь лицензии: на пользование недрами (несколько видов
лицензий)7; эксплуатацию взрывопожароопас-ных производственных объектов и (или) на эксплуатацию химически опасных производственных объектов; производство маркшейдерских работ; геодезическую деятельность; погрузочно-разгру-зочную деятельность применительно к опасным грузам на транспорте; деятельность по осуществлению буксировок морским транспортом8.
Следует отметить, что в российском законодательстве в отношении каждого вида из вышеперечисленных лицензий даются определения либо весьма подробное описание содержания указанного документа. Например, в ст. 11 Закона РФ «О недрах» закреплено, что «Лицензия на пользование недрами является документом, удостоверяющим право пользователя недр на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении пользователем недр предусмотренных данной лицензией условий. Допускается предоставление лицензии на пользование недрами в отношении нескольких видов пользования недрами. Лицензия на пользование недрами для разведки месторождений полезных ископаемых отдельно не предоставляется. Разведка месторождений полезных ископаемых осуществляется на основании лицензии на пользование недрами для разведки и добычи полезных ископаемых или геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых»9.
6 См.: О лицензировании отдельных видов деятельности : Федер. закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ, ст. 3 // СПС КонсультантПлюс.
7 См.: О недрах : Закон Рос. Федерации от 21 февр. 1992 № 2395-1, ст. 11 // СПС КонсультантПлюс.
8 См.: О лицензировании эксплуатации взрывопожаро-опасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности : постановление Правительства Рос. Федерации от 12 окт. 2020 г. № 1661; О лицензировании производства маркшейдерских работ : постановление Правительства Рос. Федерации от 16 сент. 2020 г. № 1467; О лицензировании геодезической и картографической деятельности : постановление Правительства Рос. Федерации от 28 июля 2020 г. № 1126; Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по перевозкам внутренним водным транспортом, морским транспортом пассажиров и Положения о лицензировании погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам на внутреннем водном транспорте, в морских портах : постановление Правительства Рос. Федерации от 30 нояб. 2021 г. № 2111; О лицензировании отдельных видов деятельности на железнодорожном транспорте : постановление Правительства Рос. Федерации от 31 дек. 2020 г. № 2417; О лицензировании деятельности по перевозкам внутренним водным транспортом, морским транспортом опасных грузов и деятельности по осуществлению буксировок морским транспортом (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) : постановление Правительства Рос. Федерации от 21 июля 2021 г. № 1243 // СПС КонсультантПлюс.
9 О недрах : Закон Рос. Федерации от 21 февр. 1992 г. № 2395-1 : в ред.. от 28 июня 2022 г. // СПС КонсультантПлюс.
При этом наличие лицензий является вторым из важнейших условий законности деятельности субъектов ТЭК (первым таким условием является государственная регистрация10) [1]. Лица, нарушившие указанное условие, привлекаются к административной либо к уголовной ответствен-ности11. Например, в феврале 2018 г. сотрудниками ЛУ МВД России по Кемеровской области был задокументирован факт незаконной добычи угля ООО «Энергоуголь» в течение двух предшествующих лет на территории Бунгурского каменноугольного месторождения без получения лицензии. Аналогичные преступления совершаются также в нефтяной отрасли [2]. Установлено, что в 2016 г. ООО «Энергоуголь» заключило договор на выполнение подрядных работ по разработке участка недр, однако на самом деле велась добыча угля, при этом из недр было незаконно извлечено 291 тыс. т каменного угля марки «Т», в результате чего получен доход в сумме 432,4 млн рублей. Возбуждено уголовное дело по п. «б» ч. 2 ст. 171 УК РФ по факту осуществления предпринимательской деятельности без лицензии с причинением ущерба в особо крупном размере [3].
В последние годы Россия (как и многие другие страны) испытывает на себе последствия различных кризисов и конфликтов. Следует отметить, что государственная власть пытается смягчить тяжесть таких последствий. Так, согласно постановлению Правительства РФ от 30 ноября 2021 г. № 2125 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2020 г. № 2417», с 14 марта 2022 г. по 31 декабря 2022 г. погрузочно-разгрузочная деятельность применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте и перевозка таких грузов могут осуществляться без лицензии при условии уведомления о начале их осуществления.
Помимо этого, Председатель Правительства РФ подписал постановление об автоматическом продлении сроков действия лицензий и других видов разрешительных документов на 12 месяцев, а также их упрощенном получении или переоформлении в 2022 г.12 Основной целью ука-
10 См.: О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей : Федер. закон от 8 авг. 2001 г. № 129-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.
11 См.: Государственное регулирование предпринимательской деятельности : учеб. пособие / Ручкина Г. Ф., Васильева О. Н., Демченко М. В. [и др.] М. : Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, 2017.
12 См.: Об особенностях разрешительной деятельности в Российской Федерации в 2022 году : постановление Правительства Рос. Федерации от 12 марта 2022 г. № 353 // СПС КонсультантПлюс.
занного постановления является снижение нагрузки на организации и предпринимателей, сокращение издержек, связанных с прохождением разрешительных процедур. Всего будет автоматически продлено действие или переоформлено в упрощенном порядке более 2,5 млн разрешений. Этим же постановлением расширены полномочия государственных органов относительно принятия решений о сокращении сроков услуг в сфере разрешительной деятельности, а также обязательных требований или перечня документов, предоставляемых для лицензирования, и об отмене оценки соответствия обязательным требованиям. Как сказал Председатель Правительства РФ М. В. Мишустин на совещании у Президента РФ 10 марта 2022 г., «мы понимаем масштаб трансформации, которую предстоит пройти нашей экономике, для того чтобы стать еще более крепкой. Базовым принципом экономического реагирования останется максимальная свобода хозяйственной деятельности внутри страны, минимизация регулирования и контроля и, конечно, поддержка бизнеса - от микропредприятий до крупнейших компаний».
Для нашего исследования представляет интерес приложение № 11 к постановлению Правительства РФ № 353 «Особенности разрешительных режимов в сфере геологии и недропользования», в соответствии с которым с 14 марта 2022 г. по 31 декабря 2022 г. «допускается приостановление осуществления права пользования недрами сроком до 2 лет по заявке пользователя недр, направленной в орган, предоставивший лицензию. Срок устранения нарушений условий пользования недрами, предусмотренный в письменном уведомлении, в соответствии с которым этот срок истекает в период с 14 марта 2022 г. по 31 декабря 2022 г., продлевается на один год». Также в приложении № 11 закреплена возможность продления сроком до 2 лет по заявкам пользователей недр сроков выполнения работ, связанных с пользованием недрами, предусмотренных лицензией на пользование недрами и (или) проектной документацией. Помимо вышеперечисленных, в рассматриваемом приложении содержится ряд других мер, которые направлены на поддержку субъектов ТЭК.
По данным Федерального агентства по недропользованию (Роснедра), за 2021 г. в России выдано 120 лицензий на углеводородное сырье (далее - УВС) без учета переоформленных, в том числе 44 лицензии на геологическое изучение, включающее поиски и оценку УВС (вида НП) (из них 22 - по заявительному механизму), 30 лицензий на раз-
ведку и добычу УВС (вида НЭ) и 46 лицензий на геологическое изучение, включающее поиски и оценку УВС, разведку и добычу УВС (вида НР)13. По факту открытия месторождений УВС выдано 13 лицензий. За 2021 г. переоформлены 367 лицензий (34 вида НП, 236 вида НЭ и 97 вида НР). За этот же период были аннулированы 103 лицензии14.
В связи с окончанием действия лицензий аннулированы 67 лицензий. Столь большое их количество обусловлено тем, что в связи с пандемией коронавируса и массовой самоизоляцией граждан Роснедрами был издан приказ от 16 апреля 2020 г. № 157, в соответствии с которым были продлены на 12 месяцев сроки пользования участками недр по лицензиям, действие которых истекало в период с 15 марта 2020 г. по 31 декабря 2020 г. Поэтому в 2021 г. были аннулированы лицензии, как продленные с 2020 г., так и те, срок действия которых по лицензионному соглашению заканчивался в 2021 г. Досрочно аннулированы 36 лицензий, в том числе: в связи с ликвидацией предприятий - 2 лицензии, в связи с отказом владельцев лицензий - 25 единиц, в связи с невыполнением условий пользования -8 лицензий и в связи с отменой приказа о переоформлении - 1 лицензия.
Количество поисковых лицензий на УВС в последние годы растет в связи с использованием «заявительного механизма» получения права пользования недрами для геологического изучения, утвержденного приказом Минприроды России от 10 ноября 2016 г. № 583. Лицензии выдавались на участки недр, не включенные в утвержденные перечни объектов лицензирования, предлагаемых для предоставления в пользование. Всего в 2021 г. по заявительному механизму выдано 22 лицензии. Таким образом, по состоянию на 1 января 2022 г. количество действующих лицензий на право пользования недрами в части углеводородного сырья составило 3 915 единиц, из них НП - 566, НЭ - 2 140, НР - 1 209.
Необходимо отметить, что ТЭК является крайне важным сегментом российской экономики. Топливно-энергетические ресурсы - товар всесезонного спроса. Однако, несмотря на достаточно высокие результаты деятельности ТЭК и соответственно значительные поступления в бюджет, существует ряд проблем, усиливающих
13 См.: Об установлении формы лицензии на пользование недрами и порядка оформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование недрами : приказ Минприроды России № 782, Роснедра № 13 от 25 окт. 2021 г. // СПС КонсультантПлюс.
14 См.: URL : https://www.rosnedra.gov.ru/data/Files/ File/8225.pdf (дата обращения : 10.08.2022).
уровень его криминализации. Достаточно высокий уровень криминализации ТЭК наблюдается на протяжении многих лет [4].
По данным ГИАЦ МВД России, в 2021 г. в ТЭК было зарегистрировано 1 593 преступления экономической направленности (далее - ЭН), следствие по которым обязательно (в том числе 485 - коррупционной направленности). Из них 301 преступление - в сфере экономической деятельности, в том числе 51 (17 %) факт незаконного предпринимательства (ст. 171 УК РФ), которое в основном совершается путем осуществления предпринимательской деятельности без лицензии. Например, в 2021 г. сотрудниками УЭБиПК МВД по Республике Саха (Якутия) при участии Росгвардии пресечена незаконная деятельность по производству нефтепродуктов. Установлено, что руководитель организации, занимавшейся торговлей твердым, жидким и газообразным топливом, т. е. зарегистрированной в установленном законом порядке, не имея лицензии на эксплуатацию объектов повышенной опасности, создал на территории базы цех по производству дизельного топлива и других нефтепродуктов, в котором трудились несколько жителей Мир-нинского района. В дальнейшем нефтепродукты сбывались другим предприятиям отрасли. При этом на производстве не соблюдались требования безопасности. По предварительным подсчетам незаконный доход превысил 72 млн рублей. В ходе обысков изъята документация, электронные носители информации и другие предметы, имеющие доказательственное значение. СО ОМВД России по Мирнинскому району возбуждено уголовное дело по ч. 1 ст. 171 УК РФ. Подобные преступления выявлялись и ранее [5].
В рассматриваемой сфере имеется ряд проблем. Так, для квалификации деяния как незаконного предпринимательства необходимо наличие действующей лицензии на определенный вид деятельности, которую хозяйствующий субъект должен представить по требованию уполномоченных лиц либо органов. Однако в настоящее время в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2019 г. № 478-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части внедрения реестровой модели предоставления государственных услуг по лицензированию отдельных видов деятельности» заявление и документы на выдачу (продление) лицензии можно подавать в электронном виде (с обязательным использованием электронной цифровой подписи). С учетом нововведений также имеется возможность уведомления о начале
осуществления деятельности. И, наконец, предприниматели могут рассчитывать на автоматическое продление сроков действия лицензий.
Заявление о предоставлении лицензии и иные документы могут быть представлены в лицензирующий орган в форме электронных документов (пакета электронных документов) с использованием федеральной государственной информационной системы «Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме» (далее - ЕСИА). Соискатель лицензии также вправе представить указанные заявление и документы в лицензирующий орган или в многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ) на бумажном носителе непосредственно или направить заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении. Несомненно, что все эти нововведения предназначены «облегчить жизнь» предпринимателям, снизить давление административных барьеров на бизнес. По мнению специалистов, лицензии на бланках уходят в прошлое, как и свидетельства из ИФНС или Росреестра. Заявители будут получать стандартные выписки из соответствующего реестра. При этом министерства и ведомства (Ростехнад-зор, Росприроднадзор, Роснедра, Росздравнад-зор и др.) должны изменить Положения о лицензировании, отработать порядок оказания услуг в электронной форме и механизмы взаимодействия с МФЦ. Кроме того, государственные, муниципальные, коммерческие организации, в том числе банки, обязаны исключить из локальных нормативных актов требования о предъявлении лицензий на бумаге (например, при проведении закупок, проверок, открытии расчетных счетов и т. д.).
На практике уже возникают проблемы квалификации незаконного предпринимательства, связанные с установлением наличия лицензии, ее вида, сроков действия. Тем более что на сегодняшний день это чаще всего не документ установленной формы, а выписка из Государственного реестра участков недр, предоставленных в пользование, и лицензий на пользование недрами, находящегося в ведении Роснедр (далее - реестр лицензий).
Возникают различные ситуации, при которых лица, подозреваемые в совершении незаконного предпринимательства, приводят следующие аргументы: 1) документы на получение лицензии отправлены через ЕСИА, ждем результат;
2) лицензия есть, срок истек, думали, что она продлена автоматически; 3) есть электронная выписка из реестра лицензий; 4) есть выписка из реестра (чаще - ксерокопия выписки, а сама выписка «в головном офисе»). При действующих сроках предварительного следствия (ст. 162 УПК РФ) установление наличия лицензии, уточнение ее статуса оказывают негативное влияние на ход расследования уголовного дела.
Одновременно правоохранительные органы также испытывают обоснованные сомнения в допустимости использования в уголовном процессе в качестве доказательств новых форм подтверждения наличия лицензий на определенный вид деятельности, полученных с использованием информационных технологий и электронных форм, при отсутствии типового государственного бланка и установленных обязательных реквизитов лицензии. Хотя законодатель рассматривает электронный способ представления документов в лицензирующий орган в качестве приоритетного над документами, представляемыми на бумажных носителях, и планирует полный переход на электронное лицензирование, в данном случае необходимо более глубоко изучить проблему и предложить несколько альтернативных путей решения с учетом того, что любой реестр может подвергнуться кибератаке либо иному незаконному изменению и данные о лицензиях могут быть изменены или вовсе утрачены.
По нашему мнению, необходимо предпринять меры по повышению эффективности правового и организационного обеспечения деятельности ТЭК, в том числе включить в Закон РФ «О недрах» нормы о предоставлении исключительных прав на добычу полезных ископаемых лицам, открывшим месторождение (стимулировать инвестиции в геологоразведку могут гарантии предоставления исключительного права получения лицензии на разработку месторождения лицу, открывшему указанное месторождение в результате геологического изучения, и расширение практики выдачи совмещенных лицензий), а также закрепить ответственность недропользователей, причинивших ущерб государству и окружающей природной среде в результате выборочной отработки богатых участков месторождений углеводородов и угля, превышения нормативов потерь полезных ископаемых и иных действий, исключающих возможность дальнейшего пользования недрами. Представляется целесообразным обеспечить внедрение методов дистанционного контроля основных территорий добычи и транспортировки углеводородного сырья и угля,
в том числе с целью предотвращения и пресечения незаконного пользования недрами [6].
Следует совершенствовать правовое регулирование лицензирования недропользования, в частности, внести соответствующие изменения в ст. 11 Закона РФ «О недрах». В указанной статье в настоящее время закреплено, что «предоставление недр в пользование... оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии на пользование недрами, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации». Данное положение вступает в противоречие с новыми правилами относительно электронных форм лицензий.
Помимо перечисленных выше, важной мерой представляется повышение размера штрафных
санкций, предусмотренных КоАП РФ, нормы которого оказывают предупредительное воздействие относительно правонарушений в сфере недропользования, в том числе при разработке месторождений углеводородного сырья15. Кроме того, следует рассмотреть возможность ужесточения уголовной ответственности [7] за осуществление деятельности в ТЭК без лицензии либо с грубыми нарушениями лицензионных требований.
15 Например, максимальный размер штрафов за нарушение требований по рациональному использованию недр (ст. 8.10 КоАП РФ) составляет: для граждан - до 5 тыс. рублей, должностных лиц - до 50 тыс. рублей, юридических лиц - до 1 млн рублей; за нарушение правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр (ст. 8.11 КоАП РФ): для граждан - до 5 тыс. рублей, должностных лиц - до 30 тыс. рублей, юридических лиц - до 500 тыс. рублей.
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ
1. Зайцев О. А., Кашепов В. П., Нудель С. Л. Уголовная политика в отношении преступлений, совершаемых в сфере предпринимательской деятельности // Вестник Томского государственного университета. Право. 2020. № 37. С. 40-56.
2. Горенская Е. В. Характеристика экономических преступлений в сфере добычи и транспортировки нефти // Вестник Восточно-Сибирского института МВД России. 2021. № 2 (97). С. 31-45. DOI 10.24412/2312-3184-2021-231-45. - EDN HUYLER.
3. Горенская Е. В., Попов А. И., Артюшенко Е. И. Сфера добычи, переработки и транспортировки угля как предмет преступного интереса // Научный портал МВД России.
2020. № 3 (51). С. 33-41.
4. Горенская Е. В., Фомин В. В. Криминогенная ситуация в топливно-энергетическом комплексе. - М.: ВНИИ МВД России, 2013. - 92 с.
5. Преступность в сфере оборота нефти и нефтепродуктов в Российской Федерации: научно-практическое пособие / Нудель С. Л., Маликов С. В., Горенская Е. В., Исрафилов И. М. - М. : ВНИИ МВД России, 2012. - 60 с. (Библиотека криминолога).
6. Горенская Е. В., Денисов Н. Л. К вопросу обеспечения органами внутренних дел экономической безопасности топливно-энергетического комплекса // Уголовно-правовая охрана конституционных прав и свобод граждан, суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации : сб. науч. трудов МНПК. - М. : Московский университет МВД России имени В. Я. Кикотя, 2021. С. 146-151.
7. Нудель С. Л. Тенденции современной российской уголовной политики в контексте криминализации // Человек: преступление и наказание. 2019. № 1. С. 18-26.
REFERENCES
1. Zajtsev O. A., Kashepov V. P., Nudel S. L. Vestnik Tomskogo gosudarstvennogo universiteta. Pravo (Bulletin of Tomsk State University. Right), 2020, No. 37, pp. 40-56.
2. Gorenskaya E. V. Vestnik Vostochno-Sibirskogo instituta Ministerstva vnutrennikh delRossii (Bulletin of the East Siberian Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia),
2021, № 2 (97), pp. 31-45. DOI 10.24412/2312-3184-2021-231-4, EDN HUYLER.
3. Gorenskaya E. V., Popov A. I., Artyushenko E. I. Nauchnyjportal MVD Rossii (Scientific portal of the Ministry of Internal Affairs of Russia), 2020, No. 3 (51), pp. 33-41.
4. Gorenskaya E. V., Fomin V. V. Kriminogennaya situatsiya v toplivno-ehnergeticheskom komplekse (Criminogenic situation in the fuel and energy complex), Moscow: NRI of the Ministry of Interior of the Russian, 2013, 92 p.
5. Nudel S. L., Malikov S. V., Gorenskaya E. V., Israfilov I. M. Prestupnost' v sfere oborota nefti i nefteproduktov v Rossijskoj Federatsii: nauchno-prakticheskoe posobie (Crime in the sphere of oil and petroleum products turnover in the Russian Federation: a scientific and practical guide), Moscow: NRI of the Ministry of Interior of the Russian, 2012, 60 p. (Criminologist Library).
6. Gorenskaya E. V., Denisov N. L. Ugolovno-pravovaya okhrana konstitutsionnykh prav i svobod grazhdan, suvereniteta i territorial'noj tselostnosti Rossijskoj Federatsii : sb. nauch. trudov MNPK (Criminal and legal protection of constitutional rights and freedoms of citizens, sovereignty and territorial integrity of the Russian Federation: collection of scientific works of the Ministry of Internal Affairs), Moscow: Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V. Ya. Kikot, 2021. pp. 146-151.
7. Nudel S. L. Chelovek: prestuplenie i nakazanie (Man: crime and punishment), 2019, No. 1, pp. 18-26.
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ
Е. В. Горенская - кандидат юридических наук, доцент, старший научный сотрудник Центра уголовного, уголовно-процессуального законодательства и судебной практики Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Б. Черемушкинская, д. 34).
INFORMATION ABOUT THE AUTHOR
E. V. Gorenskaya - Candidate of Law, Associate Professor, Senior Researcher at the Center for Criminal, Criminal Procedure Legislation and Judicial Practice of the Institute of Legislation and Comparative Jurisprudence under the Government of the Russian Federation (B. Cheremushkinskaya str., 34, Moscow, 117218, Russian Federation)
Рукопись поступила в редакцию 21.09.2022; одобрена после рецензирования 26.09.2022; принята к публикации 17.10.2022.
The article was submitted 21.09.2022; approved after reviewing 26.09.2022; accepted for publication 17.10.2022.
