CC BY
276
НАДНАЦИОНАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ И ВОПРОСЫ СУВЕРЕНИТЕТА В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ
БЕРИК КУРАЛБАЕВИЧ АЗАНОВ
Старший научный сотрудник Центрального многофункционального научно-исследовательского центра «Российско-Казахско-Белорусский союз», магистрант юридического факультета Саратовского Национального исследовательского государственного университета им. Н. Г. Чернышевского, e-mail: eurasian_union@mail.ru
Рассматривается перспектива развития Европейского союза в сторону полноформатного федеративного государства. Анализируется содержание понятий «федерация» и «государственный суверенитет».
The prospect of developing of the European Union into a full-length federal state is considered. The conceptions of federation and state sovereignty are analyzed.
Ключевые слова: Европейский союз, интеграция, наднациональное регулирование, суверенитет, федерация, разграничение компетенции
Вопросы наднационального регулирования становятся сейчас особенно актуальными. В современных геополитических условиях стали учреждаться международные организации с постоянно действующими регулирующими органами, наделенными полномочиями по принятию решений на наднациональном уровне. Следствием этого стало изменение соотношения международного и национального права. Многие вопросы, которые раньше относились к компетенции государств, стали предметом международно-правового регулирования. Это потребовало создания новых инструментов для координации отношений субъектов международного права. Тогда же возросло внимание к перспективам наднационального регулирования в Западной Европе. Формирование Европейского союза началось с создания в 1951 г. Европейского объединения угля и стали (ЕОУС) как региональной организации экономического сотрудничества. Вслед за ЕОУС были образованы Европейское экономическое сообщество и Европейское сообщество по атомной энергии, начала формироваться общая система надгосударственных органов. В нынешнем виде Союз был юридически оформлен Маастрихтским договором в 1992 г. (вступил в силу 1 ноября 1993 г.) на принципах Европейских сообществ.
Правовая природа «наднациональности» Европейского союза и государственный суверенитет его членов. Европейский союз яв-
Key words: the European Union, integration, supra-national regulation, sovereignty, federation, distribution of powers
ляется политико-экономическим образованием, объединяющим 28 европейских государств. Изначально учредители говорили только об экономическом союзе, но со временем ЕС занял переходную позицию между обычной международной организацией и конфедеративным образованием. С учреждением наднациональных институтов (Европейский совет, Европейская комиссия, Совет Европейского союза, Суд Европейского союза, Европейская счетная палата, Европейский центральный банк и Европейский парламент) изменились качественные характеристики ЕС.
В Маастрихтском договоре члены ЕС разграничили полномочия между национальными органами государств и надгосударственными органами и определили юридическую силу актов последних, что в дальнейшем послужило устойчивым фундаментом «наднациональности» Союза. Его участники очень тонко подходят к расширению полномочий наднациональных институтов и проявляют осторожность при распределении компетенции между ЕС и государствами-участниками в сферах совместного ведения. Такое положение дел влияет на государственный суверенитет стран-участниц. В условиях глобализации «наднациональность» необходимо рассматривать в первую очередь как инструмент регулирования межгосударственного сотрудничества государств, нацеленных на передачу Союзу части своих суверенных прав
РОССИЙСКОЕ ПРАВО
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО
во имя общего развития в рамках союзного объединения.
Теоретическими вопросами наднационального регулирования и особенностями реализации государственного суверенитета занимались и занимаются известные советские и российские ученые - М. М. Богуславский, М. М. Бирюков, И. И. Лукашук, Е. А. Шибаева, Ю. М. Юмашев, А. Н. Талалаев, Б. Н. Топорнин, Г. И. Тункин и др. Категория суверенитета подвергается переосмыслению из-за глобализации и региональной интеграции. Внешний аспект государственного суверенитета проявляется как свобода действий государства в межгосударственных связях, выбора форм международного сотрудничества и в целом как свобода внешней политики независимого государства. Внутренний аспект государственного суверенитета заключается в верховенстве и полноте государственной власти, в реализации функций государственного управления и контроля в пределах территории государства.
Наднациональные учреждения ЕС всякий раз подчеркивают важность сохранения европейской системы суверенных государств
И. И. Лукашук справедливо отмечает, что суверенитет и международное право исторически взаимосвязаны. Само международное право вызвано к жизни необходимостью регулировать отношения между суверенными государствами. Основной идеей суверенитета была полная независимость от иноземной власти. На этой почве возникла концепция «абсолютного суверенитета» как суверенитета ничем не ограниченного. По мнению И. И. Лукашука, заключая международный договор о вхождении в интеграционное объединение, государство не ограничивает, а реализует свой суверенитет, создавая для себя обязанности и приобретая дополнительные возможности осуществления суверенных прав1.
Американские исследователи считают, что суверенитет является реальным ограничением на пути развития международного права и заявляют об антагонистичности этих категорий. В обоснование данной позиции приводится концепция «суверенитета всего человечества», которая в условиях глобализации должна доминировать над суверенитетом субъектов международного права2.
Характеристики правового устройства Европейского союза и эволюция интеграционного процесса. Идея европейского федеративного образования, высказанная еще в начале
1950-х гг., стала важной составляющей европейского объединения3. Федералисты предлагали создать новое европейское политическое объединение на принципах федеративного государства для преодоления послевоенных межнациональных трений и конфликтов путем формирования юридических наднациональных органов и ин-ститутов4. Идеологи евроинтеграции Ж. Монне и Д. де Ружмон ставили перед собой сложные задачи во имя построения федерации европейских государств, однако предлагаемые ими варианты объединения, в которых переплетались политика и культура, были не во всем совместимы друг с другом. Де Ружмон хотел «обойти» суверенитеты национальных государств, не разрушая их: «сверху» - посредством создания федерации, «снизу» - путем развития европейских регионов. Он полагал, что действенный федерализм основывается на симпатии к сложностям. Монне ставил во главу угла экономическую интеграцию с постепенным объединением различных секторов народного хозяйства5.
В начале 1960-х гг. идеи построения Европейской федерации отошли на второй план. Но в 1990-х гг., с принятием Маастрихтского и Амстердамского договоров, вопрос снова встал на повестку дня. Маастрихтский договор не смог завершить учреждение полноценной системы федеративных центральных союзных органов, но предоставил надгосударственным органам существенные полномочия. Маастрихтский договор, по мнению российских ученых, все же не «Конституция» Европейского союза, а традиционный многосторонний международный договор6.
К. Тротх предложил свою модель европейской федерации, в которой, по его мнению, должна быть четко разграничена компетенция между наднациональными учреждениями и национальными правительствами7. Другие авторы видят будущее Евросоюза в сочетании федеративных, конфедеративных и международно-правовых элементов8. Д. Елазар утверждает, что опыт европейского объединения подталкивает к переосмыслению понятий и специфических подходов к вопросам федерализации и конфедеративного образования9. Е. Стойбэр отмечает наличие некоторого недоверия интеграционным процессам со стороны общества и многих политических лидеров, усматривающих в них создание не только федерации, но и «большого государства»10.
Однако времена активных «европейских федералистов», как представляется, прошли. Наднациональные учреждения ЕС всякий раз подчеркивают важность сохранения европейской системы суверенных государств. При этом ак-
центируется внимание на традиционном для Европы подходе к суверенитету: суверенитет государств-участников, цельный и неделимый, неприменим к союзному образованию.
Отдельные российские и европейские ученые в то же время говорят о передаче или «уступке» части суверенитета национальными государствами. По их мнению, передавая политическую власть в определенных областях, государства тем самым передают часть своего суверенитета.
На наш взгляд, в данном случае имеет место добровольная передача надгосударственному органу национальной компетенции суверенного государства, но не политической власти. В Маастрихтском договоре были обозначены цели европейской интеграции и основные сферы совместной деятельности европейских государств, которые были разделены на три группы. Первая группа - обустройство таможенного союза и единого внутреннего рынка (единого экономического пространства). Вторая группа - осуществление единой внешней политики и обеспечение безопасности европейского пространства. Третья группа - укрепление сотрудничества в области внутренней политики и создание единого правового пространства. В большинстве случаев решения по обозначенным вопросам принимаются государствами единогласно на основе консенсуса, а любой член ЕС может «заблокировать» решение над-государственных институтов. Поэтому можно утверждать, что у государств-участников все же сохраняется суверенитет.
В декабре 2001 г. вопрос о федерализации Европы снова оказался в центре внимания. Франция выступила с инициативой единой европейской конституции взамен действующих договоров, которая, в частности, предусматривала бы должность президента ЕС (вместо механизма ротации глав государств-членов на посту председателя европейского совета). В ходе обсуждения проекта европейской конституции развернулись острые дебаты. Германия выступала за федерализацию Союза и создание сильных наднациональных институтов управления. Французская позиция была более умеренной и заключалась в том, что Союз должен основываться на принципе суверенитета государств. Тем не менее Франция признавала необходимость существования общеевропейского права, независимых Европейской комиссии, Европар-ламента и Европейского Суда, общей финансовой системы и единой внешней и оборонной политики.
В октябре 2007 г. в Лиссабоне члены ЕС вновь подняли вопрос о конституции. Заклю-
ченный в результате этого Лиссабонский договор с проектом европейской конституции был отправлен на согласование в парламенты стран-участниц. Только Ирландия вынесла данный вопрос на национальный референдум, где большинством голосов документ одобрен не был. Воспротивилась и Великобритания. В конечном счете процесс конституционного оформления ЕС вновь застопорился.
В 2009 г. Ирландия все же поддержала Договор. Но теперь уже сама Франция, а также Нидерланды выступили за замену европейской конституции отдельным соглашением. Федеральный канцлер Германии А. Меркель тогда сказала: «Мы отказались от всего того, что заставляет думать о ЕС как о государстве, в частности от флага и гимна... Но я думаю, что флаг еще потребуется, а гимн будет еще звучать»11.
По нашему мнению, в обозримом будущем преобразование Европейского союза в федеративное государство невозможно. В этом случае вместо наднациональных институтов должны будут функционировать центральные органы государственной власти, имеющие неограниченную компетенцию в сфере внешних сношений и право заключать международные договоры от имени «европейского государства», а также самостоятельно проводящие внешнюю политику. Полномочия же государств-членов будут сведены к минимуму. Федеральный центр станет курировать внутренние вопросы, касающиеся гражданства, территории и социально-экономической политики всех европейских государств, а политические решения федерального центра начнут доминировать над решениями государств-субъектов федерации. О возможном давлении ЕС на государства-члены писал, в частности, Ж. Вэйлер12.
Однако стоит подчеркнуть, что понимание термина «федерация» в международном (европейском) праве и российском и постсоветском праве различается. В России федерацией признается форма государственного устройства, для которой характерно наличие территориальных образований - субъектов федерации, не обладающих государственным суверенитетом, но имеющих достаточно широкие полномочия в проведении внутренней политики. В международном и в европейском праве федерация -форма государственного устройства, при которой части федеративного государства являются государственными образованиями, обладающими юридически определенной политической самостоятельностью; это добровольное объединение нескольких ранее самостоятельных государственных образований в одно союзное государство13.
РОССИЙСКОЕ ПРАВО
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО
Стоит согласиться с мнением О. М. Мещеряковой о том, что ЕС не обладает суверенной компетенцией, поскольку его цели и задачи определяются путем согласования воль государств14.
В постсоветском экспертном и научном сообществе бытует идея о том, что опыт европейской региональной интеграции может применить и Евразийский союз. Представляется, однако, что слепое копирование институтов ЕС в наших условиях недопустимо. У стран ЕАЭС есть большой исторический опыт совместного существования в рамках союзного федеративного государства с унитарной системой управления15. Сегодня ЕАЭС имеет полноценно оформленную правовую интеграционную структуру, существенно отличающую его от классических международных организаций.
1 Лукашук И. И. Глобализация, государство, право. XXI век. М., 2000. С. 140.
2 Janis M. An Introduction to International Law. Boston, 1993. P. 151.
3 Сиджански Д. Федералистское будущее Европы. От Европейского сообщества до Европейского союза. М., 1998. С. 44-45, 51-52.
4 Schmuck O. Der Europaische Bundesstaat: Voraussetzungen, Probleme, Perspektiven // Das Europa der Regionen nach Maastricht. Bonn, 1995. S. 145-168.
5 Стрежнева М. В. Институциональные формы европейской интеграции // XXI век: Европей-
ский союз и Содружество Независимых Государств. М., 1998. С. 114-145.
6 Там же.
7 Troth K. von. Foederalismus als Ordnungdfaktor // Foederalismus in der Bewaehrung. Koeln, 1992. S. 151158.
8 Сиджански Д. Указ. соч.
9 Elazar D. From Statism to Federalism: a Paradigm Shift // Publius: The Journal of Federalism. 1995. № 2. P. 5-18.
10 Stoiber E. Was zum «Kerneuropa» gehoert // FAZ. 1994. 21 Oct.
11 Wallace W. Regional Integration: The West European Experience. L., 1990. P. 33.
12 Weiler J. The Constitution of Europe. Cambridge, 1999. P. 157-170.
13 Азанов Б. К. Теоретические и экспериментальные исследования проблем и перспектив развития евразийской интеграции: разработка предложений по совершенствованию концептуальных, институциональных, организационно-правовых и экономических основ Союза: моногр. Алматы, 2016.
14 Мещерякова О. М. Наднациональность в праве Европейского союза и проблема суверенитета: авто-реф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2010.
15 Азанов Б. К. Правовые и экономические аспекты расширения Союза ЕАЭС: Рекомендации по дальнейшему развитию Союза // Инновационное развитие экономики. 2015. № 4. С. 42-58; Его же. Разработка концепции права и Единого правового пространства Евразийского экономического союза // Вестн. Казахско-Русского междунар. ун-та. 2016. № 3. С. 71-80.
