Научная статья на тему 'Эффективность системы местной власти в условиях кризиса российского государства и общества на рубеже XX-XXI веков'

Эффективность системы местной власти в условиях кризиса российского государства и общества на рубеже XX-XXI веков Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

CC BY
90
12
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Журнал
Философия права
ВАК
Ключевые слова
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ / РЕФОРМЫ / ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО / ЛИБЕРАЛИЗМ / КОНСЕРВАТИЗМ / ГОСУДАРСТВЕННАЯ ВЛАСТЬ / МЕСТНАЯ ВЛАСТЬ / УПРАВЛЕНИЕ / ЭФФЕКТИВНОСТЬ / LOCAL GOVERNMENT REFORM / CIVIL SOCIETY / LIBERALISM / CONSERVATISM / GOVERNMENT / LOCAL GOVERNMENT / MANAGEMENT / EFFICIENCY

Аннотация научной статьи по политологическим наукам, автор научной работы — Бондарев Сергей Владимирович

Статья посвящена феномену местной власти в России, оказавшему значительное влияние на современные реформы, их эффективность и действенность. В статье представлено осмысление природы местного самоуправления и местной власти в отечественном социально-философском дискурсе. Понимание особенностей модернизации местного самоуправления помогает более глубокому постижению возможностей различных проектов трансформации отечественной государственности.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Local government system effectiveness in conditions of Russian state and society crisis at the turn of XX-XXI centuries

Article devoted to the phenomenon of local authorities in Russia have a significant impact on modern reforms, their effectiveness and efficiency. The paper presents OS-mind nature of local government and local authorities in the national socio-philosophical discourse. Understanding the features of the modernization of local government helps to better comprehend the capabilities of different projects, the transformation of national statehood.

Текст научной работы на тему «Эффективность системы местной власти в условиях кризиса российского государства и общества на рубеже XX-XXI веков»

С.В. Бондарев

ЭФФЕКТИВНОСТЬ СИСТЕМЫ МЕСТНОЙ ВЛАСТИ В УСЛОВИЯХ КРИЗИСА РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА И ОБЩЕСТВА НА РУБЕЖЕ ХХ-ХХ1 ВЕКОВ

Статья посвящена феномену местной власти в России, оказавшему значительное влияние на современные реформы, их эффективность и действенность. В статье представлено осмысление природы местного самоуправления и местной власти в отечественном социальнофилософском дискурсе. Понимание особенностей модернизации местного самоуправления помогает более глубокому постижению возможностей различных проектов трансформации отечественной государственности.

Ключевые слова: местное самоуправление, реформы, гражданское общество, либерализм, консерватизм, государственная власть, местная власть, управление, эффективность.

Проблему формирования действенной системы местной власти, местного самоуправления и управления можно отнести к числу «вечных» вопросов развития российской государственности. И тому, конечно, много причин: размеры территории страны, специфика трансформации политического режима и формы правления, многонациональный состав населения и др. Так или иначе, но эта тема проходит практически через все крупные произведения российских правоведов второй половины XIX - начала ХХ в., рассматривается и в рамках советской юридической науки (труды М.Ф. Владимирского, Г. С. Гурвича, А.М. Турубинера, О.Е. Кута-фина, К.Ф. Шеремета, Л.А. Велихова и др.).

Так, с различных социально-философских и общемировоззренческих позиций решались вопросы о сущности диалектического единства процессов централизации и децентрализации институтов публичной власти, о возможности эффективного управления в российской провинции при минимальном участии институтов центральной государственной власти, о пределах гражданской активности и самостоятельности на местах.

Трудно спорить и с тем, что эффективность функционирования институтов местного самоуправления связана с рядом факторов: характером и уровнем развития институтов гражданского общества (что уже было показано выше); особенностями принятых социальных программ и избранной стратегии их реализации; традиционными экономическими, правовыми и иными отношениями; повседневной жизнедеятельностью местного сообщества; наличием необходимого нормативно-правового (и прежде всего законодательного) обеспечения и др.

Эффективность деятельности тех или иных структур местного самоуправления и шире -местной власти зависит от уровня осуществления социальной правовой политики в государстве в конкретный момент его развития, тех ценностей и приоритетов, которые в этот период выбирает политическое руководство страны. Эта формула имеет, в общем, универсальный характер, в российской же государственности она просто аксиоматична.

Ясно, что уровень легитимности институтов местной власти, местного самоуправления напрямую зависит от качества предоставляемых населению услуг (в социальноэкономической, правовой, бытовой и иной сферах), а также от способности местных властных элит поддерживать на вверенной им территории правовой порядок, стабильность, обеспечивать безопасность жизнедеятельности местного сообщества.

На рубеже XX и XXI вв. (как и во второй половине XIX в.) актуальны следующие вопросы: появится ли эффективно действующая местная власть в России? И что под этим следует понимать? Какую роль играют институты местного самоуправления в государстве и обществе?

Многие современные авторы, обращая внимание на переходные политические и правовые системы стран Восточной Европы, стремятся выявить общие закономерности и направленность переходных процессов, конструируют различные модели, модернизационные проекты и т. д.

Например, канадский исследователь П. Дуткевич утверждает, что посткоммунизм - это «смесь прошлого и будущего» (либеральная стратегия развития), а с другой стороны, «необходимый шаг на пути становления правовой, демократической государственности». В условиях посткоммунизма государства, по мнению большинства исследователей, должны параллельно проходить два взаимосвязанных и взаимообусловленных процесса: становление рыночной экономики и формирование демократических правовых и политических институтов. «Рыночная экономика без правового государства - самая плохая модель переходной по-сткоммунистической государственности».

Причем демократические институты и механизмы развертываются на всех уровнях: на уровне государственной власти и на уровне общественной самоорганизации, в частности местного самоуправления. Только при такой логике «переходной демократии» вероятнее всего можно серьезно говорить о демократизации общества.

Переходное состояние современного общества, а вместе с ним и государства (государственности), всей политической и правовой системы, несомненно, в значительной мере отличается (и это еще один важнейший момент, связанный с присутствием фактора времени в юридических исследованиях) от их переходного состояния в прошлом.

Е.Н. Мощелков справедливо отмечает, что, вообще, «современные переходные процессы имеют целый ряд характеристик, существенно отличающих их от аналогичных социальных сдвигов в прошлые века истории человечества». Среди этих особых характеристик указывается, в частности, на то, что:

1) переходные явления и процессы в настоящее время имеют не локальный, как это было раньше, а глобальный характер;

2) различные угрозы, подстерегающие современное общество в переломную эпоху, создают объективные предпосылки (либо иллюзии последних) для объединительного процесса в правовой, политической, экономической, экологической и других общественных сферах, а также для выработки новых юридических и нравственных норм;

3) в переходный период на современном этапе развития общества неумолимо возрастают, по сравнению с прошлым, возможности активного вмешательства общества и человека в ход преобразовательных процессов в политико-правовой области социальных отношений.

Кроме того, следует заметить, что особая роль в процессе перехода уделяется различного рода факторам социально-политического переустройства. Так, И.И. Кузнецов к подобного рода факторам относит, во-первых, конструирование правовых и политических институтов, во-вторых, рецепцию политических и правовых систем развитых демократических государств, в-третьих, формирование нового типа правовой и политической культур на базе иного набора ценностей и приоритетов, а также переосмысление истории и традиций собственного народа. Эти и многие другие факторы, по его мнению, призваны создавать наиболее оптимальные условия для функционирования демократии и формирования среды, в которой происходит возникновение и развитие самоуправленческих начал подлинно гражданского общества.

Проблема эволюции российской государственности непосредственно связана с изучением не только сложившейся на рассматриваемый момент политико-экономической ситуации в стране, но должна быть осмыслена в историческом контексте взаимоотношений федеративного государства и его составных частей. Основной узел противоречий здесь, бесспорно, определялся отношениями, связанными с перераспределением власти и собственности между старой бюрократической элитой и новыми региональными политическими группами. Исход-

ный импульс дезинтеграции союзной государственности был дан Декларацией о государственном суверенитете России от 12 июня 1990 г., с которой и начался новый этап исторического развития страны.

Действительно, под влиянием идеи перехода к политической демократии, правовому государству и рыночной экономике сместились и привычные условия, и устоявшиеся представления (юридические, нравственные, обыденные и др.) о должном и сущем порядке общественных отношений. Заданный импульс развития продолжает сохранять свое регулирующее значение, несмотря на известное разочарование и ослабление его непосредственного воздействия на процессы политико-экономических изменений. В исторический процесс трансформации базовых норм институтов и ценностей последовательно и необратимо вовлечены не отдельные социальные единицы и группы, а массовые общественные интересы и социальные общности.

Особенность переходных политических и правовых процессов и состояний заключается в том, что в их рамках существенно сужаются границы и заметно уменьшается ресурс ранее привычных способов административной (и шире - государственной) управляемости. Возникает понимание того, что «в рамках поселений осуществляются не только функции административного управления, но и, прежде всего, функции самостоятельного налаживания населением своей жизни, саморегулирования и самоуправления. На этой основе и обеспечивается формирование и функционирование такого специфического института гражданского общества, как местное (городское или сельское) сообщество».

Более того, в современной России весьма активно обсуждается вопрос о соотношении частно-правовых и публично-правовых начал в регулировании общественных отношений. Причем наблюдается стремление гиперболизировать частноправовые начала и придать исключительно негативную оценку публичному праву и вообще категории «публичность», связав последнюю с государственным централизмом, авторитарными и тоталитарными началами управления.

Так, по мнению С. С. Алексеева, именно частное право выражает правовой строй, основанный на свободе человека, а Гражданский кодекс есть ничто иное как «конституция гражданского общества». Между тем, как справедливо отмечает Ю.А. Тихомиров, в нынешних условиях «предстоит по-новому осмыслить понятие публичности в обществе, не сводя его к обеспечению государственных интересов. Это - общие интересы людей как разного рода сообществ, объединений (политических, профессиональных и др.)... это - коллективная самоорганизация и саморегулирование, самоуправление». Продолжая данную мысль, можно утверждать, что в самоуправленческих отношениях публичные начала сливаются воедино с частными и интеграция подобного рода создает качественно новые характеристики национального (постсоветского) правового порядка, основанного на сохранении элементов государственного управления и самоуправления территориальных сообществ.

В этом плане следует вспомнить и мнения ряда отечественных мыслителей, правоведов. Например, М. М. Агарков писал: «Власть, построенная на началах общественного служения, более совместима с индивидуальной свободой, чем свободная. частно-правовая власть. Поэтому наибольшее правовое выражение личной свободы дается такой формулой: необходимая власть - по принципу социального служения».

Достаточно близкую позицию в этом вопросе занимает представитель евразийской политико-юридической традиции Н.Н. Алексеев, который отмечает, что «когда мы говорим: “Это есть не частное, а публичное дело”, мы разумеем связь с общественными интересами и потребностями. совершенно в таком же смысле мы говорим о “частном” и “публичном” праве. Можно сказать, что в отличие от партикулярного эгоизма проявления “публичности” совпадают с тем, что называется жертвенностью, - с отказом от партикулярных элементов, с служением людям, обществу, общественному целому».

Именно такой властью, построенной на началах общественного служения и публичночастной юридической природе, должна стать формирующаяся в переходном Российском государстве система муниципальной (и шире - местной) власти. «И одной из главных ее характеристик как власти подлинно демократической, ориентированной на общественное служение, являются ее взаимоотношения с гражданином, положение человека в местном самоуправлении».

Тем не менее в рамках политико-правового аспекта исследования природы местного самоуправления в крайне неоднозначных и сложных условиях переходной государственности следует отметить следующее:

1. Местное самоуправление не может быть отнесено исключительно к институтам гражданского общества, т.к. это не просто форма самоорганизации населения для решения местных вопросов, но это форма осуществления власти народа, публичной власти. Таким образом, муниципальная власть и власть государственная - это две взаимосвязанные в демократическом государстве формы публичной власти.

2. Эволюция постсоветского политико-правового пространства в связях институтов государственной власти и местного самоуправления вскрывает новые моменты, ставит актуальные вопросы, однако зафиксированное в Конституции РФ (местное самоуправление не входит в систему органов государства - ст. 12) не дает полной ясности о юридической и политической природе их взаимосвязей.

3. Следует согласиться с В.Е. Чиркиным, считающим, что «конституционные приоритеты в регулировании отношений органов государства и местного самоуправления будут заключаться одновременно в разделении полномочий и средств, с одной стороны, и кооперации - с другой. В низовом уровне муниципальных образований (общинном звене) соединение государства и местного самоуправления достигается тем, что лицо, избранное населением на должность мэра, утверждается правительством (министром внутренних дел) одновременно как представитель государственной власти в общине».

При этом с социально-философской точки зрения каждое политико-правовое или экономическое явление, процесс в переходной государственности определяются не только и не столько через противопоставление нового старому, но и через их взаимопроникновение и консенсус. Параллельное и синхронное сосуществование в одном экономическом и политическом пространстве носителей разных интересов и ценностей сохраняется на отдельных этапах перехода и постоянно обнаруживает себя через кризисные ситуации и конфликты.

Управление кризисами и конфликтами в этом плане является важнейшей составной частью и содержанием процесса реформирования системы. Именно здесь в прямой и открытой форме проявляется способность наличной институциональной системы решать общественные проблемы адекватными их содержанию средствами, а также проверяется, с одной стороны, соответствие декларируемых целей и программ преобразований реальным намерениям правящих политических групп и государственных институтов, а с другой - адекватность курса реформирования национальным социально-культурным и социально-экономическим устоям. «Мы знаем, как мало истинно нового творит государственная власть даже в новой истории, когда эта власть несоизмеримо сильней власти королей и князей IX и X вв., как часто веления реформаторов бессильны изменить главные устои социального строя и государственного порядка».

Однако следует обратить внимание и на такие важные для понимания реальных процессов реформирования мифологемы, как наличие «неких могучих консервативных сил», которые «только и думают о том, как бы свернуть страну с демократического пути развития», или формирование новой политической бюрократии, заинтересованной лишь в самосохранении и стабилизации сложившегося (даже антинационального) порядка властеотношений. Далее же

выстраивается незамысловатая философия «незаменимости» пореформенной власти или необходимости борьбы с этой властью во имя будущего и т.п.

В реальной же практике реформирования имеют место дефицит права и его инфляция, эскалация силовых технологий «демократического перехода» и поиск широкого «демократического консенсуса». Однако это не снижает потребности в разработке необходимых определений и доктрин для понимания того, какая модель социально-политического развития реализуется на деле. И реализуется ли на практике то, что продекларировано в качестве официальной программы реформ.

Если это к тому же еще и демократическая реформа, то необходимо соблюдение некоторых, маркирующих эту парадигму способов социально-политического развития, например: постоянная публичная артикуляция ее целей, показателей и ограничений; наличие общественного, институционально выраженного согласия с правительственным курсом реформ, периодически подтверждаемого не только тогда, когда это выгодно или удобно самой власти; коррекция курса реформ и, несомненно, формирование самоуправленческих начал, органически присущих подлинно демократическому социуму.

Лишь через равноправный и симметричный диалог различных общественно-политических сил, многомерный консенсус, гражданские инициативы и общественный контроль, формирующие условия и границы допустимого политического компромисса, демократическая реформа может стать реальностью. В противном случае, это не политическая и правовая реформа в собственном значении данного понятия, а другой, хотя и облеченный в аналогичную технологию развития, процесс, в частности, процесс административной модернизации и приспособления государственных институтов к существованию в условиях периодически ими же продуцируемого социально-политического кризиса.

Основная проблема переходной фазы в трансформации административно-командной политической системы состоит в том, чтобы сохранить функциональное назначение государственных институтов регулирования общественно-политических процессов и сделать их при этом непосредственно зависимыми от демократических институтов (в том числе и институтов самоуправления) и граждан. Совмещение в едином политико-управленческом цикле демократического волеизъявления граждан на различных уровнях организации выборной и профессиональной власти, зачастую сугубо бюрократической деятельности чиновников, должно стать альфой и омегой функционирования всех ее составных частей, даже если это не нравится политическим авторам или должностным лицам государства, склонным преувеличивать свою роль в реформационном процессе. Только актом свободного и открытого политического согласия граждан может быть одновременно легитимирована и легализована практика институциональных реформ.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.