CC BY
19
Ю.А. ЗУЕВА,
канд. юр. наук, доцент кафедры теории и истории государства и права ТИУиЭ
МУНИЦИПАЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В УСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДНОЙ
ГОСУДАРСТВЕННОСТИ
В отечественной и зарубежной юридической литературе наряду с рассмотрением проблем, касающихся традиционных типов государства, определенное внимание уделяется проблемам государства и права переходного типа. М. Н. Марченко отмечает, что «терминологически эти государства и правовые системы обозначаются по-разному, а именно как «переходные государства и правовые системы», «переходные состояния государств и правовых сштем» и т.п.; но суть вопроса от этого не меняется»^]. Переходные состояния государств - это явления, общие для всех стран и политических сис-тем. Они имеют место на протяжении всей истории развития государства и права. Конкретное же выражение «переходное состояние государственно-правовой системы» находится в период развития государства и права между двумя различными политическими и юридическими типами. При этом не имеет принципиального значения то обстоятельство, что типология государственной и правовой систем может проводиться или проводится как на формационной основе, так и на основе критериев, неразрывно связанных с цивилизацией. Межтиповое, переходное состояние государства и права, как объективно существующее явление, сохраняется в любом случае, независимо от формационной или цивилизационной привязки и принятых в той или иной традиции названий. Например, В.И. Ленин достаточно подробно останавливался на концепции переходного государства в контексте формационных взглядов, отмечая, что государства не вписываются в рамки какой-либо формации и опираются на разнотипные производственные отношения. В дальнейшем подобные государства примыкают к определенному историческому типу. На переходном же этапе экономической основой данных государств являются различные модели многоукладной экономики[3].
В контексте современного цивилизационного подхода теория переходной государственности в ос -новном рассматривается с точки зрения идеи посткоммунизма как новой политико-правовой и социальной парадигмы. Последнее изучается в общем методологическом поле диалога цивилизаций. Современные авторы обращают внимание на переходные государства Восточной Европы и стремятся выявить общие закономерности переходных процессов, конструируют различные модели. Демократические институты и механизмы развертываются на всех уровнях: на уровне государственной власти и на уровне общественной самоорганизации. Только при такой логике переходной демократии вероятнее всего можно серьезно говорить о демократизации общества.
Философские и методологические основания теории переходных процессов, органических и планируемых изменений в организации и осуществлении политической власти сами по себе составляют проблемное поле политико-правовой теории и требуют самостоятельного осмысления. Особое значение приобретают ее прикладные аспекты, связанные с диагностикой текущих изменений, их экспертной оценкой и прогнозированием ситуаций. Специфическую роль на уровне анализа переходных процессов играют принципы отбора и классификации событий и явлений, наиболее существенных для понимания внутренней логики наблюдаемых процессов. Базовая, онтологическая характеристика переходных состояний и процессов - единство сущего и должного, желаемого и возможного. Поэтому в процессе исследования реальной практики реформирования социально-политических систем конститутивное значение приобретает выявление именно той категории и совокупности событий (фактов, решений, действий, ожиданий и настроений), в которых фиксируются наиболее существенные моменты жизнедеятельности переходной системы, а также ее составных частей -норм, институтов и ценностей на отдельных этапах и фазах ее эволюции. Речь идет о своего рода явлениях, представляющих собой внутренние индикаторы, через которые опредмечивают себя действительные тенденции общественного развития. Отсюда фундаментальная проблема перехода, связанная с выбором политики развития, ее несущих элементов и объектов стратегического управления и оперативного реагирования. Тем не менее, согласно сложившимся в специальной литературе представлениям, под переходным типом (видом, состоянием) государства и права подразумевается все же не процесс их развития вообще или их постоянное «переходное» состояние как таковое, а лишь их определенное межтиповое состояние, возникающее у государства и права при переходе их от одного типа к другому. В то же время переходное состояние современного общества, а в месте с ним и государства, всей политической системы, несомненно, в значительной мере отличается от их переходного состояния в прошлом.
Современный исследователь E.H. Мощелков справедливо отмечает, что «современные переходные процессы имеют целый ряд характеристик, существенно отличающих их от аналогичных социальных сдвигов в прошлые века истории человечества» [4]. Среди этих особых характеристик указывается, в частности, на то, что: а) переходные явления и процес-сы в настоящее время имеют не локальный, как это было раньше, а глобальный характер; б) различные
угрозы, подстерегающие современное общество в переломную эпоху, создают объективные предпосылки для объединительного процесса в политической, экономической, экологической и других общественных сферах, а также для выработки новых нрав -ственных норм; в) в переходный период на современном этапе развития общества неумолимо возрастают по сравнению с прошлым возможности активного вмешательства человека в ход преобразовательных процессов.
Кроме того, следует заметить, что особая роль в процессе перехода уделяется различного рода факторам социально-политического переустройства. И.И. Кузнецов к подобного рода факторам относит, во-первых, конструирование политических институтов, во-вторых, рецепцию политических и правовых сис-тем развитых демократических государств, в-третьих, формирование нового типа правовой и политической культур на базе иного набора ценностей и приоритетов, а также переосмысление истории и традиций собственного народа. Эти и многие другие факторы призваны создавать наиболее оптимальные условия для функционирования демократии и формирования среды, в которой происходит возникновение и развитие самоуправленческих начал подлинно гражданского общества [2].
Переходные процессы в развитии российской государственности постепенно обретают внутреннюю логику и свою собственную политико-правовую структуру. Реформа политической и экономической систем предполагает управление самой реформой. Ее нужно планировать, последовательно оформлять в систему норм, институтов и ценностей, регулировать возникающие при этом социально-политические кризисы и публично-правовые коллизии юридическими средствами, чтобы не утратить демократический вектор развития, во имя которого, собственно говоря, страна и была вовлечена в глобальную трансформацию цивилизационных основ ее существования. Представляется, что смысл переходного состояния в том и заключается, что на нем отрабатываются, отбираются и легитимизируются условия и границы будущего.
Сопряженным с переходным процессом явлением, неотъемлемым его компонентом является кризис. Охватывая своим воздействием различные стороны жизнедеятельности системы и выявляя необходимость ее структурной трансформации, именно кризис обеспечивает движение к новой политико-экономической целостности, позволяя освободиться от переживших свое историческое время институтов, структур и политических деятелей. В ином варианте раз -вития событий наше общество рисковало еще раз прожить целую историческую эпоху в условиях отсутствия нормальной государственности, без какой-либо перспективы когда-нибудь выйти из этого состояния.
Проблема эволюции российской государственности непосредственно связана с изучением не только сложившейся на рассматриваемый момент политико-экономической ситуации в стране, но должна быть осмыслена в историческом контексте взаимоотношений федеративного государства и его составных час -
тей. Основной узел противоречий здесь, бесспорно, определялся отношениями, связанными с перерас-пределением власти и собственности между старой бюрократической элитой и новыми региональными политическими группами. Исходный импульс дезинтеграции союзной государственности был дан Декларацией о государственном суверенитете России от 12 июня 1990 г., с которого, собственно, и начинается новый этап его исторического развития. При этом необходимо иметь в виду, что в процессе деформации российской государственности обе ее составляющие - представительная (законодательная) и ис-полнительная (административная) - ветви власти, образующие их институты, так изменили свои собственные позиции в ее формальной структуре и так преобразовали свои функции и полномочия, что это не могло не привести к общей дестабилизации политической ситуации в стране. Отсюда институциональный конфликт, завершившийся ликвидацией одной из сторон, противостоящей другой.
Действительно, под влиянием идеи перехода к политической демократии и рыночной экономике сместились привычные условия и устоявшиеся представления о должном и сущем порядке общественных отношений. Заданный импульс развития продолжает сохранять свое регулирующее значение, несмотря на известное разочарование и ослабление его непосредственного воздействия на процессы политико-экономических изменений. В историческое дело трансформации базовых норм институтов и ценностей последовательно и необратимо втянуты не отдельные социальные единицы и группы, а массовые общественные интересы и социальные общности. Процесс пошел, и именно потому, что он пошел, качественно новый характер приобретает проблема если не управления данным процессом, то, по крайней мере, адекватного реагирования на порождаемые им в ходе спонтанного и органического развития потребностей и ожиданий.
Особенность переходных процессов и состояний в том и заключается, что в них (в силу многих факторов) существенно сужаются границы административной управляемости. Отсюда такое внимание к нетрадиционным (для отечественного политико-правового опыта) формам управленческих отношений, как различных видов самоуправление. Действительно, в процессе трансформации основных юридических и политических ценностей, в ходе эволюции и обновления системы общественных отношений создается как никогда благоприятная почва для возникновения самоуправленческих начал. Данное положение, несомненно, будет корректным только при переходе от различного рода недемократических принципов к утверждению демократии. Схема достаточно проста: при переходе государства от либеральных и демократических форм к авторитарно-тоталитарным структурам происходит свертывание различных институтов самоуправления (отечественная история знает множество подобных примеров), а при обратном переходе неизбежно происходит развертывание самоуправленческих начал как территориальной (местное самоуправление), так и корпоративной приро-
ды (например, самоуправление в общественных организациях и трудовых коллективах).
Данная ситуация позволяет рассматривать самоуправление в качестве индикатора любого переходного процесса, демонстрирующего его вектор и ос -новные тенденции развития государственной политической системы.
Следовательно, в ситуации перехода вопрос о соответствии развития как естественно-исторического процесса преобразований в системе власти и собственности, политики реформ, так и способа приспособления (активного или пассивного) к реальным процессам изменений в общественно-политических и экономических отношениях, объективно перестает быть делом исключительно государства или политических элит, а тем более политической монополией отдельных государственных институтов или должностных лиц. Демократизация общественно-политической жизни, смены и ротации отдельных элит в этом смысле является не целью реформирования старого порядка, а всего лишь необходимой предпосылкой перехода к новому типу властеотношений, скорее даже условием конституирования нормальной системы государственного устройства и управления. Это элементарное политико-правовое условие перехода к системе реальной социальной демократии и общественному (региональному и местному) самоуправлению, при котором законодательная власть в лице ее демократически избранных представителей лишь определяет правила политического и экономического поведения, а ответственная правительственная администрация, реализуя политические и законодательные решения, не подменяет их собственным корпоративным видением проблем и потребностей развития, руководствуясь односторонне понимаемыми принципами политической целесообразности и профессионализма в управлении.
Разумеется, структурные противоречия и коллизии в понимании целей и методов преобразования общественной системы между различными социальными группами и их политическими представителями являются неотъемлемым признаком любой переходной ситуации. Оформление системной и внесис-темной, конструктивной и деструктивной оппозиции в политике реформ - объективный момент развития, сопровождаемого к тому же структурной ломкой и перемещениями в позициях и статусах всех состав -ных частей и элементов социального организма. В России дважды в XX столетии происходило полное отрицание предшествующего государственно-правового опыта: в 1917г. и коренная ломка государственно-правовых основ после 1991 г., когда законодательное регулирование было направлено на создание новых правовых отношений.
На практике, как правило, имеет место динамическое сосуществование и взаимодействие элементов старого и нового внутриполитического и экономического строя. При этом каждое политическое и экономическое событие определяется не только через противопоставление нового старому, а наоборот, через их взаимопроникновение и консенсус. Параллельное и синхронное сосуществование в одном экономическом и политическом пространстве носителей разных
интересов и ценностей не только сохраняется на отдельных этапах перехода, но и постоянно обнаруживает себя через кризисные ситуации и конфликты. Управление кризисами и конфликтами в этом плане является важнейшей составной частью и содержанием процесса реформирования системы. Именно здесь в прямой и открытой форме проявляется способность наличной институциональной системы решать общественные проблемы адекватными их содержанию средствами. Именно здесь проверяется соответствие декларируемых целей и программ преобразований реальным намерениям правящих политических групп и государственных институтов. Среди принципов демократического правового государства важное место занимает принцип построения гражданского общества. Западные социологи не случайно связывают представление о конструировании общественных институтов с коммунитарной перспективой, т.е. укреплением общности людей внутри государства и сообществ государств в мире.
Одновременно внедряются и другие, важные для понимания реальных процессов реформирования мифологемы, в частности, о наличии могучих консервативных сил, которые только и думают о том, как бы свернуть страну с демократического вектора развития, или новой политической бюрократии, заинтересованной лишь в самосохранении и стабилизации сложившегося порядка властный отношений. А далее выстраивается незамысловатая философия незаменимости пореформенной власти или необходимости борьбы с этой властью во имя будущего и т.п.
Разумеется, в реальной практике реформирования имеет место и то, и другое: дефицит права и его инфляция, эскалация силовых технологий перехода и поиск широкого демократического консенсуса. Однако это не снимает потребности в разработке необходимых определений и доктрин для понимания того, какая модель развития реализуется на деле. И реализуется ли на практике то, что продекларировано в качестве официальной программы реформ.
Если это к тому же и демократическая реформа, то необходимо соблюдение некоторых идентифицирующих эту парадигму способов развития социально-политических императивов, как-то: постоянная публичная артикуляция ее целей, показателей и ограничений; наличие общественного институционально выраженного согласия с правительственным курсом реформ, периодически подтверждаемого не только тогда, когда это выгодно или удобно самой власти; коррекция курса реформ и, несомненно, формирование самоуправленческих начал, органически присущих подлинно демократическому социуму. Лишь через равноправный и симметричный диалог различных общественно-политических сил, многомерный консенсус, гражданские инициативы и общественный контроль, формирующие условия и границы допус-тимого политического компромисса, демократическая реформа из состояния замысла может стать реальностью. Иначе это не политическая реформа в собственном значении данного понятия, а другой, хотя и облеченный в аналогичную технологию развития процесс, в частности, процесс административ-ной модернизации и бюрократического приспособ-
ления государственных институтов к существованию в условиях периодически ими же продуцируемого социально-политического кризиса.
Основная проблема переходной фазы в транс -формации административной политической системы состоит в том, чтобы сохранить функциональное назначение государственных институтов регулирования общественно-политических процессов и сделать их при этом непосредственно зависимыми от демократических институтов и граждан. Совмещение в едином политико-управленческом цикле демократического волеизъявления граждан на различных уровнях организации выборной и профессиональной власти зачастую сугубо бюрократической деятельности чиновников должно стать альфой и омегой функционирования всех ее составных частей, даже если это не нравится политическим авторам или должностным лицам государства, склонным преувеличивать свою роль в реформационном процессе. Только актом свободного и открытого политического согласия граждан может быть одновременно легитимирована и легализована практика структурных реформ. В переходной системе политические и государственные деятели и обеспечивающие их деятельность структуры должны быть заинтересованы в подтверждении своего статуса и избранного ими курса политико-экономических преобразований именно в рамках и через выборные институты государственной власти, органично сочетающиеся с разнообразными негосударственными, самоуправленческими элементами.
Политическая функция переходного периода в том и состоит, что в нем вырабатывается и институ-ционализируется такая система властеотношений, при которой не граждане приспосабливаются к намерениям чиновников от политики, а политики, если они хотят сохранить себя в качестве таковых, соотносят свои программные заявления и конкретные действия с волеизъявлением граждан. Важнейшая проблема переходной государственности - политическая ротация власти и юридических механизмов ее передачи, при всех издержках адекватного политико-правового решения, постепенно оформляется и юри-дизируется в систему конституционных норм и демократических процедур. Несомненно, что в этом процессе достаточно велика роль самоуправленческих отношений различных видов, и прежде всего оформившееся и закрепленное на конституционном уровне самоуправление граждан выступает одной из гарантий правовой передачи власти и демократической преемственности в стране. Действительно, самоуправление можно рассматривать как необходимый элемент конституционного строя в странах развитой демократии.
Представляет безусловный интерес и сравнительный анализ стадий перехода с точки зрения соотношения политических и правовых традиций и инноваций. Именно в этом ключе многие авторы рассматривают проблему стадиальности российского государства 90-х гг. Стадии перехода могут быть выделены по различным классификационным основаниям [1]. С точки зрения изменений в составе общественно-политических сил на различных фазах политического процесса и смены либерально-демократических ори-
ентаций и стадий развития консервативно-охранительными ориентациями. С институциональной точки зрения - через процесс трансформации института президента, повсеместно распространившегося на геополитическом пространстве бывшего Союза. Существенный интерес представляет компаративный анализ фаз развития посттоталитарной государственности, например, с точки зрения соотношения процессов суверенизации, федерализации и регионализации, политически инициированных союзными структурами в ситуации ново-огаревского процесса в марте 1990 г. и т.п.
Итак, переходное постсоциалистическое государство, как вытекает из смысла самого термина, явление, находящееся в состоянии изменения, развития. Своеобразие современного постсоциалистического государства в том, что оно возникло на основе демократической, антитоталитарной революции, совершенной в основном мирными способами. Начавшись в конце 80-х или на рубеже 80-90-х гг., она не является подобием буржуазных революций прошлого (ее руководство и движущие силы иные), представляя собой в то же время антипод социалистическим переворотам (тоже революциям в ряде случаев).
В ходе революции, создавая новые государственные институты, противники тоталитаризма нередко апеллировали к конституции, закону, праву, к идее общечеловеческих ценностей. В прежних социалистических конституциях содержалось немало норм, которые провозглашали демократию, законность, права человека. В тоталитарном социализме, осужденном и отвергнутом как система народами, содержались отдельные позитивные элементы. Но они в основном не действовали, применялись правила ГУЛАГа, «телефонного права», номенклатурных привилегий и т.д. В новых же условиях конституционные нормы наполнялись иным содержанием и использовались (в определенной мере и до определенной стадии развития революционного процесса) для разрушения тоталитарных порядков во всех сферах сверху донизу. Путем принятия поправок к конституциям устранялись нормы о руководящей роли компартии (ст. 6 Конституции СССР была исключена в прежней редакции еще при М.С. Горбачеве, во многих других странах тоталитарного социализма это также было сделано практически при прежнем руководстве), провозглашались право частной собственности, местное самоуправление, свободная предпринимательская деятельность, принцип разделения властей, многопартийность, идеологический плюрализм. В некоторых странах прежние конституции приняты лишь в новой редакции, но на деле коренным образом изменены (например, в Венгрии), в других же странах (Болгарии, Румынии) приняты новые конституции на базе новых принципов.
Государство - представитель общества, его главная задача - выполнение «общих дел», т.е. такое управление обществом, чтобы наряду с саморегулированием жизнь в нем подчинялась определенным правилам, не допускающим анархии и распада общества. В связи с чем в политической сфере постсоциалистическое государство упразднило, по крайней мере, руководство обществом со стороны одной пар-
тии, обеспечило условия для создания многопартийности (корпоративного самоуправления), свободной прессы и т.д.
Однако постсоциалистическое государство в силу своего переходного характера все же не сумело обес-печить социальные и экономические права большинства населения, уровень жизни которого катастрофически упал.
Хотя государственная власть осуществляет некоторые меры социального порядка, постсоциалистическое государство не обеспечивает необходимого уровня жизни населения, не предоставляет ему требуемых социальных услуг и, следовательно, не является еще социальным и правовым государством.
Как и всякое переходное государство, постсоциалистическое не имеет «чистых» классических государственных форм. Можно сказать, что во многих постсоциалистических государствах по конституции существует полу президентская (а на деле - президентская) республика с доминирующим положением президента в структуре государственной власти. На практике роль главы государства еще более весома, чем это предусмотрено конституцией. В ряде стран имели место факты приостановления деятельности парламента, роспуска и даже разгона. В некоторых государствах Средней Азии президент имеет офици-
альный статус «вождя», «отца» народа, молитвами за его здоровье начинаются занятия в школах.
Что касается государственного режима, то он также отражает переходный характер государственной власти. В практику вошли демократические формы и методы деятельности органов государства: свободная пресса, публичность, свободные выборы, референдумы и т.д., но не преодолены и авторитарные черты в деятельности государственного аппарата. В условиях разделения властей это проявляется в решающей роли исполнительной власти, тогда как роль парламента принижена, а судебная власть не выполняет свои функции.
ЛИТЕРАТУРА
1. Веденеев ЮА. Теория и практика переходных процессов в развитии российской государственности. М., 1995.
2. Кузнецов И.И. Парадигма транзиталогии (Плюсы и минусы объяснительной концепции переходного периода) // ОНС. 2000. №5.
3. Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т.41.
4. Мощелков E.H. Переходные процессы в России. М., 1996.
5. Проблемы теории государства и права / Под ред. М.Н. Марченко. М., 1999.
