CC BY
22
СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЙ
!
МУНИЦИПАЛЬНЫЕ БАНКИ, ГОРОДА, ПРОГРЕСС
В.Д ШТУНДЮК, доктор экономических наук, профессор ЦЭМИ РАН
При общем неблагополучии социально-экономической обстановки в стране положение в местном хозяйстве городов, социальная и экологическая ситуация в них - предмет особой озабоченности. При отсутствии процветающих городов все более усиливается разброс, асимметричность в развитии агрегаций, во многих городах застой, многие из них «засыхают», порою просто двигаются вспять. Одна из причин подобного положения - отсутствие в городах адекватного их задачам и условиям механизма местного кредитно-расчетного обслуживания. Цель коммерческих банков - безудержный рост доходов от кредитования городов и других населенных пунктов, а не обеспечение всестороннего динамического развития экономики и повышения благосостояния проживающего населения. КБ не заинтересованы и в первоочередном предоставлении ссуд на преодоление обострившихся экстренных местных экономических и социальных надобностей, им нет дела до развития городских хозяйственных систем как единого целого. У частных банков отсутствуют также мотивы к блокированию устремлений к сооружению недостаточно экономически обоснованных объектов, недопущению перекредитования будущих поколений, роста сверх всякой меры ссудной региональной задолженности и усилению регулятивных тенденций в развитии городской экономики. Кроме того, при отдаче местного кредитования на откуп коммерческим банкам неизбежны перекачка средств с периферии в Центр, дороговизна кредита, неоправданное усиление влияния частного банковского сектора на городские органы власти. Универсализм деятельности акционерных коммерческих банков лишает их возможности квалифицированного решения сложных сугубо своеобразных вопросов местных хозяйственных систем, превращает их по форме деятельности и неспособности раскрыть заложенные в экономике районов потенции в рецидив госбанковских кредитных учреждений. Нельзя забывать и о том, что при монополии коммерческих банков на кредитование городов вся получаемая от этого прибыль идет не остронуж-
дающимся в средствах муниципалитетам, а достается частным банковским структурам.
Распространение форм обычного акционерного коммерческого кредитования и расчетоь на специфические пространственные производственно-хозяйственные системы - колоссальное заблуждение реформаторов, результат спешки, зашоренности лиц, ответственных за преобразование кредитно-расчетного дела в стране.
Прогресс городов на новом экономическом базисе требует глубинного перепостроения их крф-дитно-платежного обслуживания, качественной трансформации его форм, методов, структур, организации, изменения удельных весов разных видов территориальных банковских учреждений, формирования на местах новых для страны кредитных первичных ячеек - муниципальных банков. Эволюция кредитования и банков на местах не могут не отражать складывающуюся хозяйственную обстановку, закономерности ее развития, не быть их слепком. Поэтому данную проблему нельзя решать на основе формальных отвлеченных соображений, механического внедрения в сферу местного хозяйствования неестественных для нее банковских структур вне связи с реально проходящими в стране экономическими тенденциями и процессами.
С взятием обществом решительного курса на рыночную экономику были созданы условия для развития коммерческой инициативы, зарождения духа предпринимательства, усиления энергичности хозяйствования, автономности и самоуправления городов и территорий. Данный процесс сопровождался ломкой ведомственных барьеров в центре и на местах, приватизацией собственности, либерализацией внешнеэкономических связей, про-низыванием рыночными отношениями вширь и вглубь всех направлений местной хозяйственной жизни. Одновременно набирал силу процесс перехода городов и районов к самодействию, саморегулированию, самопомощи, в том числе к удовлетворению местных финансовых потребностей за счет денежных ресурсов самих же мест, развития и усложнения функций городской администрации. С выходом городов, других населенных пунктов на
2
р у с м с о а и и и й м^ V □ и л 'п
рыночную орбиту углубилась внутрирегиональная и межрегиональная дифференциация хозяйствования, стали более интенсивными, густыми, многообразными производственно-коммерческие связи, расширился и видоизменился, стал более мощным за счет поступления в регионы свежих товарных и денежных ресурсов и усиления их перетока ¡иежду ареалами зональный товарно-денежный <}>борот, уменьшилась разрозненность местной хЬзяйственной жизни. Параллельно укреплялась тенденция в перемещении управления товарно-стоимостными отношениями вниз по пространственной регулирующей иерархии в самую толщу экономики, стирании хозяйственной разрозненности и неупорядоченности мест, усложнении региональной коммерции, усилении комплексности и (Одновременно дифференциации управления. Все эти процессы создали предпосылки для расширения финансовой власти мест, снижения директивного воздействия Центра по вопросам, которые лучше решать в хозяйственной глубинке, его разгрузки по денежному обеспечению городов и территорий и при одновременном усилении внимания ЦБР и Минфина РФ к решению общенациональных финансовых проблем.
В настоящее время новое кредитное строительство в городских агломерациях стало крайне насущными, просто жизненно необходимым для каждого города, края, страны в целом делом. Это связано с тем, что в годы ломки хозяйственного уклада в силу сложившегося в России тяжелого финансового положения муниципальное хозяйство постоянно недофинансировалось как Центром, так и из Местного бюджета. Сегодня города в упадке, денег на выправление ситуации у них нет, границы хозяйственной провинции велики, ресурсы нужны колоссальные. Кредит же территориальных акционерных банков для модернизации городской промышленности, торговли, сферы коммунальных услуг и т.д. в соответствии с неотложными позывами рынка дорог ограничен, обусловлен неимоверно жесткими требованиями, для малых и средних населенных пунктов, можно сказать, совершенно недоступен. К тому же на периферии хозяйствования сложилось засилье крупнейших коммерческих банков Москвы и Санкт-Петербурга. В результате даже крупные города не имеют адекватного своим потребностям заемного источника. Положение усугубляется тем, что сейчас из-за развернувшегося в стране глобального финансового кризиса, краха многих крупнейших столичных и региональных банков система денежного обращения на местах функционирует с перебоями. Вместе с тем местная экономика России, в отличие от развитых индустриальных стран, не имеет собственных банков, которые могли бы без Центра удовлетворять ее потребности. Города оказались в финансовом тупике, из которого нет выхода, кроме развертывания в них правильно поставленной собственной муниципальной банковской сети, способной стать для мест де-
нежным источником стабильного, организованного и сносного по плате кредита.
Муниципалитеты - органы, которые отвечают перед населением и государственной властью за социально-экономическое развитие городов, разрабатывают и проводят в жизнь соответствующую политику. Вместе с тем в руках муниципалитетов концентрируются возможности по ее претворению в жизнь - юридические права, финансовая база, недвижимость. Поэтому именно местная власть должна ставить перед расположенными на подведомственной им территории муниципальными кредитными учреждениями реальные цели и задачи, направлять их работу по определенному руслу. Очевидно, что задачи и характер деятельности муниципальной кредитной организации, правильная постановка ее работы определяются не только общими для всей экономики тенденциями и закономерностями, они объективно обусловливаются и спецификой объекта обслуживания - единством местной хозяйственной системы, наличием у нее потребностей, которые должны удовлетворяться в кредитном порядке сложностью, многогранностью местной городской экономики, ее масштабами, массой зависимого от нее населения. На фоне деятельности городских банковских учреждений оказывают воздействие также направленность и острота стоящих перед городами задач, необходимость безотлагательного разрешения в них таких проблем, как привлечение в населенные пункты нового достаточно обильного денежного потока, замена латания время от времени прорех на всесторонне динамичное развитие мегаполисов и т.д. В свою очередь крайнее разнообразие условий жизнедеятельности городов, сложность, критичность их проблем, необходимость реально делать дело вызывают острую потребность в трансформации организационных форм кредитования в ареалах, непосредственном включении кредитных учреждений в состав территориальных производственно-хозяйственных комплексов, взаимной синхронизации их деятельности, превращении местных банков в быстро и точно действующий городской экономический регулятор, изменении удельных весов разных видов городского банковского аппарата и форм его собственности.
Мировой опыт, в первую очередь Англии, Франции, Германии, а также дореволюционной России, свидетельствует, что коренные изменения в денежном питании городов, их вывод из упадка, запустения, полосы финансовых затруднений могут быть достигнуты в результате развертывания в мегаполисах муниципальной банковской сети постановки городской организации производства на две взаимосвязанные опоры - муниципальную и частную, акционерную.
Сейчас самое место показать, что из себя представляют муниципальные банки.
Это специальные кредитные организации. Они имеют глубокие корни в местной хозяйственной
жизни, находятся под главенством городской администрации и работают с ней в тесном оперативном контакте, опираются на муниципалитеты, население, общественное мнение. Муниципальные банки усиливают изнутри доходные потенции мегаполиса, оказывают сильное живое воздействие на городскую экономику, условия труда и жизни населения, обеспечивают надежное кредитное питание местного хозяйства путем мобилизации денежных ресурсов в своем районе, городе, не прибегая к их привлечению извне. Работа местных банков по муниципальным ориентирам сближает городскую банковскую систему с городским хозяйством, наполняет их деятельность субсидированием, необходимыми для мегаполиса хозяйски обдуманными реальными делами, усиливает производственное назначение кредитов, способствует интеграции материальных и финансовых потоков в территориальном платежном обороте. Все это подкрепляется повседневным наблюдением и контролем муниципальных банков за целевым использованием и обеспечением доходности ссуд. Новые кредитные учреждения, делая упор на самопомощь, открывают путь для смягчения банковской гипертрофии Центра, самостоятельно определяют на местах, где кредит нужнее, размеры и условия его предоставления, квалифицированно решают другие банковские задачи, принимая во внимание весь сплав процессов, требований, мотивов городской хозяйственной конъюнктуры, деятельность каждой конкретной обслуживаемой ими ячейки. Подобное сочетание решений Центра с участием всех претворений в жизнь муниципальных банков дают возможность лучше, всесторонне охватить городские нужды, проводить созидательную кредитную политику с полным учетом местной специфики.
Второй пласт децентрализации банковского бизнеса, обусловленный развертыванием по стране муниципальных банков, - пересмотр структуры кредитно-расчетных операций на местах под углом их приближения к банковским учреждениям на основе объективного хозяйственного тяготения. Данная форма рассредоточения расчетов связана с расширением самостоятельности местных кредитных учреждений и их филиалов путем передачи им некоторых функций Центрального банка России, компетенции муниципалитетов, областных и краевых финансовых органов. Так, вексельный учет можно проводить по месту жительства или нахождения ближайшего векселедателя. Муниципальные банки, кредитующие объединения, должны получить свободу в направлении по согласованию с аппаратом данного производственно-хозяйственного комплекса части выдаваемой ссуды его филиалу, расположенному в непосредственной близости от банка, распоряжении инкассируемыми ими денежными ресурсами и т.д. Думается, что в результате подобных шагов по децентрализации операций возрастают возможности местного банковского аппарата в кредитовании территориального тор-
гово-промышленного оборота, усиливается контроль банков за состоянием расчетных отношений, повышается качество и скорость платежных операций, снижаются операционные расходы.
Банки местного назначения призваны моментально нащупывать, вычерпывать и собирать каждую праздно лежащую копейку своей многообразной клиентуры, без опоздания в минуту нужды вливать собранные деньги в находящиеся от них буквально на расстоянии вытянутой руки структуры, изымать у них задолженность в самые удобные для них моменты. Еще одна важная задача банковских структур локального типа - поступление дохода от крупного и прибыльного территориального банковского бизнеса в собственные, а не чужие руки и его обращение на пользу своих региональных производительных сил. Органическая родовая особенность муниципальных банков, вытекающая из их внутренней сущности как не государственных или частных, а муниципальных кредитных образований, - повседневный учет в своей деятельности коллективных инициатив, начинаний, интересов районов и городов. Это, в свою очередь, предопределяет общественную правовую природу создания, а также демократизацию организации, форм и методов работы исполнительных органов муниципальных банков, характер надзора за использованием взятых у муниципального банка денег, высокую подвижность новых банковских формирований, их способность к самостоятельности, почину, творчеству.
Установки муниципальных органов власти вовсе не означают, что местные банки - совершенно несамостоятельные структуры, полностью подчиненные органам самоуправления. Муниципальные кредитные учреждения в рамках регулирования развития городов функционируют на общих принципах, присущих, коммерческим банковским институтам. Они руководствуются в своей оперативной работе не только указаниями городской администрации, но и платежеспособностью заемщиков, соблюдением обязательных экономических нормативов, имеющимися у банков кредитными ресурсами, получаемой от операции прибылью, другими своими собственными коммерческими интересами и критериями. Стремясь выполнить задания муниципалитета с наибольшей выгодой для себя, муниципальные банки испытывают тягу к принятию решений об открытии кредитования лишь после тщательной технической, организационной, юридической и т.п. проработки соответствующего вопроса.
Следует выявить, оценить и четко определить ресурсную базу, необходимую для запуска в работу муниципального банковского механизма.
Создавать городские банки и направлять их деятельность - неотъемлемое право местных органов самоуправления. Поэтому именно они должны обладать контрольным пакетом акций, оплачивать не менее 51% Уставного фонда создаваемого муниципального кредитного учреждения. Остальные
необходимые для этого средства могут быть собраны за счет благотворительных взносов расположенных в городе промышленных, торговых, строительных предприятий независимо от формы их собственности, пожертвований общественных и частных организаций, физических лиц. Что касается кредитных ресурсов муниципального банка, то они слагаются из его Уставного фонда, резервных и страховых фондов, нераспределенной в течение года банковской прибыли, долгосрочных вкладов на особых условиях. Это и резервные капиталы муниципалитета, специальные городские фонды на долгосрочные цели, средства, полученные муниципалитетом от аренды и концессий, деньги в банке на счетах, открываемых хозяйственными единицами, бюджетными организациями и населением, ассигнования из городского бюджета.
Важнейшей составной частью долгосрочных кредитных ресурсов городских банков должны стать денежные поступления от реализации муниципальных облигаций.
Из приведенного перечня источников кредитных ресурсов городских банковских учреждений видно, что их подавляющая часть притекает от самих участников муниципальных кредитных систем. Другими словами, пользователи кредитов посредством своего участия в муниципальном банке сами себя и кредитуют.
Многое в собирании необходимых для муниципального банка кредитных ресурсов зависит от городской администрации. Она может облегчить достижение данной цели путем ограничения муниципальных расходов, повышения городских доходов, временного увеличения отдельных видов местных налогов, усиления работы по привлечению в муниципальный банк в качестве клиентов бюджетных организаций разных уровней, активного поощрения хозяйственных единиц к сдаче кассовой текущей выручки в обслуживающую их местную кредитную организацию.
Принципиальный вопрос деятельности муниципальных банков - их кредитный профиль, будут ли они банками краткосрочного, долгосрочного или смешанного кредитования.
Все стороны городской, хозяйственной жизни - части единого целого, которые в ходе экономической динамики постоянно взаимодействуют, пересекаются между собой. Возникновение «узких мест» на одном участке неминуемо сказывается на функционировании других секторов и объектов городской экономики, ведет к ее разладу, снижению эффективности. Значит, приоритетность, назначение, продолжительность и объем кредитования городских процессов вытекают не из их абстрактной изолированной значимости. Они - следствие предоставления ссуд в пределах имеющихся у местного банка ресурсов для как можно лучшего текущего и перспективного развития регионального хозяйства в целом. Правомерность долгосрочного и краткосрочного кредитования городскими
банками объектов муниципальной сферы еще не означает повсеместного создания и долгосрочных, и краткосрочных организационно разделенных муниципальных ссудных организаций.
Чистоту кредитного профиля банков органов самоуправления нельзя соблюсти вследствие взаимопроникновения и сращивания долгосрочного и краткосрочного кредитования. Предоставление долгосрочной ссуды всегда вызывает рост потребности заемщиков в краткосрочном кредите. Вместе с тем краткосрочное банковское субсидирование -основной источник реального накопления банковского капитала, расширения перспективного и текущего кредитования. Быстрый оборот даваемых взаймы денежных средств обеспечивает кредит цир-кулируемыми в производстве и обращении товарами, в то время как увеличение срока кредитования влечет рост его риска.
Кроме того, дифференциация муниципальных банковских механизмов по временному характеру их ссудных операций лишает их возможности взаимной компенсации пассивов и активов денежными средствами от двух не совпадающих по продолжительности кредитных операций, покрывать убытки по одним из них прибылью, получаемой от других, нарушает слаженность внутреннею страхования, разлаживает режим наилучшего банковского благоприятствования. Одновременно от банка отторгается часть клиентуры, ориентированная на получение двух видов кредитной поддержки, сужается поле банковского маневрирования, ослабляется кредитный процесс. Отсюда следует, что механический разрыв двух видов временного финансового инвестирования может пагубно сказаться на жизнеспособности банков, просто в ряде случаев поставить крест на их существовании.
Таким образом, в общем случае муниципальные банки по характеру кредитования - банки смешанного типа. Специализация же в наиболее крупных городах отдельных муниципальных банков на предоставлении ипотечных ссуд не меняет общего вывода - на сегодня такие банки - не правило, а исключение.
Не менее очевидно и следующее. При определенном наборе обстоятельств, например, комбинированном финансировании сооружения объекта, его высоких технико-экономических параметрах, исключительной важности для города, свободной кредитной мощности банка и т.п. для того или иного местного банковского учреждения может оказаться под силу, наряду с текущим кредитованием, и долгосрочное предоставление ссуды. В совокупности принимаемых банком таких спорадических решений постепенно выкристаллизовывается разграничительная оптимальная линия долгосрочного и текущего кредитования. Вместе с тем по мере упрочения местного хозяйства, пассивов, интенсификации роста их накоплений и раздви-жения границ кредитования инвестиций, накопления соответствующего опыта, навыков, знаний
будут все больше расширяться предпосылки разделения муниципальных банков на краткосрочные и инвестиционные.
Новым направлением в кредитовании банками муниципального типа должно стать выделение ими ссуд на сооружение и текущие нужды самых разнообразных объектов городской непроизводственной инфраструктуры - экологические и оздоровительные мероприятия благоустройство, строительство школ, больниц, общественных зданий, стадионов и т.п., не дающих прибыль или не имеющих достаточных собственных финансовых источников возмещения соответствующих затрат.
Основания для этого коренятся в следующем.
Чрезвычайная обостренность определенных городских нужд, принимающая порою просто катастрофический характер, обусловливает, что их удовлетворение при помощи кредита становится самым продуктивным вложением с точки зрения интеграла интересов проживающего в них населения по сравнению с другими многообразными вариантами кредитования в населенных пунктах. Кредитование из местных источников региональной непроизводственной сферы может без общегосударственной помощи стать ключом к решению всех вопросов хозяйственного и социального развития города в едином комплексе. Вместе с тем агломерации могут возмещать расходы по решению вызываемых жизнью экстраординарных социальных проблем за счет возобновляющейся из года в год системы муниципальных доходов. Такое погашение ссуды несравненно надежней, прочнее, чем ее возврат любой автономной хозяйственной структурой. Ведь муниципалитет, его хозяйство опираются в своевременном возврате долга помимо бюджета на обширную сеть промышленных, торговых, строительных, коммунальных предприятий, местных банков и т.п., разветвленную недвижимость, ручательство всего общественного городского сообщества. О тождественности по своей природе материальных и нематериальных моментов в удовлетворении потребностей населения свидетельствует и то, что, как давно уже отмечают экономисты, оба эти вида ценностей создаются общественно полезным трудом, включаются в состав совокупного общественного продукта, национального богатства и национального дохода. Об этом уже говорит и то, что в очень многих случаях социальный итог, получаемый в результате осуществления городских проектов, достаточно корректно оценивается как составная часть его внутренней ценности. Особенно это относится к мероприятиям по созданию более благоприятных условий для труда и отдыха, обеспечению населения жильем, социально-культурными объектами, рабочими местами, экономии свободного времени и т.п.
Подобное перераспределение городских финансов - не плод досужих кабинетных размышлений, он - результат развития в городах новых хозяйственных отношений и интересов, и, в час-
тности, органично вытекает из развертывания в городской местности сети муниципальных банковских учреждений.
Из сказанного следует, что муниципальные банки, опирающиеся на общий доходный потенциал города, могут кредитовать и нужные городу бездоходные производственно-хозяйственные подразделения.
Для лучшего понимания данной постановки полезно, по нашему мнению, поставить такой вопрос: почему, скажем, любое автономное предприятие, находящееся на собственном балансе, имеет право строить за счет общей собственной прибыли непроизводственные объекты, ассигновать по своему усмотрению средства на социальные нужды, брать в случае необходимости на все эти цели банковские ссуды, а несравненно более мощные городские хозяйственные комплексы такой возможностью не обладают? Кстати, банки городского самоуправления в дореволюционной России могли предоставить городам ссуды на любые цели а муниципалитеты особенно широко пользовались этой возможностью для финансирования строительства школ, больниц, городского благоустройства, восполняя этим нехватку выделяемых на эти цели правительственных средств.
В связи с изложенным созданию в городах муниципального банковского института должен обязательно предшествовать пересмотр городской собственности. Это необходимое условие самостоятельности управления муниципальными местными делами, балансирования местного бюджета, правильного выявления потребности в кредитовании и возможностей его своевременного погашения.
Очевидно, что мощность создаваемых муниципальных банков должна быть достаточной для удовлетворения запросов клиентов определенного городского сектора. При нехватке кредитных ресурсов местная банковская структура будет вынуждена усиленно привлекать вклады юридических и физических лиц путем уплаты им повышенного банковского процента. Это, естественно, влечет удорожание платы за предоставленные местным банком ссуды, удорожает городской кредит. Если же у муниципальной кредитной организации имеются излишние денежные средства, то она испытывает затруднения в их размещении, вследствие чего у нее падает доходность, возникают финансовые проблемы. Следовательно, размер первоначального капитала муниципального банка определяется объективными условиями его функционирования.
Постоянное стремление банков к росту прибыли подвигает их к расширению объема своих операций. При превышении кредитным учреждением масштабов обслуживания клиентов, предопределяемых объективными возможностями его организации, банки отрываются от клиентуры и выполнения задач чисто местного характера, ухудшается управляемость кредитно-расчетными операциями, снижа-
ется быстрота и качество банковских действий, возрастают банковские издержки. В общем случае ссудные организации выходят из таких ситуаций благодаря развертыванию сети специализированных отделений, филиалов, представительств по профилю обслуживаемых объектов или содержанию проводимых банковских операций, переходу к организации банковского дела по территориальному принципу в сочетании с углублением его специализации. Филиалы разгружают головную банковскую контору, сближают банки с объектами их обслуживания, вследствие чего им создаются лучшие условия, повышается оперативность управления денежными потоками. Вместе с тем модернизация организационной формы вызывает необходимость решения комплекса новых задач по регулированию взаимоотношений между структурными частями банковской системы, а следовательно, дополнительные издержки на управление. Зачастую конкуренция на денежном рынке втягивает банки в создание излишних филиалов, что, как показывает практика, является одной из распространенных причин разорения банковских звеньев. При расширении сети филиалов сверх определенного предела затраты на ее содержание начинают опережать рост банковской Прибыли. В такой ситуации экономически оправдано расчленение . банковских структур на автономные организационные звенья. Подобная количественная и качественная трансформация банковских подразделений при их функционировании на рыночной основе, сопровождаемая зарождением новых банков, их слиянием, разорением и т.д., характерна для роста, перепостроения, развития всех видов кредитных систем с поправкой на специфику каждой из них. Своеобразие эволюции организационных форм муниципального крыла банковского дела - крайне профильное разнообразие банков местного типа, их маломощность, полное отсутствие крупных кредитных организаций, высокая степень разветвленное™ вследствие наличия у них филиалов, расчетных звеньев, обменных точек при предприятиях, в жилых массивах, на ярмарках, выставках и т.п.
Эффект от организации муниципальных банков мультипликационно возрастает по мере слияния нескольких местных кредитных учреждений в межмуниципальный синдикат банков. Банковский муниципальный консорциум управляется представителями городов, несущих солидарную ответственность. Куст банковских структур будет исполнять поручения своих составных частей, распределять между ними свободные денежные средства, отслеживать результаты кредитования в городах, организовывать для них облигационные займы, служить определенной совокупности мест.
Подобный союз может манипулировать большими капиталами, предоставлять городам в долгосрочное пользование значительные средства, обладать надежной финансовой устойчивостью, пользоваться широкой известностью, выпускать ценные
бумаги, котирующиеся на отечественном и даже зарубежных рынках, допускать меньше промахов и ошибок. Особенно много от соединения муниципального банковского бизнеса получают малые и средние города: они обретают возможность кредитоваться на равных с крупными мегаполисами, их финансовая сила становится вровень с финансовой силой крупных городских агломераций.
Правильное построение сети муниципальных банков во многом зависит от политики Центрального банка России и Агентства по банковской переструктуризации. ЦБР вместе с Агентством по банковской переструктуризации и Ассоциацией российских городов должно с привлечением РАН, выступившей с инициативой и предложившей концепцию воссоздания в РФ муниципальной банковской системы на наисовременной основе, разработать все необходимые законоположения и правила по формированию и функционированию кредитных учреждений местных органов власти и управления, их интегрированию в общую систему кредитно-расчетного обслуживания страны.
Думается, что предстоит как можно быстрее установить порядок становления банков городского назначения, узаконить их статус, разработать Устав, перечень осуществляемых ими операций, порядок предоставления ссуд под городские фонды, недвижимость, ломбардные ценности, ценные бумаги и т.д., права банков по принудительному взысканию просроченных платежей. Важные разделы Устава - это и взаимоотношения городского кредитного учреждения с местной законодательной и исполнительной властью, ответственность последней за результаты деятельности подведомственных им кредитных учреждений, взаимодействие городских банков с коммерческими акционерными банками и ЦБР, организация управления муниципальными банками, их аудит, система учета и отчетности и т.д.
Центральный банк Российской Федерации особенно в период становления муниципального банковского аппарата может постоянно держать в поле зрения функционирование городского банковского аппарата путем изучения отчетности и проведения специальных комплексных обследований, периодически пересматривать, корректировать на этой основе свою политику по отношению к системе муниципального кредитования, давать предложения по ее организационному и содержательному построению, вносить необходимые поправки в законодательные и нормативные материалы, перераспределять свои реинвестицируемые в города и регионы капиталы по автономным республикам, краям и областям.
ЦБР, Агентство по переструктуризации призваны совместно с соответствующими региональными и городскими администрациями определять с совокупным учетом экономической мощности территории, ее места в народнохозяйственной цепи, перспектив развития, насыщенности денежными
ресурсами, кредитоспособности, роли открываемых банков в выводе агломерации из кризиса и т.д. дислокацию, задачи, потенциал каждого муниципального банка в региональных образованиях. Вся эта работа должна проводиться по специальной государственной программе выправления финансового положения городов и регионов.
Обязательное условие эффективного функционирования городов, возможности постановки ими в любой момент перед муниципальными банками конкретных точных задач по кредитному обслуживанию объектов местного хозяйства, быстрого выявления последствий такого воздействия при одновременном обеспечении прибыльности работ самих местных кредитных учреждений - создание соответствующей информационной базы. Для решения данной задачи наиболее подходящим является матричный баланс платежного оборота, заполняемый путем регистрации в нем сведений первичных платежных документов.'
Матричный баланс - это квадратная система счетов, все дебеты которых расположены по вертикали, а кредиты - по горизонтали. Запись производится в ячейке, на перекрещивании счетов дебитора и кредитора. Каждая запись в матрице соответствует определенной корреспонденции счетов и выражает смысловую связь дебета одного счета с кредитом другого. Из каждой записи в виде уравнения между дебетом и кредитом видны характер экономической операции, источник поступления ценностей и их получателей. В совокупности такая информационная система дает возможность в любой момент производить замер взаимопереплетения отраженных счетами экономических процессов, их динамического влияния друг на друга по различным направлениям. При определенном подборе счетов матричный баланс - это своего рода моментальный снимок деятельности хозяйственной структуры. Каждая платежная операция из их непрерывного потока - выдача или получение денег - вызывает в ряде взаимосвязанных блоков матричного баланса - продаж, фондов финансирования производственного потребления или накопления, кредитных ресурсов, отношения с финансовой и кредитной системами, оплаты труда персонала и т.д. Балансовые изменения за день - результирующая движения денежных средств за данный период на соответствующих счетах матрицы на ходе и выходе баланса, балансовые изменения за декады - результирующая платежей в хронологической последовательности за десять дней и т.д. Суммарные данные блоков матричного баланса
' Данная система была трижды экспериментально апробирована - в одной из районных контор Московского городского банка, в банковской системе Эстонии, в Нижнем Новгороде. Результаты экспериментов были одобрены Правлением банковской сети страны, система была рекомендована для практического внедрения. Автор принимал участие в этой разработке в качестве руководителя проблемной группы от ЦЭМИ РАН.
дополняются сведениями блоков второго порядка. Это дает возможность расчленить информационную ткань на элементы и получать аналитические характеристики той или иной стороны деятельности с нужной степенью конкретности. В матричном балансе сальдо сверх определенного размера по каждому счету сигнализирует об отклонении от равновесия на определенном участке хозяйствования.
Платежные документы хозяйственных и других структур концентрируются в обслуживающих их банках, которые могут составлять по первичным платежным документам матричный баланс платежного оборота по всем городским и региональным системам, в разрезе каждого входящего в нее подразделения. При включении в классификатор платежных операций матричного баланса платежей за дезактивацию территории, штрафов за нарушение экологии, расчетов за оказание лечебно-профилактических услуг матрица дает красноречивую системную в едином режиме характеристику эволюции в городе экономики, социальных отношений, экологии, здоровья проживающих.
На основе непрерывно поступающих сигналов платежного оборота можно получать последовательно «нанизываемые» друг на друга устойчивые статистические динамические коэффициенты, по которым строятся оперативные планы, средне- и долгосрочные прогнозы. В определенных случаях в матричную модель функционирования отслеживаемого объекта можно включить применяемые на Западе мультипликаторы целенаправленного влияния изменения определенного показателя на другие матричные параметры с учетом всей совокупности прямых и обратных связей, а также последствия воздействий на них акселератора, балансового показателя, рост которого вызван мультипликатором.
В матричном балансе сальдо по каждому одноименному счету можно считать индикаторами возможных прорывов, других непредвиденных обстоятельств в деятельности хозоргана с указанием их участков, скрытых от глаз причин, путей преодоления возникающих неблагоприятных ситуаций. Управленцы могут немедленно по заранее составленным проводкам заполнения матрицы реагировать на отклонения от оперативного плана, «горячие» сальдовые цифры, давать установки по восстановлению баланса. При принятии выправляющих решений работники аппарата могут по балансовой совокупности всех экономических показателей выбирать оптимальный вариант из многих возможных, при некоторых условиях использовать мультипликаторы и акселераторы причинно-следственной связи расположенных в данной местности производственно-хозяйственных структур, города, местности в целом.
Благодаря построению единого городского банковского баланса по дигрифным связям между партнерами по платежным операциям их сегодняшняя виртуальная кредиторская и дебиторская задолженность приобретает реальный по размеру ха-
рактер. В матричном городском балансе, по существу, в едином для всех городских плательщиков счете автоматически само собою по двузначному шифру платежной операции в сочетании с комбинацией номеров счетов партнеров по дебету и кредиту происходит на основе зачета встречных требований взаимопогашение задолженности. В результате на лицевом счете каждого из банковских клиентов остается лишь их объективная фактическая дебиторская и кредиторская задолженность по всей цепи их операций в процессе перемещения денег от закупки сырья, материалов, комплектующих изделий до получения денег за поставляемую готовую продукцию. При охвате матричным учетом нескольких городов взаимозачеты могут проводиться в масштабе более обширной территории. Многократно уменьшаются задержки в поступлении денег, существенно ускоряется оборот всех индивидуальных капиталов, улучшаются размер, состав, структура пассивов клиентов, краткосрочные и долгосрочные кредиты дополняют друг друга. Качественно снижается потребность юридических и физических лиц в заемных средствах, их расходы по оплате кредита, все они получают возможность спокойно работать в нормальном ритме.
У банков же возникает полная ясность в состоянии счетов клиентов, в частности, привлечении ими средств из других источников, в понимании общих с заемщиком задач, эффективности и погашаемое™ выдаваемых ссуд. Рационализируется операционный цикл, качественно удешевляются расчеты. Все это в сочетании с падением спроса на наличные деньги, потребности в больших кассовых остатках уменьшает резервы для предоставления ссуд, накладные банковские расходы.
По существу, в процессе движения денег по новой модели его учета происходит не коренной сдвиг, а скорее даже переворот во взаимоотношениях между клиентами и банком, кредитовании, значение которого трудно переоценить. Данная система взаимопогашения, в общем-то, од-ноприродна с широко применяемыми во всем мире Клирингом и жирооборотом. Однако, в отличие от западной схемы, введение взаимопогашения в расчетах между клиентами данного муниципального банка или разных местных банков на базе матричного учета платежного оборота не связано с усложнением и расширением документооборота и большими затратами на создание жироцентров и расчетных палат. Эффект взаимопогашения получается как побочный продукт, божий дар природы общего упорядочения учета банковских расчетов в муниципальных банках в форме матричного баланса.
При включении в классификатор матричного баланса платежного оборота таких операций, как плата за дезактивацию территории, лечебно-про-филактические меры, регистрацию о рождении и т.п., матрица дает системную картину функционирования производства, социальной инфраструк-
туры, экологии и здоровья населения в населенном пункте.
В новых информационных условиях можно наблюдать за динамикой рентабельности и доходов клиентов, затрачиваемыми ими средствами на освоение выпуска современных видов изделий и приобретение новейшего оборудования, заработка персонала, положением фирмы на рынке и т.д. Основываясь на данных финансового экспресс-анализа, муниципальный банк будет с помощью кредитов, выпуска облигаций, предоставления отсрочек платежей всемерно содействовать развитию территориальных структур. При этом он будет рассматривать в качестве приоритетных объекты кредитования, связанные с реализацией местных экономических, социальных и экологических программ.
Финансовый план агломерации может прорабатываться непрерывно на базе поточнопоступаю-щих сведений, их совместного анализа, систематической корректировки с учетом изменений в обстановке, ожидаемых доходов, хода выполнения местных программ.
Муниципальные структуры, местные предприниматели получают возможность на основе регулярно поступающих сведений о структурных процессах в регионе выявлять и сглаживать отклонения в городском развитии. Расширяются возможности маневрирования запасами сырья и материалов. Станет более оперативной загрузка временно свободных мощностей, более рациональным использование транспорта, повысится гибкость использования городских бюджетных средств с учетом местных условий. Природоохранные органы, учреждения здравоохранения и другие организации смогут постоянно отслеживать ситуацию в своих сферах и принимать меры по восстановлению нормального образа жизни на территории.
Матричная регистрация платежных потоков обеспечивает экономическую безопасность городов. Мониторинг обеспечивает быструю сбалансированную переналадку городского хозяйства при возникновении таких форс-мажорных обстоятельств, как «взвинчивание» таможенных пошлин, экономическая блокада, забастовки, стихийные бедствия и т.п. Благодаря быстроте получения и объективности информационного оттиска жизнедеятельности региона станет возможным более оперативное выявление причин «перекосов» вследствие ошибок местных органов и устранение их последствий, «выпрямление уклонов в их работе путем влияния на цены, местные финансы и доходы населения, изменения ввоза и вывоза товаров, манипулирования местными налогами, системой местных налоговых льгот и привилегий. При этом «сбои» устраняются не путем аврала, чрезвычайных мер, а эластично, в ходе повседневной рыночной жизни. Устраняется также ведомственность в управлении местным производством, создаются предпосылки для слияния различных территориальных служб в
единый отлаженный механизм. Регулирующие ведомства на местах, структурные звенья региона, получая от банковской структуры нужные балансовые выборки, освобождаются от ведения учета и отчетности. Они могут использовать матричные материально-финансовые платежные потоки для формирования региональных прогнозов, целевых территориальных экономических, социальных, медицинских и других программ, разработки соответствующих оперативных планов, их постоянного аналитического исследования, принятия необходимых превентивных мер для обеспечения их успешного выполнения. Территориальные городские регулирующие органы становятся способными выявлять поданным платежного мониторинга признаки зарождающихся в глубинных пластах региональной экономики здоровых и болезненных тенденций. Это открывает возможность предотвращения различных прорывов, обеспечивает более высокую степень предсказуемости в развитии города.
Устранение многих диспропорций в развитии города, обеспечение его стабильного равновесного развития зачастую связано с проведением крупных структурных преобразований, большими затратами, длительным лагом, с согласованным регулированием. Такие проблемы должны своевременно выноситься на рассмотрение областных и федеральных инстанций, и в случае необходимости для их решения разрабатываются долгосрочные комплексные программы, выделяются необходимые материальные и финансовые ресурсы. Создание информационного городского экрана на основе учета платежного оборота по матричной формуле означает качественно новый этап регулирования местного хозяйства, социального прогресса, Экологии, оздоровления населения в условиях рынка. С формирования городского информационного поля создаются условия для решения многих управленческих вопросов, которые раньше даже и не ставились, значительного повышения надежности и эффективности территориальной экономики. Управление городом становится способным преодолевать любые трудности. Открываются широкие перспективы сбалансированного достижения в городах желательных текущих и долгосрочных целей с учетом непрерывно действующей обратной информационной связи, регулирования всех сторон жизни городской территории в едином ритме при свободе действия рыночных сил.
Постановка городского и территориального учета и ведения отчетности по данным платежного оборота на матричную почву органически связана с изменением в корне регионального информирования, созданием системы унифицированной по административно-хозяйственным районам безотказного финансового контроля, принципиальным переустройством его организационной формы, качественным преобразованием функционирования городского и регионального финансового механизма.
Регистрация в свободном материально-финансовом балансе города (территории) содержащихся в поточно поступающих в муниципальные банки платежных сведений позволяет централизовать учетную и оперативную счетно-аналитическую работу в области в руках ее главного контролера, опирающегося на отраслевых областных контролеров и технический аппарат. В связи с этим в Министерстве финансов РФ должен быть создан новый специальный институт - Генеральная инспекция главных контролеров.
Основные задачи службы главного контролера - прямой систематический надзор и контроль за однообразием проведения учетной линии Центра по всей стране, законностью, полнотой, своевременностью получения и выдачи государственных средств, выверка исчисления и ревизионное отслеживание доходов и расходов с соответствующими бюджетными ассигнованиями, выявление дефицита или экономии по каждой бюджетной статье.
Служба главного губернского контролера с помощью информационной платежной технологии ежедневно представляет областному казначейству специальную ведомость о всех его поступлениях и произведенных за день расходах в разрезе каждого из губернских ведомств, допущенном перерасходе, остатке кредита, подлежащем обращению в пользу государства, и состоянии счета казначейства. Естественно, что сумма доходов казначейства должна совпадать с интегральным доходом поселков, городов, районов в разрезе губернских ведомств. В случае каких-либо нарушений в размерах, срочности и целевом характере в поступлении и расходовании денег главным контролером сразу же выявляются по матричному балансу платежного оборота вызвавшие их причины, результаты расследования сразу же доводятся до сведения казначейства. Очевидно, что при такой перманентной организации финансового контроля на местах практически исключается возможность превышения открытых агломераций государственных ассигнований и их использования не по бюджетному назначению, сбои в поступлении средств, их хищение и другие злоупотребления.
Отраслевые контролеры представляют главному контролеру суммы открытия бюджетных кредитов каждому областному ведомству на начало года. Кроме того, отраслевые контролеры могут вводиться в состав распорядительных органов губернских управлений и ведомств с правом совещательного голоса.
В функции представителей главного контролера в учреждениях губернской исполнительной власти входит, не оттягивая проведения в жизнь принятых ею решений, изложение и отстаивание еще на стадии их рассмотрения своего мнения на основе интерпретации территориальных учетных данных по проектам смет, планов, договоров, контрактов, другим расходам из областной или городской
казны,. Важная сторона деятельности отраслевых контролеров в осуществлении предварительного финансового контроля в регионах - совершенствование учета и программирования в районе путем анализа его текущего состояния, сравнения с прошлым;, выявления новых статистических моментов, тенденций, изгибов «в привязке» к объективно складывающейся территориальной обстановке в целом и ее конкретным направлениям.
При принципиальных расхождениях главный контролер может обращаться к губернатору, в областной (городской) законодательный орган, к министру финансов РФ. Такое участие службы главного контролера в предварительной выверке эффективности принимаемых на местах решений ведет к снижению территориальной нерачительности, бесхозяйственности, инертности, способствует более рполному учету объективных потенций мест. В результате служба главного контролера становится из подразделения, выявляющего формальные нарушения, органом рационализации пространственного хозяйствования, контроля через учет, статистику эффективности используемых в регионе государственных финансовых ресурсов.
По бесконечной кинематографической ленте платежей областных управлений и других структурных подразделений губернской администрации главный контролер, отраслевые контролеры, технический аппарат нового контрольного звена день за днём, час за часом выборочно по заранее составленному графику и самостоятельно выбранному платежному массиву на высокой скорости изучают получение и расходование проверяемым звеном денежных ресурсов, корректность отражения платежных операций и платежного оборота в целом в матричном балансе предприятий, организаций, учреждений, населенных пунктов, области в целом. При поступлении сигналов о возникновении тревожных симптомов проверки могут проводиться внеочередно, срочно, более детально, всплошную. При обнаружении неправильностей, возникновении сомнений служба главного контролера по горячим следам производит дополнительные проверочные действия, требует от проверяемой структуры предоставления объяснений, а при их неполучении от ответчика обращается за соответствующей поддержкой к губернатору, к областному законодательному собранию, министру финансов РФ. Естественно, что все региональные подразделения не должны знать о времени изучения их платежного оборота.
Предприятия, курируемые своими ведомственными финансовыми органами, - железные дороги, предприятия связи, воинские части и т.п. -проверяются по усеченной программе. Неблагополучные звенья, наоборот, проверяются чаще с более широким охватом показателей.
Служащие аппарата областного финансового контроля должны время от времени выезжать в города и поселки губернии, обследовать ведение
учета на предприятиях, в других финансируемых из казны подразделениях на месте раз в два года проверять подтверждающие финансовую отчетность документы, проводить инвентаризацию ценностей, знакомиться с делами и книгами, соблюдением очередности платежей, выверять денежные остатки, сбалансированность расходов с доходами, соответствие фактических расходов бюджетным нормам, начисление заработной платы и пр. в разрезе статей и параграфов региональных бюджетных затрат. Успешная работа нового контрольного финансового механизма в городах, областях зависит от статуса, полномочий, обязанностей, личностных свойств главного контролера.
Крен от фактического бюджетного контроля в сторону изучения автоматически поступающих на рабочие места упорядоченных платежных данных по предприятиям, учреждениям, городам, равномерность проверочных действий, ненужность ведения каких-либо учетных записей, накопления и обработки расчетных документов, изучение груды отчетов и других бумажных материалов, возможность использования электронных таблиц, осмысленность в работе предопределяют малочисленность и компактность технического аппарата главного губернского контролера.
Отношения между главным контролером и руководителями муниципальных предприятий, областными структурами самоуправления не строятся на основе иерархической подчиненности. Главный контролер не вправе вмешиваться в текущую деятельность предприятий и организаций.
Главный контролер сам по себе не может считать незаконными, излишними расходы бюджетных звеньев и по принятым областной Думой специальным актам из консолидированного бюджета, он не решает вопросов по существу. В этом отношении главный контролер может лишь давать советы, приводить аргументы и доказательства по устранению параллелизма, упрощению административной структуры, улучшению районирования, учета и отчетности, платежных схем, обеспечению бюджетного равновесия, предоставлять свои соответствующие мотивированные доклады и записки губернатору, в Министерство финансов РФ. Для успешного осуществления своих функций главный контролер должен обладать определенной совокупностью прав и полномочий. Это, например, осуществление своей деятельности от имени министе-ра финансов РФ, внесение предложений по корректировке планов и прогнозов, участие в региональных совещаниях и межведомственных комиссиях по финансово-экономическим вопросам, свободный доступ в любое время к областной отчетности и прочим бухгалтерским книгам. Порою ошибки и небрежности какой-либо производственно-хозяйственной структуры приводят к искажению всей городской или региональной отчетности, перерасчетам, убытку. Думается, что для усиления роли главного контролера в регионах было
бы оправданным предоставить ему право производить на виновных должностных лиц независимо от их ранга денежный начет в пределах допущенного по их вине убытка, накладывать дисциплинарное взыскание, ставить вопрос перед губернатором об их служебном несоответствии.
Главный контролер представляет интересы единой государственной финансовой системы, а, следовательно, его значимость в регионе должна быть весомой, он не должен находиться в какой-либо зависимости от местных, контролируемых его службой учреждений и административной системы города (области) в целом, главный контролер должен быть независимым, обладать большой свободой действий, подходить к решению всех вопросов с государственных позиций. Поэтому целесообразно, чтобы главный контролер назначался министром финансов РФ.
Интересы и задачи Министерства финансов РФ, главного контролера, муниципального органа, губернатора и его администрации совпадают, органически переплетаются в целостное контролирующее региональные финансы устройство.
Перманентно составляемый областной сводный материально-финансовый баланс буквально через день-два по окончании квартала, хозяйственного года после утверждения его главным контролером представляется на рассмотрение Счетной комиссии областного законодательного собрания.
Связка напрямую главного контролера с выборной властью ни в коей мере не ограничивает его самостоятельности. Наоборот, близость регионального финансового контроля на базе матричной платежной технологии к законодательному органу повышает его авторитет, он приобретает общественный статус и характер, что немало дает для осуществления возлагаемых на предлагаемую учетную службу функций, сложения усилий Министерства финансов РФ и всех ветвей территориальной власти - самоуправления, губернатора, исполнительной администрации - в наведении в регионах и городах учетного и бюджетного порядка.
Служба главного контролера поддерживает и постоянные функциональные связи с областной (городской) администрацией. Это, прежде всего, периодическое, а в случае необходимости - незамедлительное предоставление запрашиваемых балансовых выборок органам самоуправления городов и районов, губернским планово-аналитичес-ким и финансовым подразделениям для изучения поступи социально-экономического развития региона, повседневного доказательства наличия территориальных резервов.
Комиссия работает на постоянной основе. Думается, что было бы правильным, чтобы ее председателем был представитель оппозиции или же независимый депутат. Счетная комиссия рассматривает отчет главного контролера о поступлении в регион бюджетных средств и их использовании,
результатах функционирования системы информационного отслеживания и быстрого реагирования по данным матричного учета платежного оборота. На слушаниях в Комиссии должны обязательно присутствовать главный контролер, руководящие работники областной (городской, районной) администрации, Управления казначейства, вызываемые в качестве экспертов и свидетелей специалисты и чиновники, представители соответствующих ведомств. После изучения отчета, внесения поправок, утверждения материал поступает в областную (городскую) администрацию, губернатору в качестве исходной базы анализа и оценки развития города, региона, его программирования на очередной финансовый год. Другая важнейшая задача Счетной комиссии - обобщение и осмысление выявляемых в ходе платежного мониторинга недостатков в ведении учета и составлении отчетности, хозяйственных нарушений, противозаконных действий, осуществление необходимых мер по их искоренению, затребование от нарушителей объяснений, при неполучении их обращение за поддержкой в налоговую инспекцию, губернскую или городскую администрацию. В свою очередь ответчики при своем несогласии с главным контролером могут апеллировать к областному Управлению казначейства, которое и принимает окончательное решение.
Второе ведущее направление финансового контроля в городах и районах - это выверка правильности исчисления и уплаты налогов государственными и частными региональными предприятиями, организациями и учреждениями. В связи с этим сразу же по истечении квартала, полугодия, года все территориальные налогоплательщики -юридические и физические лица должны передавать соответствующие матричные материально-финансовые балансы в налоговую инспекцию по месту своего нахождения. Последние по матрице платежного оборота выявляют соответствие между различными счетами, блоками, позициями баланса платежного оборота, правильность определения и своевременность взноса налоговых платежей в бюджет.
Все структурные части матричного баланса связаны между собой цепными балансовыми равенствами. Помимо этого, параметры производственно-хозяйственных структур по денежным платежам, поставкам и получению продукции, оказанию различных услуг корреспондируют друг с другом. Это делает матричные материально-финансо-вые балансы совершенно прозрачными для ревизионного анализа, обеспечивает моментальное вскрытие любых балансовых искажений и фальсификаций, нахождение истинной величины причитающихся государству сумм, выявление виновников налоговых сокрытий и других противоправных финансовых действий, повсеместный налоговый порядок.
