CC BY
42
Вестник ДВО РАН. 2005. № 5
С.А.ЛЕВКОВ
Муниципальная реформа в региональном контексте
Анализируются предпосылки и перспективы муниципальной реформы в Хабаровском крае. Автор обосновывает вывод: в современной ситуации проведение муниципальной реформы в регионе может иметь негативные последствия.
Municipal reform in the regional context. S.A.LEVKOV (Government of Khabarovsk Territory, Khabarovsk).
The article reviews prospects of the municipal reform in Khabarovsk Territory. Preconditions of the reform success are analyzed. The author grounds his conclusion that under the present conditions the municipal reform may have negative consequences.
Хабаровский край, как и все субъекты Российской Федерации, переживает сложный период развития. Сложившаяся за десятилетия структура разделения полномочий между федеральным, региональным и местным уровнями власти стремительно меняется. Все больше полномочий отходит к высшему федеральному уровню и к местному самоуправлению. Федеральный уровень становится основным распределителем финансовых потоков, природных богатств территории. На долю местного самоуправления приходится реализация основных функций, связанных с социальной поддержкой и защитой населения, а региональным властям остаются лишь связи между этими уровнями и те функции, от которых муниципалитеты сочли возможным отказаться [17]. Увеличение объема полномочий федеральной власти связывается с концепцией «усиления властной вертикали», повышения управляемости страной. Муниципальный уровень усиливается в качестве наиболее «близкой к народу» властной структуры, способной учесть «местное своеобразие» [10, с. 157].
Поскольку именно от способности муниципальной власти осуществлять управление сегодня зависит эффективность социальной политики, качество жизни граждан, этот уровень управления мы и рассмотрим. Основной вопрос: готовы ли муниципалитеты края принять на себя ношу проведения активной социальной политики?
Период бурных дебатов, идущих с начала 1990-х годов по поводу местного самоуправления, его формы и функций, завершается. После долгих дискуссий закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был принят. Если учесть, что его принятие подводит черту под целой серией нормативных актов, начиная с 1993 г., то можно надеяться, что расширение
ЛЕВКОВ Сергей Андреевич - кандидат социологических наук (Правительство Хабаровского края).
функций и полномочий местных сообществ в нашем случае позволит сочетать «управленческую вертикаль» и объективные различия, существующие между российскими территориями. Не случайно уже в первой статье закона мы читаем: «Местное управление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти... исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций (выделено мною. - С.Л.)» [16]. На исторические предпосылки ссылаются и многочисленные сторонники скорейшего воплощения идеи независимой от государства, демократически избранной местной власти: «В России существует давняя и устоявшаяся традиция общинных сходов. Почему бы, хотя бы частично, не попробовать вдохнуть новую жизнь в старые традиции?» [13, с. 19]
Первое, что вызывает сомнение при отнесении положений закона к дальневосточным субъектам Российской Федерации, - требование вводить местное самоуправление с учетом исторических и местных традиций. Неявно предполагается, что такие традиции есть. Они были в крестьянской общине, присутствовали в виде земства в Российской империи, подспудно существовали в советские годы, составляя незримую оппозицию тоталитаризму [13]. Действительно, когда такие традиции существуют, их необходимо учитывать, на них необходимо опираться. Когда в стране сотни лет существовали самоуправляющиеся города или сельские общины, достаточно институциализировать их в рамках модернистского государства, установить формы и механизмы взаимодействия с государственной властью - и проблема решена. Власть приближена к народу, создан гомогенный и вместе с тем гибкий механизм управления.
А если традиций нет? Если за семь десятилетий советской власти они сохранились только в краеведческих музеях и трудах историков, да и там свободное волеизъявление народа выглядит достаточно сомнительно? Или, что характерно для Дальнего Востока, - если этих традиций никогда не существовало?
При обсуждении проблем местного самоуправления в 1990-е годы, как правило, ссылались на опыт проведения земской реформы 1870-х годов [3]. В тот период «исторические традиции» региона были учтены полностью. В соответствии с ними земская реформа на Амурскую и Приморскую губернии до 1917 г. не распространялась [6]. В отличие от остальной части страны, где в ходе реформы 1870-1880-х годов институт генерал-губернаторов был упразднен, а земства введены, три дальневосточные области (Забайкальская, Амурская и Приморская) были объединены в генерал-губернаторство, а позже - в наместничество [9]. Генерал-губернатор назначался императорским указом и обладал гражданскими, военными и внешнеполитическими полномочиями. Командование полицейскими силами и пограничными отрядами входило в компетенцию губернаторов областей. Назначенные генерал-губернатором уездные и волостные начальники осуществляли руководство уездом или волостью, опираясь на становых и исправников, подчиняясь губернаторам областей. Для самоуправления места просто не оставалось.
Причина здесь проста: управление огромной, осваиваемой территорией со сложными географо-климатическими условиями и редким разнородным населением при постоянной нехватке ресурсов, давлении со стороны сопредельных стран требовало значительной централизации. Важно было и то, что зачастую жизнеспособность населения той или иной дальневосточной территории зависела не от гражданской администрации (уездного или волостного начальника), а от администрации завода (Нерчинский горный округ, Камчатская экспедиция и т.д.). В этих условиях необходима была «третья сила», способная согласовать интересы уезда и завода, подчиненного кабинету Его Императорского Величества.
Огромную роль во все периоды освоения Дальневосточного региона Россией играло командование воинских подразделений. Ведь освоение Дальнего Востока в начале ХХ в. было в первую очередь военным предприятием экономического характера. В отдельные периоды численность «служилых людей» (солдат и казаков) доходила в регионе до 50% взрослого населения [8]. Понятно, что принцип единоначалия и субординации слабо сочетался с местным самоуправлением. Основным потребителем промышленной и сельскохозяйственной продукции региона было военное интендантство [6]. С известным допущением можно сказать, что население здесь существовало для того, чтобы кормить и обслуживать армию [5].
Зато жесткость управления давала возможность своевременно направлять ресурсы в наиболее сложные сферы: строительство Транссиба, оборона Камчатки в 1905 г., борьба с недородами и голодом в конце XIX в. Губернаторам и уездным начальникам нужно было организовывать прием постоянно возрастающего потока переселенцев, снабжать их всем необходимым, а значит, организовывать закупки. Они должны были обеспечивать охрану границ (при ограниченных военных силах и крайне слабом флоте) и развитие ведущих (определяемых из столицы) направлений промышленности (пушнина, серебро, золото и т.д.). А начиная с 1890-х годов еще и организовывать масштабное железнодорожное строительство не только в России, но и в Китае (КВЖД, Транссиб). В условиях, когда выживание оставалось главной проблемой региона, демократические институты, самоуправление прививались плохо. Более того, именно там, где выборные главы существовали, наблюдались наиболее вопиющие нарушения закона и человеческих норм. Так, в 1880-е годы состоялся суд над выборным головой г. Чита Алексеевым, организовавшим разбойничью шайку [14].
Краткий период Дальневосточной республики не сильно изменил эту ситуацию. В «демократическом движении» участвовало 5-7% населения. Несколько шире было народное движение эпохи интервенции. Тогда «издержки демократии» проявились наиболее ярко. Так, демократический лидер Тряпицын, осуществляя народовластие, уничтожил вверенный ему г. Николаевск-на-Амуре, в тот период один из самых богатых и населенных на Дальнем Востоке России, за что был совершенно недемократично расстрелян после присоединения ДВР к РСФСР. Не привилась на Дальнем Востоке и крестьянская община, вдохновенно воспетая ТШаниным и ставшая основой для организации местного самоуправления в странах мусульманского Востока, в европейской части страны [15]. В регион переселялись не деревнями, а семьями. На новом месте община не воссоздавалась или воссоздавалась не полностью. Сетевое взаимодействие строилось на иных основаниях [2].
Еще меньше оснований для выработки традиций местного самоуправления давала советская эпоха. Начиная с 1930-х годов на Дальнем Востоке сложилась практика городов при заводах (Комсомольск-на-Амуре, Николаевск, Советская Гавань, Амурск). Жизнь даже краевого центра Хабаровска в значительной степени определялась крупнейшими заводами. Заводы содержали большую социальную инфраструктуру, строили жилье, дороги и теплотрассы. Исходя из потребностей предприятия, формировалась социально-профессиональная структура населения (комсомольский призыв).
Директор завода был, как правило, номенклатурой более высокой партийной инстанции, чем партийный лидер территории. Он практически единолично определял масштабы, направление и смысл городского строительства. Не имея возможности реально воздействовать на всемогущего директора, секретарь партийного органа (райкома, горкома) вступал с ним в неформальные отношения через обмен услугами, получая возможность влиять на ситуацию [18]. Председатель горсовета
(райсовета) или горисполкома, представители «местного самоуправления» могли, в лучшем случае, просить о помощи в вывозе мусора или благоустройстве городской территории. При ретроспективном опросе жителей Комсомольска-на-Амуре в 1999 г.1 86% респондентов вспомнили фамилии директоров крупнейших заводов за последние 30 лет, 35% - фамилию первого секретаря горкома и только 2% - фамилию председателя горисполкома (последний не воспринимался в качестве значимой фигуры). Таким образом, исторической традицией и местной особенностью, в соответствии с которой, согласно закону, нужно вводить местное самоуправление, было отсутствие таких традиций, жесткое подчинение всех нижестоящих уровней вышестоящим.
Однако отсутствие традиций - это еще не основание для дискредитации самой идеи муниципального самоуправления в регионе. Ведь все когда-то возникает впервые. Возможно, что созрели условия, предпосылки для внедрения нового института. Каковы же они?
Для того чтобы местное самоуправление оказалось той самой властью, которая «приблизится к народу», создаст условия для самостоятельного решения гражданами их насущных проблем, по мнению теоретиков местного самоуправления, необходимо наличие трех предпосылок. Во-первых, материально-финансовой базы для решения этих проблем. Во-вторых, кадров, способных эти проблемы решать. И, в-третьих, политической культуры у жителей, осуществляющих народовластие, их способности осознавать и остаивать собственные интересы [16]. Есть ли эти предпосылки в Хабаровском крае?
Чтобы ответить на вопрос о наличии или отсутствии условий для осуществления муниципальной реформы, нами в 2003-2004 гг. было предпринято комплексное эмпирическое исследование в ряде районов Хабаровского края. Отбор осуществлялся по шкале случайных чисел. В выборку попали Советско-Гаванский район с г. Советская Гавань, районы Ванинский, Амурский, Николаевский с г. Николаевск-на-Амуре, города Комсомольск-на-Амуре и Хабаровск с Хабаровским районом. Общее количество респондентов - 2746. Территориальное распределение осуществлялось исходя из численности населения районов и городов, соотношения сельского и городского населения. Для уточнения результатов формализованного опроса проводилось неформализованное (экспертное) интервьюирование. Респондентов (по 10 в каждом районе) отбирали по методике «типичных случаев», определяемых на основе данных краевой статистики и результатов опроса. Одновременно проводился анализ квалификации управленческих кадров в районах и городах и социально-экономического положения на территориях [19].
Хабаровский край относится к умеренно дотационным субъектам Российской Федерации. На его территории расположены 17 муниципальных районов, 2 городских округа и 224 муниципальных образования, в каждом из которых избраны глава и совет. В соответствии с новым законом число муниципальных образований увеличится на 12. Бюджет края наряду с федеральными трансфертами образуют налоговые отчисления ряда оборонных предприятий Комсомольска-на-Амуре, добывающие артели, горнообогатительные комбинаты, лесная и рыболовецкая отрасли, энергетика [12]. В целом картина социально-экономической жизни в крае выглядит довольно «спокойной» на фоне иных дальневосточных субъектов Российской Федерации.
1 п=360, территориальная выборка по отношению к генеральной совокупности - жители города Комсомольск-на-Амуре. Исследование проводилось социологической лабораторией Хабаровского государственного технического университета при участии автора.
Однако социально-экономический анализ районов показывает картину гораздо менее привлекательную. Из 17 районов и двух городов, ставших сегодня отдельными муниципальными структурами, 14 районов края - глубоко дотационные. Их собственные ресурсы составляют 10-40% от потребности. Градообразующие предприятия советского периода по большей части не работают или работают с частичной загрузкой. Так, практически остановлено производство на крупнейших предприятиях Николаевска-на-Амуре и Советской Гавани, в Охотском районе крупные производства отсутствуют. А в Тугуро-Чумиканском районе единственным значимым налогоплательщиком является рыболовецкое предприятие «Сони-ко-Чумикан».
Причина упадка - исключительно высокая стоимость энергоресурсов, исходных материалов для металлообработки, отсутствие транспортной инфраструктуры и ошибки в управлении. В советские годы при строительстве заводов-гигантов такая мелочь, как коммуникации, не продумывалась. Напротив, отсутствие удобных транспортных магистралей первоначально представлялось достоинством, обеспечивающим режим секретности при размещении «номерных» заводов. Именно такие предприятия составляли основу экономики края. В результате металл для производства, мазут для ТЭЦ, товары народного потребления и все, что может понадобиться для городов-заводов, завозили танкерами в летнюю навигацию («северный завоз»).
Сегодня в условиях распада ВПК, живущего в ожидании новых государственных заказов, северный завоз делает малорентабельным любое производство и создает серьезные сложности для краевого бюджета, он неподъемная ноша для районов. Именно региональные власти вынуждены изыскивать средства для северного завоза, постоянно рискуя попасть под пресс контролирующих органов. Именно они, «региональные бароны», оказываются сегодня обладателями ответственности без полномочий.
Но если развитие экономики и энергетики, по новому закону, не относится к компетенции местной власти, то социальная сфера, ЖКХ отнесены к ее непосредственному ведению. Не меньше проблем, чем «северный завоз», создают отопительные и электрические сети, котельные. Построенные в 1960-1970-е годы и ранее, они нуждаются в срочном ремонте, переоборудовании. На это нужны деньги, материалы, специалисты. Деньги до недавнего времени выделял консолидированный краевой бюджет. Краевые органы осуществляли контроль над эффективностью расходования средств. Сегодня ситуация изменилась. Край по-прежнему выделяет средства, но право контроля исчезло. Новый закон еще более обостряет эту ситуацию, повышая самостоятельность муниципальных образований, постулируя невмешательство государства в проблемы местного самоуправления. В результате уже сегодня с помощью направленных из края трансфертов решаются сиюминутные или конъюнктурные проблемы, оставляя жизнеобеспечение «на потом».
Контролировать расходование выделенных средств - значит нарушать права местного самоуправления. А энергетики и ремонтники, игнорируя решения местных властей, не желают работать бесплатно. Зима в такой ситуации оборачивается трагедией для тысяч людей. Так, в Охотске для ремонта выведенной из строя в разгар зимы котельной не только трубы и котлы, но и ремонтников и кочегаров пришлось доставлять самолетами из Хабаровска. Всенародно избранная местная власть предпочла переложить ответственность на власть краевую. А власти региональной пришлось заниматься деятельностью, для нее не определенной. Подобные «нештатные» ситуации возникают практически каждую зиму. И всякий раз краевая власть вынуждена выступать в качестве филиала МЧС, выделяя деньги из
резервных фондов, специалистов и т. д. И население, и сами главы муниципальных образований воспринимают эту ситуацию как естественную.
Но это все чрезвычайные ситуации, скажет убежденный сторонник местного народовластия, а в нормальных условиях местная власть легко бы справилась со своей задачей. Однако то, что в более обжитых регионах выглядит как чрезвычайная ситуация, на Дальнем Востоке практически всегда было нормой жизни. Зимние холода до -45°, летние пожары в труднодоступных горных районах, сокращение «малой авиации», без которой в крае невозможно добраться до почти половины поселений, и т.д. - привычные реалии. Чрезвычайная ситуация требует объединения ресурсов, максимального напряжения всех сил и средств. В большей части районов Хабаровского края, одного из самых благополучных в Дальневосточном регионе, главы муниципальных образований не столько «решают местные проблемы», сколько выполняют функции «антикризисных управляющих», которым необходимо обеспечить физическое выживание населения в условиях катастрофической нехватки всего. И главный ресурс, к которому приходится прибегать все чаще, - возможности консолидированного краевого бюджета.
Итак, муниципальная власть в Хабаровском крае уже сегодня не имеет ни материальных, ни финансовых ресурсов для самостоятельного исполнения своих нынешних функций. Но, видимо, авторы закона решили, что, если эти функции расширить, а число муниципалитетов увеличить, тогда муниципалитеты будут справляться с ними намного лучше. Ведь в соответствии с новым законом тепло- , энер-го- и водоснабжение населения относятся к ведению исключительно органов местного самоуправления. В той же степени муниципальными становятся и учреждения здравоохранения и образования, культуры, жилищное строительство и землеустройство. До настоящего времени, хотя юридически строительство школ, больниц, детских садов отнесено к компетенции выборных глав муниципальных образований, деньги на это изыскивает краевое правительство [7].
Но все это сохраняется не более как дань традиции. Базируется на личном авторитете людей, входящих в краевые органы власти, на личных связях глав муниципальных образований с краевыми властями да привычке краевых органов власти «отвечать за край». Институциональных механизмов для взаимодействия края и муниципальных образований нет. Их создание и функционирование базируются на «доброй воле» глав муниципальных образований, которой может и не быть. Более того, построение механизма управления, основанного на «доброй воле», противоречит ключевым политико-философским доктринам. Еще Гоббс в «Левиафане» постулировал невозможность построения социального мира (договора) исходя из доброй воли договаривающихся. Поскольку действия другого человека невозможно просчитать и предсказать, всегда возникает опасность, что, «поддавшись страстям», партнер по договору нарушит его положения. В результате те, кто его соблюдает, окажутся в проигрыше [4, с. 76]. Собственно для того, чтобы договор и совместная деятельность были возможны, люди и создают государство: третейскую силу, которая гарантирует игру по правилам. Но в условиях тотальной муниципализации такой третейской силы нет. Федеральная власть для населения Дальневосточного региона - явление скорее телевизионное, нежели реальное, а региональная все более превращается в некую «общественную организацию», благотворительный фонд по распределению федеральных трансфертов.
Возможно, что в условиях богатого региона со значительным и стабильным хозяйством, развитой транспортной и энергетической инфраструктурой такая ситуация вполне нормальна. Если теплотрассы не нуждаются в срочной замене, а топливо бесперебойно подается, если в местном бюджете на это хватает средств,
если все благополучно, то местное самоуправление - институт крайне необходимый. Жители поселка или города лучше знают, где им построить дорогу, где установить мостки и сколько мест должно быть в муниципальной больнице. Но в условиях слабозаселенного региона, с промышленностью, так и не пришедшей в себя после реформ начала 1990-х годов, самостоятельность муниципальных образований - это полное право на вымирание.
Положение в муниципальных образованиях усложнится в связи с новым порядком формирования органов местного самоуправления. Если прежде глава муниципального образования был и председателем совета, то теперь такое совмещение отменяется. Соответственно, появляется новое должностное лицо с широким кругом полномочий, а вместе с ним - «освобожденные» депутаты, которые и будут высшей властью. Глава превращается в наемного менеджера, подотчетного местной выборной власти. Каждое его действие должно согласовываться и контролироваться советом, точнее его главой. Согласно теории, это защищает от коррупции [11]. Но ведь совет может оказаться столь же коррумпированным, как и глава. Поскольку депутатов будет больше, то, соответственно, возрастают и масштабы коррупции. Ситуация же институционально заданного конфликта между главами исполнительной и законодательной властей переходит с регионального на муниципальный уровень. Принятие экстренных мер, необходимых для жизнеобеспечения территории, в этих условиях представляется затруднительным.
Не менее проблематичным выглядит разделение управления районом и районным центром. Так, избираются глава Николаевского района (36 тыс. чел.) и мэр Николаевска-на-Амуре (28 тыс. чел.), глава Советско-Гаванского района и мэр Советской Г авани и т.д. В подобных районах «главный» город сосредоточивает большую часть населения, основные материальные и финансовые ресурсы. Разделение полномочий здесь менее отчетливо, чем в случае главы и председателя совета. Два человека будут управлять практически одним и тем же, отчитываясь перед разными председателями и неизбежно входя в конфликт друг с другом, поскольку источники формирования бюджета у их территорий почти совпадают. Достаточно показательно, что в ходе опроса жителей Комсомольского района большая часть респондентов (89%) считала главой района мэра Комсомольска-на-Амуре. Здесь имеющееся разделение полномочий между городом и районом фактически уничтожено реальной практикой управления. Ни один из респондентов не смог назвать «своего» главу района. Можно только предположить, какое будет качество управления в условиях постоянных институционально заданных конфликтов.
Но есть и другая сторона медали: муниципальная реформа предусматривает значительное увеличение рабочих мест на территории края. В самом деле, как подсчитано комиссией, созданной при Правительстве Хабаровского края, число муниципальных служащих после проведения реформы возрастет более чем на 1300 чел., с 3714 до 5028. Число «освобожденных» депутатов увеличится почти в 4 раза. Это притом, что краевая дума по согласованию с местными органами самоуправления устанавливает норму представительства по нижней границе, предусмотренной в Федеральном законе. Кроме того (и речь идет не только о финансировании передаваемых полномочий, хотя и в этой сфере вопросов больше, чем ответов), вырастут суммы, выплачиваемые муниципальным служащим в качестве зарплаты, поскольку резко возрастает их количество. В силу того что строительство и распределение земельных участков отнесено к сфере компетенции местного самоуправления, в поселке должен появиться архитектор или землеустроитель. Поскольку местные советы собираются заниматься законотворчеством, то совершенно необходимым оказывается юрист, и т.д. Так, муниципальное образование
Заветы Ильича Советско-Гаванского района собирает в год 600 тыс. руб. налогов и сборов, а содержание нового состава муниципалитета обойдется ему в сумму около 2 млн руб. Речь идет не о деятельности органа самоуправления, а только о заработной плате служащим муниципалитета, содержании здания. Естественно, что эти деньги должны прийти из края или федерального центра. Правда, остается нерешенным вопрос, где этих специалистов взять? В Хабаровске и Комсомольске-на-Амуре существуют вузы, специализирующиеся на подготовке государственных и муниципальных служащих, специалистов в области ЖКХ, землеустройства, энергетики, связи. Но выпускники этих вузов крайне неохотно отправляются в сельскую местность, в малые города. Вместе с тем в местных, да и в региональном, бюджетах едва хватает средств на подготовку специалистов для социальной сферы - врачей и учителей. Как показывает анализ кадрового обеспечения муниципальной реформы на территории края, многие муниципальные образования (например, Амурский район) и не планируют расходы на подготовку специалистов, привлечение их в район.
Проблема управленческих кадров - одна из острейших в регионе, особенно за пределами крупнейших городов. Еще в годы советской власти первых секретарей и директоров крупнейших предприятий «на места» направляли из краевого центра. Этот уровень заполнялся «приглашенными», или «направленными», специалистами. В среднем в Хабаровский край ежегодно прибывали до 20 «приглашенных специалистов», руководителей [18]. Примерно столько же направлялось на укрепление местных партийных и хозяйственных организаций на периферию из краевого центра. Только таким образом удавалось заполнить наличные вакансии управленцев.
Таково было положение в 1970-1980-е годы, когда кадровая работа была одним из основных направлений политики КПСС. В 1990-е годы ситуация изменилась. С распадом КПСС кадровая работа постепенно сходила на нет. Закон о государственной службе не восполняет этот пробел, поскольку принципов формирования кадрового потенциала не содержит. При «советской» кадровой политике казалось, что в «бюрократах» просто нет необходимости. Достаточно понимать, чувствовать чаяния народа, самому быть от народа, руководствоваться демократическими принципами. Но очень быстро пришло осознание, что «прораб перестройки» Г.По-пов, конечно, очень демократичен, но городом лучше руководит бюрократ Ю.Луж-ков. Ту же эволюцию, правда в несколько ослабленном виде, пережил и Хабаровский край. Если в первых советах «демократы» и «правозащитники» составляли большинство, то позже, к 1993-1994 гг., состав и представительной, и исполнительной ветвей власти меняется, в регионе происходит профессионализация. Сторонники митинговой демократии и разоблачители «советских преступлений» или антинародной политики властей постепенно вытесняются за властное поле. Во второй половине 1990-х годов начинает воссоздаваться система подготовки кадров. Появляется требование наличия у государственных служащих специального образования.
Только к концу 1990-х годов, после открытия в ряде вузов соответствующих специальностей, несколько снизилась острота кадровой проблемы в сфере государственной службы и муниципального управления в краевом центре. Но квалифицированных кадров муниципальных служащих по-прежнему не хватает. Программа «Кадры», принятая в крае в 2001 г. совместно с муниципальными главами, финансируется в основном краевым бюджетом. Районы же предпочитают «растить» специалистов на месте. По данным Главного управления государственной службы и общественных связей Правительства Хабаровского края, в 2003 г. менее
половины (49,2%) глав муниципальных образований имели высшее образование. Почти четверть глав районов ограничили свой образовательный уровень средней школой или профессионально-техническим училищем. Не имеют высшего образования более 30% муниципальных служащих. При этом специальное образование имеют только 45% муниципальных служащих, окончивших вуз. За 2004 г. уменьшилось на 17 чел. число муниципальных служащих с высшим образованием и на 156 - муниципальных служащих со среднеспециальным образованием. Плюс к этому - большая часть, около 53%, муниципальных служащих с высшим образованием живет в городах Хабаровск и Комсомольск-на-Амуре. К настоящему моменту не хватает 135 штатных единиц муниципальных служащих. Естественно, рост штатов муниципалитетов еще более усугубит ситуацию, ведь квалифицированных служащих брать негде. И в кризисных ситуациях муниципалитеты предпочитают ждать помощи из края: они не учились управлять и не умеют этого делать.
Так, глава одного из муниципальных образований Николаевского района свои управленческие функции видит в том, чтобы указывать администрации горнообогатительного комбината, какие социальные проблемы нужно решать, просить деньги у главы района и распределять их «по статьям»: «А что мусор? Вывезем ... Буду с директором горно-обогатительного комбината говорить. Он машину и людей выделит. Мы и вывезем. Он молодец. Нам всегда помогает. Краску дает на ремонт, машину выделяет. Помогает с пенсионерами» (глава муниципального образования, женщина, горный мастер, 48 лет). Показательно, что 89% респондентов на этой территории не смогли назвать фамилию главы, избранного 2 месяца назад, а 75% не смогли вспомнить фамилию предшественника. Зато фамилию директора горнообогатительного комбината назвали все.
Еще сложнее обстоит дело с депутатским корпусом. Уже сегодня вытесненные из властных органов федерального и краевого уровня, проигравшие все выборы представители митинговой демократии и сторонники коммунистического реванша заявляют о своих видах на местные советы и городской совет Хабаровска. В условиях предельно низкой политической активности населения (последние выборы мэра краевого центра проходили при явке в 18%), жесткого кадрового дефицита их шансы на победу вполне реальны. Таким образом, институционально заданный конфликт между советом и главой муниципального образования обретает еще и психологическое измерение. Неизбежно возникают противоречия между профессиональным менеджером - главой района и митингующим советом. Но все противоречия могут быть с легкостью разрешены при условии высокой политической культуры населения, способного внятно сформулировать и отстаивать собственные интересы. Ведь власть, по Макиавелли, нужна прежде всего, чтобы ее сохранить. Следовательно, и глава, и председатель совета должны будут выполнять, если, конечно, смогут, «наказы избирателей», чтобы сохранить свое положение.
Население Хабаровского края рассредоточено по его территории крайне неравномерно. Более половины проживает в двух крупнейших городах, Хабаровске и Комсомольске-на-Амуре. Различны и демографические процессы в районах края. Если в целом отток населения по краю один из самых низких в регионе, то по районам ситуация выглядит иначе. По данным краевой статистики, прирост населения в 2003 г. фиксируется только в краевом центре и Хабаровском (пригородном) районе. Стабильное количество (баланс притока и оттока) - в Комсомольске-на-Амуре. В остальных районах наблюдается стремительный отток населения, доходящий в отдельных районах до 8% в год [12]. В основном уезжают специалисты с высшим образованием (врачи, инженеры, работники культуры - 35%), управленцы (сотрудники местных администраций и предприятий - 32%), молодежь (на учебу -
15%), другие (21%). По данным министерства образования края, только 3% лиц, направленных на обучение в краевой центр, возвращается в места прежнего проживания. А по данным краевого министерства образования, только 3-5% выпускников вузов и средних специальных учебных заведений, направленных на учебу от районов, возвращаются в родные края. Там остаются лица с низким образовательным статусом (за исключением работников ряда заводов Комсомольска-на-Амуре, действующего ГОКа в пос. Многовершинный, железнодорожных служащих). Число специалистов с высшим образованием на территории края около 40%. За вычетом Хабаровска и Комсомольска-на-Амуре этот показатель снижается до 12%. В основном это работники школ, больниц, руководители предприятий, инженеры. Именно эти люди при опросе показывают максимально высокий уровень миграционной готовности. Если по районам края этот показатель колеблется от 53 до 60%, то у лиц с высшим образованием он доходит до 75%.
На вопрос «Хотели бы Вы, чтобы Ваши дети остались жить в районе?» отрицательно ответил 91% респондентов с высшим образованием и относительно высоким материальным уровнем, а в среднем количество отрицательных ответов на этот вопрос равнялось 70%. Явно прослеживается корреляция между образовательным уровнем, миграционной готовностью и политической пассивностью. На вопрос «Собираетесь ли Вы участвовать в муниципальных выборах?» 97% респондентов с высшим образованием в возрасте до 45 лет ответили отрицательно. В то же время около 90% лиц старше 45 лет со средним образованием готовы участвовать в выборах. Не собираются участвовать в выборах в местные органы власти 76% предпринимателей. Показательна мотивация тех, кто все же собирается участвовать в качестве избирателя или кандидата. Вот один из ответов: «Ну .Мне, как сказать, нужно же бизнес развивать. Заказы нужны от этих. от главы. Нужно, чтобы налоговая не наезжала. Вот. Если стану главой, все будет. реально» (мужчина, образование высшее, 42 года, предприниматель).
Те, кто в самом деле смог бы высказать взвешенное суждение о власти, не желают участвовать в выборах. Они не связывают свое будущее с территорией и ориентированы на отъезд. Зато те, кто собираются быть не только избирателями, но и избираемыми, имеют вполне представимый «личный интерес», далеко не всегда связанный с интересами земляков.
Показательно и то «распределение полномочий», которое предлагают респонденты. По их мнению, к компетенции местной власти относятся: ремонт дорог на территории (79%), обслуживание жилищного фонда (85%), социальная поддержка социально уязвимых слоев населения (56%), урегулирование местных конфликтов (89%). Обеспечение теплоснабжения и ремонт теплосетей (93%), капитальный ремонт и жилищное строительство (74%), обеспечение территории энергоносителями (96%), экономическое развитие территории (92%) отнесены ими к компетенции краевой власти. Интересно, что, по мнению подавляющего числа респондентов (97%), в обязанности краевой власти входит (должен входить) контроль над деятельностью местных органов власти. Около 50% респондентов уверены, что губернатор имеет право «снять» главу муниципального образования. О разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную осведомлены 35% респондентов, 17% считают, что это разделение необходимо. По мнению респондентов, краевая дума нужна, чтобы «помогать губернатору в управлении краем».
Показательно отношение к местному самоуправлению и его представителям. Главу своего муниципального образования смогли назвать 58% респондентов, и только 12% (в Советско-Гаванском районе - 8%) считают, что он сделал много полезного. Еще 19% согласны с тем, что глава сделал что-то полезное. Остальные
опрошенные не видят положительных черт в работе руководителя своего муниципального образования или затрудняются с ответом. В ходе интервью мы пытались выявить мотивацию голосования за того или иного кандидата в главы муниципальных образований. Были названы следующие мотивы: «новый лучше, чем прежний», «мужик хороший», «говорит хорошо», «свой», «какая разница, за кого голосовать, все воры».
В ходе опроса мы пытались выяснить, какие именно силы и лица влияют на выборы в местные органы власти. Политические партии не пользуются у населения Хабаровского края особым доверием. Даже в краевом центре им доверяют только 16% респондентов. Исключением является ЛДПР, которая, несмотря на крайне слабую краевую сеть, имеет 9-11% стабильных сторонников - больше, чем количество сторонников КПРФ. Лозунг «Мы за бедных, мы за русских!» находит гораздо более горячий отклик у жителей периферийных территорий, чем мощное административное воздействие «Единой России», рейтинг которой устойчиво снижается. Высоко доверие избирателей к кандидату «против всех». Стремительный взлет радикальных настроений, связанный с отменой льгот и отсутствием позитивных изменений, может сильно сказаться на результатах муниципальных выборов и привести к столь же «радикальному» составу муниципалитетов. В этом случае муниципалитеты, обладая полномочиями, но не ответственностью, вполне могут «восстановить справедливость» на местах. Под ударом же окажутся региональная и федеральная власти, которые, естественно, не смогут обеспечить финансирование местных инициатив.
Противоположная «радикальной» тенденция проявляет себя в опросах при переходе на уровень персоналий. В качестве лиц, мнение которых способно предопределить выбор населения, в 37% случаев назывался директор предприятия, «кормящего» территорию. В 86% ответов в качестве такого лица назывался губернатор края. В интервью этот мотив проявился еще отчетливее: «А чего выбирать? Деньги, силы тратить. Пусть бы Виктор Иванович (Ишаев. - С.Л.) назначил.ска-зал бы нам. Мы бы и избрали. Мы ему верим» (женщина, 53 года, образование среднее специальное, заведующая клубом).
Сторонники скорейшего и наиболее полного введения института местного самоуправления, ограждения его от поползновений государства в качестве главных оппонентов выдвигают «региональных тиранов», способных только к администрированию, а не управлению. Авторы фундаментального труда о муниципализации всей страны В.Н.Лексин и А.Н.Швецов отмечают: «В последнее время некоторые представители федеральной и, особенно, региональной “элит” высказываются за пересмотр конституционной идеи и законодательно установленных принципов местного самоуправления в Российской Федерации с позиций “укрепления исполнительной вертикали”. Противники таких предложений усматривают в них довольно прозаическое стремление региональных лидеров вернуться к старой, характерной для унитарного государства, схеме субординационных отношений и тем самым административно подчинить себе глав местного самоуправления» [10, с. 161]. Но если такая субординация является условием выживания, может быть, имеет смысл ее сохранить. Тем более что это не только «воля» региональной власти, но и та самая «воля большинства», к которой апеллируют сторонники муниципализации.
Введение нового закона о местном самоуправлении и организация на его основе территориального сообщества не имеют сегодня в Хабаровском крае ни материальных, ни кадровых, ни культурных предпосылок. Закон резко увеличивает расходы на осуществление управления территорией, при этом снижая его качество.
По существу, жители городов и деревень, которым в ближайшем будущем необходимо будет сделать выбор, не очень понимают, кого и зачем они выбирают. Это случайный выбор случайных людей на должности, предполагающие наличие определенных профессиональных навыков. Проявятся ли они у новых должностных лиц - вопрос дискуссионный. Ситуацию же, когда некие гражданские свободы вводятся в среду, к этому не готовую, описал еще Аристотель: «...простой народ, являясь монархом, стремится и управлять по-монаршему (ибо в этом случае закон им не управляет) и становится деспотом (почему и льстецы у него в почете), и этот демократический строй более всего напоминает тиранию» [1].
Таким образом, передача социальной политики на уровень местного самоуправления превращается в фикцию не столько из-за недостатка финансирования или завышенных требований населения, сколько из-за неготовности муниципалитетов и отсутствия у них необходимых предпосылок к ее реализации. Появятся ли такие предпосылки в будущем, прогнозировать сложно. Но еще сложнее сказать, будет ли к тому времени в Хабаровском крае население, которое выберет новую -лучшую - власть.
ЛИТЕРАТУРА
1. Аристотель. Политика. М.: АСТ, 2002. 394 с.
2. Бляхер Л.Е. Потребность в национализме, или национальное самосознание на Дальнем Востоке России // Полис. 2004. № 3. С. 37-43.
3. Гельман В.Я. Федеральная политика и местное самоуправление // Власть. 1997. № 9. С. 73-80.
4. Гоббс Т. Левиафан // Избранные произведения. М.: Наука, 1964. Т. 2. С. 19-217.
5. Гольц А. Главное препятствие военной реформы - российский милитаризм // Pro et Contra. 2004. Т. 8, № 3. С. 26-34.
6. История Дальнего Востока СССР в эпоху феодализма и капитализма (XVII в .-февраль 1917 г.) / отв. ред. А.И.Крушанов. М.: Наука, 1991. 345 с.
7. Ишаев В.И. Особый район России. Хабаровск: Кн. изд-во, 1998. 269 с.
8. Кабузан В.М. Как заселялся Дальний Восток. Хабаровск: Кн. изд-во, 1973. 267 с.
9. Крушанов А.И. Октябрь на Дальнем Востоке // Русский Дальний Восток в период империализма (1908-март 1917 г). Владивосток: Дальневост. кн. изд-во, 1968. Ч. 1. С 35-42.
10. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Муниципальная Россия // Социально-экономическая ситуация, право, статистика. М: УРСС, 2000. Т. 5. С. 156-169.
11. Местное самоуправление: Теория и практика / общ. ред. ГЛюхтерханд. М.: Моск. бюро фонда Фридриха Наумана, 1996. 586 с.
12. Основные показатели социально-экономического положения регионов Дальневосточного федерального округа в январе 2004 года // Стат. бюл. Хабаровск: Краевой Госкомстат, 2004. № 1. 53 с.
13. Панина Е. Возьмем лучшее из опыта земств // Российская Федерация. 1994. № 17. С. 19-32.
14. Рабинович ГХ. Крупная буржуазия и монополистический капитал в экономике Сибири конца XIX-начала ХХ в. Томск, 1975. 165 с.
15. Рефлексивное крестьяноведение: Десятилетие исследований современной России / под ред. Т.Шанина. М.: МВШСЭН; Рос. полит. энцикл., 2002. 592 с.
16. Рыженков С. Перспективы развития политического анализа реформы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в современной России: политика, практика, право: М.: МОНФ, 2000. С. 89-95.
17. Федеральный закон РФ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Рос. газета. 2003. 8 окт. № 202.
18. Черный А.К. Остаюсь дальневосточником. Воспоминания. Хабаровск: Этнос-ДВ, 1998. 654 с.
19. Экономическая политика: региональное измерение / РАН. Дальневост. отд-ние. Ин-т экон. ис-след.; под ред. П.А.Минакира. Владивосток: Дальнаука, 2001. 219 с.
