CC BY
6О.Г. Косаржевская
Муниципальное имущество как комплексный институт муниципального права
В статье исследуется правовая природа муниципального имущества. Рассматриваются отдельные дискуссионные моменты, касающиеся его характеристики как комплексного института муниципального права. Даются авторские формулировки муниципального имущества.
Ключевые слова: комплексный институт; муниципальное имущество; муниципальное право; местное самоуправление.
На протяжении вот уже последних двадцати лет в Российской Федерации происходит формирование предмета и системы публичных отраслей права. Многие ученые обращают внимание на то, что в процессе такого формирования используется институциональный подход. Под институциональным подходом понимают выделение внутри отрасли права важнейших публично-правовых институтов, система которых формируется, исходя из выделения в структуре базовых законодательных актов конкретных сфер правового регулирования. О.Е. Кутафин, отмечая это, приходит к заключению о том, что предмет конституционного права любого государства не может быть раз и навсегда данным. Он зависит от содержания конституции или других основополагающих документов, действующих в государстве на данном этапе его развития [13: с. 44].
В современной литературе, исходя из институционального подхода, под системой права понимают внутреннее строение отрасли права, в которой с учетом регулируемых ею групп общественных отношений, составляющих предмет отрасли права, выделяют комплексы правовых норм, представляющие соответствующие правовые институты [7: с. 28].
О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев определяют систему муниципального права как «объединение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определенной последовательности и зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений» [14: с. 33]. В основе системы муниципального права как отрасли права — лежит его деление на муниципально-правовые институты, образующиеся путем объединения близких по объекту и характеру правового регулирования норм. Эти муниципально-правовые институты образуют своеобразные группы институтов, объединенных в комплексы [16: с. 64-66].
К числу таких институтов муниципального права можно отнести институты, регулирующие экономические основы местного самоуправления: муниципальную собственность (имущество и финансы). Являясь элементом экономической основы местного самоуправления, муниципальное имущество может рассматриваться одновременно как муниципально-правовой институт. По мнению А.С. Тюх-тенева, под экономической основой местного самоуправления следует понимать определенные комплексы правовых норм, а под понятием муниципально-правового института — условия и средства, использование которых делает возможным самостоятельное решение населением вопросов местного значения [17: с. 15].
Правовой институт муниципального имущества имеет комплексную природу, являясь производным от комплексной природы муниципального права в целом, как отрасли в единой системе российского права, не относящейся к числу базовых отраслей права и считающейся производным образованием, возникшим в процессе развития законодательства о местном самоуправлении. Однако производный характер муниципального права не означает его низведение до второстепенной отрасли. Напротив, комплексная природа муниципального права предопределяет важное место данной отрасли в единой системе права.
Комплексный характер муниципального права предопределяет многообразие общественных отношений, возникающих при реализации отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Кроме того обусловливает и комплексное использование нормативных актов различных отраслей законодательства при регулировании общественных отношений в сфере местного самоуправления. [7: с. 9].
При небольших различиях в определении предмета и содержания муниципального права авторы других учебников также называют его комплексной отраслью права — Ю.А. Дмитриев, В.В. Комарова и В.В. Пылин [11: с. 16-18], А.Н. Кокотов и А.С. Саломаткин [12: с. 18]. Вместе с тем по поводу данной отрасли права существуют и иные точки зрения. Так, В.И. Васильев считает, что «содержание муниципального права следует рассматривать не как комплексную отрасль права, а как подотрасль конституционного права, регулирующую одну из форм народовластия, а именно — муниципальную власть» [10: с. 26].
В.А. Баранчиков также считает, что: «...к муниципальному праву нельзя относиться как к отрасли права и даже именовать его комплексной (или вторичной) отраслью права, поскольку названные понятия — всего лишь юридический образ, который совершенно недостаточен для научного анализа такого сложного юридического комплекса, как муниципальное право» [9: с. 75].
Следует все же согласиться с теми авторами, которые считают, что муниципальное право является комплексной отраслью права. Комплексный характер муниципального права обусловлен особенностями его предмета, т.е. общественными отношениями, представляющими собой сложную, комплексную систему экономических, финансовых, социально-культурных, политических, организационно-управленческих отношений, возникающих в процессе
организации и осуществления муниципальной власти, решения населением вопросов местного значения. Комплексный характер муниципального права означает, что это вторичная отрасль, которая формируется и развивается во многом с помощью других, в первую очередь профилирующих, отраслей, заимствуя у них отдельные нормы и целые институты. При этом следует учитывать, что муниципально-правовое содержание соответствующих комплексных норм и институтов (как, например, института муниципальной собственности, который имеет прямое закрепление в ст. 215 и других статьях Гражданского кодекса Российской Федерации, а не только в специальных источниках муниципального права) не умаляется их закреплением в нормативных правовых актах иной, не муниципально-правовой принадлежности. Напротив, в этих актах они закрепляются одновременно как нормы основной отрасли (например, конституционного права) и как нормы комплексной отрасли муниципального права. Этим предопределяется и их юридическая сила в системе межотраслевых и иерархических связей [8: с. 160].
Такой подход находит подтверждение не только в теории, но и в нормотворческой практике. В частности, соответствующая характеристика муниципального права прямо признается в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации (подп. «и» п. 3 разд. Ш), утвержденных Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370, согласно которому решение задачи по обеспечению соблюдения и исполнения органами государственной власти и органами местного самоуправления законодательства РФ о местном самоуправлении и нормативных правовых актов органов местного самоуправления предполагает, помимо прочего, формирование муниципального права как комплексной отрасли права и выработку стратегии законодательной деятельности в области местного самоуправления [6].
На основании ст. 49 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^] можно определить муниципальное имущество как часть экономической основы местного самоуправления.
Исходя из утвердившихся в юридической литературе представлений о комплексном характере муниципального права, Д.А. Писарев предполагает, что комплексный характер института экономической основы местного самоуправления проявляется в том, что:
- во-первых, данный институт представляет собой совокупность правовых норм различных отраслей права, призванных регулировать весь комплекс общественных отношений, связанных с реализацией задач и функций местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
- во-вторых, правовые нормы, образующие данный институт, закрепляются в федеральных, региональных и муниципальных правовых актах;
- в-третьих, образующие данный институт нормы муниципального права одновременно являются нормами других отраслей права, например, конституционного, гражданского, жилищного, земельного и других отраслей права;.
- в-четвертых, в указанный институт могут входить муниципально-правовые нормы, не относящиеся к числу норм других отраслей права. Например, муниципально-правовые нормы, закрепляющие правовой статус отдельных субъектов реализации имущественных прав внутригородских муниципальных образований (органы местного самоуправления, юридические лица и граждане, которые могут осуществлять права собственности в случаях и в порядке, предусмотренных в том числе нормативными актами муниципальных образований) [15: с. 21].
Правовой институт муниципального имущества, по нашему мнению, является частью экономической основы местного самоуправления, что определяется ключевым значением вопросов собственности в становлении и развитии муниципальных образований. Следовательно, можно сделать вывод о том, что институт муниципального имущества так же, как и институт экономической основы местного самоуправления, является самостоятельным комплексным институтом муниципального права.
Правовой институт муниципального имущества можно также считать комплексным на основании того, что он объединяет правовые нормы различных публичных и частных отраслей права. При этом нормы публичных отраслей права регулируют общественные отношения, связанные с осуществлением местного самоуправления, а также с деятельностью публичных органов власти по решению вопросов местного значения и обеспечению жизнедеятельности населения внутригородских муниципальных образований. Нормы частных отраслей права регламентируют правовое положение муниципального образования как участника гражданско-правовых отношений, обязательным признаком которого является закрепленное за ним на праве собственности, обособленное имущество и его имущественные права.
Если предположить, что правовой институт муниципального имущества составляют нормы различных отраслей права, то прежде всего это будут нормы публичных отраслей права, например, конституционного права Российской Федерации. Включение норм указанной отрасли права в данный муниципально-правовой институт объясняется тем, что сами общественные отношения, определяющие основные принципы самоорганизации населения и осуществления местного самоуправления, носят конституционный характер.
Представляется, что к числу экономических основ конституционного строя Российской Федерации, которые могут быть использованы в правовом институте муниципального имущества, могут быть отнесены следующие положения Конституции Российской Федерации [1]:
- о признании равенства частной, государственной, муниципальной и иной форм собственности, рассматриваемых в конституционном праве с точки зрения характеристики имущества, находящегося в чьей-либо собственности (п. 2, ст. 8);
- об особом правовом режиме земли и других природных ресурсов, находящихся в том числе в муниципальной собственности (п. 1, ст. 9), а также развивающие их положения (п. 2 ст. 36);
- отражающие экономические гарантии обеспечения организационной обособленности местного самоуправления в общей системе управления обществом и самостоятельности органов самоуправления не входящих в систему органов государственной власти, основу которых составляет муниципальная собственность, владение, пользование и распоряжение которой осуществляется населением самостоятельно (ст. 130);
- определяющие круг вопросов местного значения, в решении которых органы местного самоуправления самостоятельны, в том числе в вопросах управления муниципальным имуществом (ст. 132).
Что касается частно-отраслевой сферы муниципально-правового регулирования, то можно отметить, что в силу комплексного характера правового института муниципального имущества в его составе используются нормы не только публичных, но и частных отраслей права, например, гражданского.
Гражданский кодекс РФ, как и другие нормативные правовые акты гражданского законодательства, основывается на конституционных принципах равноправия всех форм собственности. Он достаточно широко регулирует имущественные отношения муниципальных образований, а также других участников местного самоуправления, которые становятся в этом случае одновременно и субъектами гражданского права. Так, например, в разделе II «Право собственности и другие вещные права» Гражданского кодекса от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ [2] дается современное нормативное представление права муниципальной собственности, определяются основы ее правового регулирования, порядок образования, владения, пользования и распоряжения. В части 1 ст. 215 дается понятие муниципальной собственности (объекта муниципальной собственности) как имущества, принадлежащего на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям; ч. 2 ст. 215 и ч. 3 ст. 125 определяют субъекты реализации права муниципальной собственности; ч. 3 ст. 215 устанавливает основы правового статуса муниципального имущества, которое может закрепляться за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение, либо не закрепляться за ними и составлять муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.
В рамках институтов гражданского права регулируются также отношения приватизации муниципальной собственности (ст. 217), правового режима муниципальных унитарных предприятий (ст. 113) и муниципальных учреждений (ст. 120) и т.п. [2].
Правовые нормы жилищного права также имеют место в составе правового института муниципального имущества. Правовое положение муниципальных образований как субъектов жилищного права регулируется нормами Жилищного кодекса от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ [5]. Его нормами регулируются, например, отношения по поводу возникновения, осуществления, изменения, прекращения права владения, пользования, распоряжения жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов (ст. 4
п. 1); определяется, что участниками жилищных отношений являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования (ст. 4 п. 2).
Нормы земельного права регламентируют отношения собственности касательно земельных участков, находящихся в собственности муниципальных образований. Так, ст. 19 Земельного кодекса Российской Федерации [3] определяет общие вопросы относительно находящихся в муниципальной собственности земельных участков, а ст. 38 регламентирует вопросы аренды и продажи муниципальных земельных участков.
Таким образом, имущество муниципального образования можно определить как комплексный институт муниципального права, представляющий собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления органами местного самоуправления своих полномочий по решению вопросов, связанных с материальным содержанием муниципальной собственности.
Литература
1. Конституция Российской Федерации: официальный текст [принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.: по состоянию на 30 декабря 2008 г.] // СЗ РФ. 2009. № 4, ст. 445.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть I: Федер. закон [принят Гос. Думой 21 октября 1994 г.: по состоянию на 19 июля 2011 г.] // СЗ РФ. 1994. № 32, ст. 3301.
3. Земельный кодекс Российской Федерации: Федер. закон [принят Гос. Думой 28 сентября 2001 г.: по состоянию на 19 июля 2011 г.] // СЗ РФ. 2001. № 44, ст. 4147.
4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон [принят Гос. Думой 16 сентября 2003 г.: одобр. Советом Федерации 24 сентября 2003 г.] // СЗ РФ. 2003. № 40, ст. 3822.
5. Жилищный кодекс Российской Федерации: Федер. закон [принят Гос. Думой 22 декабря 2004 г.: по состоянию на 18 июля 2011 г.] // СЗ РФ. 2005. № 1 (часть 1), ст. 14.
6. Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации [принят Гос. Думой 15 октября 1999 г.: по состоянию на 21 июля 2009 г.] // СЗ РФ. 1999. № 42, ст. 5011.
7. Авакьян С.А., Лютцер В.Л., Пешин Н.Л. и др. Муниципальное право России: учебник / Отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Проспект, 2011. 544 с.
8. Баранчиков В.А. Муниципальное право Российской Федерации: учебник для вузов. М.: Экзамен, 2005. - 448 с.
9. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: кон-ституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2009. 592 с.
10. Васильев В.И. О предмете муниципального права // Журнал российского права. М.: Норма, 2006. № 5. С. 26.
11. Дмитриев Ю.А., Комарова В.В., Пылин В.В. Муниципальное право Российской Федерации / Под общ. ред. Ю.А. Дмитриева. Ростов-н/Д.: Феникс, 2007. 685 с.
12. Кокотов А.Н, Саломаткин А.С. Муниципальное право России: учебник. М.: Юристъ, 200б. 384 с.
13. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. 3-е изд. М.: Проспект, 2010. б72 с.
14. Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М.: Юристъ, 2001. 448 с.
15. Писарев Д.А. Экономическая основа местного самоуправления в городах федерального значения: конституционно-правовой аспект (на примере города Москвы): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. 200 с.
16. Таболин В.В. Городское право как институт муниципального права и как наука // Конституционное и муниципальное право. М.: Юристъ, 2010. № 9. C. б4-бб.
17. ТюхтеневА.С. Экономическая (материальная) основа местного самоуправления в Российской Федерации: Теоретико-правовые аспекты: дис. ... канд. юрид. наук. М., 200б. 17б с.
References
1. Konstituciya Rossijskoj Federacii: oficial’ny’j tekst [prinyata na vsenarodnom golosova-nii 12 dekabrya 1993 g.: po sostoyaniyu na 30 dekabrya 2008 g.] // SZ RF. 2009. № 4, st. 445.
2. Grazhdanskij kodeks Rossijskoj Federacii. Chast’ I: Feder. zakon [prinyat Gos. Dumoj 21 oktyabrya 1994 g.: po sostoyaniyu na 19 iyulya 2011 g.] // SZ RF. 1994. № 32, st. 3301.
3. Zemel’ny’jj kodeks Rossijskojj Federacii: Feder. zakon [prinyat Gos. Dumoj 28 sen-tyabrya 2001 g.: po sostoyaniyu na 19 iyulya 2011 g.] // SZ RF. 2001. № 44, st. 4147.
4. Ob obshhix principax organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii: Feder. zakon [prinyat Gos. Dumoj 1б sentyabrya 2003 g.: odobr. Sovetom Federacii 24 sentyabrya 2003 g.] // SZ RF. 2003. № 40, st. 3822.
5. Zhilishhny’j kodeks Rossijskoj Federacii: Feder. zakon [prinyat Gos. Dumoj 22 dekabrya 2004 g.: po sostoyaniyu na 18 iyulya 2011 g.] // SZ RF. 2005. № 1 (chast’ 1), st. 14.
6. Ob utverzhdenii osnovny’x polozhenij gosudarstvennoj politiki v oblasti razvitiya mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii: ukaz Prezidenta Rossijskoj Federacii [prinyat Gos. Dumoj 15 oktyabrya 1999 g.: po sostoyaniyu na 21 iyulya 2009 g.] // SZ RF. 1999. № 42, st. 5011.
7. Avak’yan S.A., Lyutcer V.L., Peshin N.L. i dr. Municipal’noe pravo Rossii: ucheb-nik / Otv. red. S.A. Avak’yan. M.: Prospekt, 2011. 544 s.
8. Baranchikov V.A. Municipal’noe pravo Rossijskoj Federacii: uchebnik dlya vuzov. M.: E’kzamen, 2005. 448 s.
9. Bondar’N.S. Mestnoe samoupravlenie i konstitucionnoe pravosudie: konstitucio-nalizaciya municipal’noj demokratii v Rossii. M.: Norma, 2009. 592 s.
10. Vasil’ev VI. O predmete municipal’nogo prava // Zhurnal rossijskogo prava. M.: Norma, 200б. № 5. S. 2б.
11. Dmitriev Yu.A., Komarova V.V., Py’lin V.V. Municipal’noe pravo Rossijskoj Federacii / Pod obshh. red. Yu.A. Dmitrieva. Rostov-n/D.: Feniks, 2007. б85 s.
12. KokotovA.N., Salomatkin A.S. Municipal’noe pravo Rossii: uchebnik. M.: Yurist”, 200б. 384 s.
13. Kutafin O.E., Fadeev V.I. Municipal’noe pravo Rossijskoj Federacii: uchebnik. 3-e izd. M.: Prospekt, 2010. б72 s.
14. Kutafin O.E. Predmet konstitucionnogo prava. M.: Yurist”, 2001. 448 s.
15. Pisarev D.A. E’konomicheskaya osnova mestnogo samoupravleniuya v gorodax federal’nogo znacheniya: konstitucionno-pravovoj aspekt (na primere goroda Moskvy’): dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2009. 200 s.
16. Tabolin V.V. Gorodskoe pravo kak institut municipal’nogo prava i kak nauka // Konsti-tucionnoe i municipal’noe pravo. M.: Yurist”, 2010. № 9. S. б4-бб.
17. Tyuxtenev A.S. E’konomicheskaya (material’naya) osnova mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii: Teoretiko-pravovy’e aspekty’: dis. ... kand. yurid. nauk. M., 200б. 17б s.
O.G. Kosarzhevskaya
Municipal Property as a Comprehensive Institute of Municipal Law
The article analyzes the legal nature of municipal property. Some controversial issues regarding its characteristics as a comprehensive institution of municipal law are considered.
Key-words: comprehensive institution; municipal property; municipal law; local government.
