CC BY
13
ОБСУЖДАЕМ ПРОБЛЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ
Е. БУХВАЛЬД, доктор экономических наук, профессор, заведующий сектором Института экономики РАН
МУНИЦИПАЛЬНАЯ РЕФОРМА: ПРОБЛЕМЫ ПЕРЕХОДНОГО ПЕРИОДА И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ
1. Основные направления реформационных процессов в системе местного самоуправления в России
На середину 2007 г. приходится половина так называемого переходного периода, установленного федеральным законодателем для перехода к полномасштабной реализации муниципальной реформы в Российской Федерации. Главной особенностью переходного периода является возможность для субъектов Федерации самостоятельно выбирать темпы и порядок осуществления тех преобразований в общей организации институтов местного самоуправления, а также их экономических и финансово-бюджетных основ, которые заложены основными положениями муниципальной реформы.
Данная статья посвящена, прежде всего, вопросам преобразования финансово-бюджетных механизмов функционирования системы местного самоуправления, т.к. на данный момент именно в этой сфере концентрируются наиболее сложные аспекты практического осуществления реформы, равно как и наиболее важные признаки того, в какой мере реализация реформы оказывается достаточно успешной. Это связано с тем, что именно факторами финансово-бюджетной политики, наличием необходимых финансовых ресурсов определяется способность органов местного самоуправления своевременно, в полном объеме и качественно удовлетворять те запросы населения, которые в развитых демократических странах традиционно возлагаются на низовое (муниципальное) звено управления. А это, собственно, и характеризует успех реформы или ее неудачу.
Кроме того, важность переходного периода в настоящий момент определяется тем, что за счет критического анализа его практических результатов, в том числе, итогов преобразований в сфере местных финансов и региональных межбюджетных отношений, создается благоприят-
ная возможность своевременно подготовить и принять определенные альтернативы некоторым положениям реформы. Главная цель этих предложений - добиться более эффективной и полной реализации базовой гипотезы муниципальной реформы в России - становление местного самоуправления как экономически самостоятельного и юридически совершенного института гражданского общества, функционирующего в интересах социальной стабильности и роста качества жизни всего населения страны.
В числе наиболее значимых мер по совершенствованию общей организации и, в частности, экономических основ местного самоуправления в условиях реформы, выступает формирование значительного числа новых муниципальных образований со своими бюджетами, причем в максимально возможной степени приближенных к месту проживания населения, в интересах которого и предоставляются бюджетные услуги. Такой подход к организации муниципального управления соответствует принципам, провозглашенным в принятой Европейским Советом Хартии о местном самоуправлении. В числе таковых - принцип приближения в максимально возможной степени расходных полномочий органов власти к месту непосредственного проживания населения. Это - важное условие для формирования и развития в стране гражданского общества.
Данный принцип не является новым для России. Еще в дореволюционный период этот принцип частично был реализован в практике организации российского земства. Этот принцип находил свое отражение и в организации системы территориального управления в СССР, когда системы местного управления включали в себя городские и сельские поселки, сельские советы и пр. Этот принцип действовал в начале 1990х гг. и в Российской Федерации. Однако впоследствии появилась и получила развитие тенденция создания единых (укрупненных) муниципальных образований, соответственно, единых муниципальных бюджетов с ликвидацией местных поселенческих и внутригородских (районных) муниципалитетов и их бюджетов с переводом соответствующих местных администраций на сметное финансирование. На момент начала муниципальной реформы лишь несколько субъектов Федерации реально использовали в той или иной мере так называемую поселенческую систему местного самоуправления и соответствующую ей модель организации местных бюджетов
Казалось бы, в условиях проводимой реформы наиболее обоснованный путь к решению задачи повышения роли местного самоуправле-
ния и местных бюджетов в экономическом и социальном развитии территорий - приближение в максимально возможной степени органов местной власти, их бюджетов и расходных полномочий к месту непосредственного проживания населения. Такая структуризация бюджетной системы и реализуемых ею расходных полномочий соответствует международно-признанному принципу субсидиарности, в соответствии с которым разграничение расходных полномочий по уровням бюджетной системы должно отвечать критериям их наиболее эффективной управляемости и приближения к конечным потребителям оказываемых бюджетных услуг. В Европейской хартии о местном самоуправлении указывается: «Осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам».
Однако, как уже сегодня показывает практика осуществления муниципальной реформы, само по себе формирование многих тысяч новых «низовых» органов местного самоуправления и их бюджетов с формально зафиксированным кругом «собственных» расходных полномочий еще не означает создания всех условий для полной и эффективной реализации полномочий муниципального управления в интересах населения. Это связано с тем, что принцип субсидиарности в организации бюджетного процесса нельзя отрывать от другого его основополагающего принципа - принципа соответствия закрепленных доходов кругу (объему) установленных расходных полномочий соответствующего уровня бюджетной системы. В реальности, однако, организация низовых бюджетов происходит пока достаточно формально. Из-за отсутствия собственной устойчивой доходной базы способность муниципалитетов осуществить свои функции, т.е. обязательства перед населением, оказалась практически полностью зависимой от передачи им налоговых долей и (или) дотационной помощи из регионального бюджета1.
Обобщение практических результатов переходного периода показывает, что выбранная к настоящему времени «версия» реформирования местных финансов и региональных межбюджетных отношений далеко не полностью «работает» на названную выше ключевую задачу муници-
1 А не от качества их работы по расширению и эффективному использованию экономического (в т.ч. налогового) потенциала территории, что следовало бы ожидать от рациональной модели организации экономических основ местного самоуправления.
пальной реформы. Прежде всего, в ходе реформы особенно сузилась финансовая база местных бюджетов. За ними осталось всего два местных налога - земельный и налог на имущество физических лиц. Эти изменения еще более усугубили несбалансированность местных бюджетов.
Например, по оценкам, опубликованным Советом Федерации Федерального Собрания РФ, всего 2% муниципалитетов в России финансово самодостаточны. Эта картина типична вся всех регионов страны. Например, в Республике Карелия финансовые ресурсы городов в 1,5 раза меньше, чем необходимо на покрытие установленных обязательств, а сельских бюджетов - в 5 раз меньше2. В немалой степени это является следствием резкого, в десятки, а часто и в сотни раз, возрастания количества местных самоуправлений и, соответственно, возрастания административных расходов. Так, в Калужской области количество муниципалитетов выросло с 40 до 300, в Алтайском крае - с 70 до 600. При таком расширении и без того ограниченная налоговая база местных бюджетов «размывается», а нагрузка на нее со стороны расходов административно-управленческого характера - существенно возрастает.
Кроме того, нельзя не видеть, что реализация принципа субсидиарности в ходе муниципальной реформы деформируется делегированием на уровень местного самоуправления широкого круга государственных (федеральных и региональных) полномочий. Органы местного самоуправления согласно Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти. Конечно, это не является основанием для отстранения их от участия в выполнении государственных социальных гарантий населению на постоянной основе. Рассматривая политическую и экономическую самостоятельность местных органов власти как важный критерий демократизации общества, Европейская хартия о местном самоуправлении предусматривает, что национальные законодательства должны позволить местным органам власти «регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, в рамках закона, в пределах компетенции органов местного самоуправления и в интересах населения данной местности». Весь вопрос, однако, в том, на каких правовых основах и на каких экономических условиях органы местного самоуправления привлекаются к осуществлению государственных «дел» или функций.
2 Совет Федерации Федерального собрания РФ. Аналитическое управление. Аналитический вестник № 23 (311). Тенденции развития межбюджетных отношений в Российской Федерации. Декабрь 2006 г. С.48.
138
Современное государство должно определять для органов местного самоуправления, не входящих в состав государственных органов власти, необходимые формы и рамки их участия в реализации на постоянной основе конституционных и других государственных социальных гарантий, в частности, обеспечивая необходимую меру наполняемости местных бюджетов. Однако это не означает, что привлечение органов местного самоуправления к реализации отдельных государственных полномочий может производиться на произвольной основе3, исключая какие-либо согласительные процедуры и компенсационные выплаты (помимо фактической «стоимости» самих передаваемых полномочий), как это имеет место в настоящее время.
Итак, принцип субсидиарности должен составлять основу государственной финансовой политики, в частности, при разграничении расходных полномочий и в соответствии с ними в максимально возможной степени - доходных источников. Но это пока не стало реальностью в ходе реформы местного самоуправления в Российской Федерации. В этом смысле в рамках уточнения ряда основополагающих механизмов реформы принципиальное значение имело бы создание условий, при которых гарантировалась бы максимально возможная степень обеспеченности доходами расходных полномочий органов муниципального управления без разделения последних на государственные и негосударственные. И лишь при объективной недостаточности налогового потенциала территории для реализации указанных функций необходимо было бы оказывать финансовую помощь соответствующим местным бюджетам из бюджетов вышестоящего уровня.
2. Изменение в финансово-бюджетной ситуации в сфере местного самоуправления
В настоящее время общая картина финансово-бюджетных процессов в
3 Формально федеральным законодательством (95-й ФЗ) установлены рамки участия субъектов РФ в законотворческом процессе на федеральном уровне, вплоть до права регионов высказать свое коллективное негативное мнение относительно того или иного законопроекта и добиваться его снятия с обсуждения. Это хотя бы в какой-то мере позволяет считать делегирование регионам отдельных федеральных полномочий делом не совсем произвольным. Муниципальные органы власти таких полномочий - ни на федеральном, ни на региональном уровне - не имеют. При принятии законов о делегировании им государственных полномочий они просто «ставятся перед фактом».
новой системе институтов местного самоуправления в Российской Федерации складывается достаточно противоречиво. Наряду с некоторыми формально позитивными результатами, при анализе практических итогов переходного периода не создается впечатления растущего вклада институтов местного самоуправления в последовательное решение хозяйственных, социальных и иных задач развития муниципальных территорий.
Прежде всего, повсеместно отмечается, что система местных финансов, претерпевшая значительное количественное расширение, продолжает оставаться в ситуации высокой степени неустойчивости и дотационной зависимости. Так, по итогам 2006 г. общий объем доходов местных бюджетов составил 1 521,6 млрд. руб., что превышает уровень 2005 г. на 368,8 млрд. руб. или на 32%. Собственные доходы местных бюджетов, то есть доходы без учета субвенций из федеральных и региональных фондов компенсации, составили на конец 2006 г. 1 084,1 млрд. руб., с ростом к уровню 2005 г. на 235,4 млрд. руб. или на 27,7%. В общей сумме собственных доходов местных бюджетов основную часть занимают доходы городских округов -541,9 млрд. руб. или 50%; доходы муниципальных районов составляют 466,3 млрд. руб. или 43,0%; доходы поселений составляют 75,9 млрд. руб. или 7,0% соответственно. Согласно данным приведенной ниже диаграммы 1, значительную долю в доходах местных бюджетах занимают налоговые и неналоговые доходы, которые составляют 39,7% в общем объеме доходов местных бюджетов; субвенции из федеральных и региональных фондов компенсации составили 28,8%; межбюджетные трансферты - 29,3%, прочие доходы- 2,3%.
Структура доходов местных бюджетов
□ Налоговые доходы
□ Неналоговые доходы
30,7%
-И □ Межбюджетные V трансферты (без ФК)
9,0% □ Фонд компенсации
□ Прочие доходы
Рис.1
Обращает на себя внимание факт, что на фоне тенденции к общему оздоровлению государственных финансов страны, прежде всего, на феде-
2,3%
28,8%
29,3%
ральном уровне, местные бюджеты в России демонстрируют тенденцию к сокращению показателя реальной бюджетной самообеспеченности. Их зависимость от внешних источников финансирования, как было отмечено выше, заметно возрастает. При этом в действующей «версии» нынешняя муниципальная реформа эту тенденцию еще более усиливает.
Данные проведенного Минфином России мониторинга местных бюджетов в Российской Федерации за 12 месяцев 2006 г. показывают, что 27,5% муниципальных районов относятся к высокодотационным, т.е. к той группе муниципальных образований, в бюджетах которых доля дотаций (включая доходы, переданные по дифференцированным нормативам взамен дотаций) колеблется от 50 до 100%.
Городские округа - наиболее финансово обеспеченные муниципальные образования. В частности, 21,6% городских округов относятся к категории, где доля дотаций в доходах бюджетов (включая доходы, переданные по дифференцированным нормативам взамен дотаций) находится в пределах до 5%.
Напротив, более половины сельских поселений (56,9%) относятся к высокодотационным, для которых доля дотаций, а также налоговых доходов, переданных по дифференцированным нормативам взамен дотаций, в общем объеме доходов бюджетов колеблется от 50 до 100%. Данные о доли муниципальных образований по уровням дотационности представлены в табл.1.
Таблица 1
Степень дотационности местных бюджетов в 2006 г. (в %)
Степень дотационности Доля муниципальных образований по степени дотационности
Муниципальные районы Городские округа Городские поселения Сельские поселения
До 5 % 10,6% 21,6% 12,0% 13,1%
От 5% до 10% 4,1% 12,7% 10,0% 4,8%
От 10% до 20% 13,9% 25,9% 13,7% 5,0%
От 20% до 50% 43,4% 31,1% 36,0% 20,2%
От 50 до 100% 27,9% 8,7% 28,3% 56,9%
Источник: данные мониторинга Министерства финансов РФ.
Анализ показывает, что муниципальная реформа и ее налоговобюджетные составляющие не привносят достаточной стимулирующей компоненты для активизации усилий местных администраций всех
141
уровней по развитию экономики территорий, по увеличению налоговой базы местных бюджетов и по ее более эффективному использованию. Установленный законом подбор источников налогово-бюджетной базы местных бюджетов (скорее, с акцентом на доходы и имущество граждан, нежели на объемы хозяйственной деятельности на соответствующей территории) откровенно дестимулирует усилия местных администраций по развитию производственно-экономической базы территорий. Это в равной мере касается и заинтересованности местных властей в поддержке малого предпринимательства, и в формировании на своей территории общей благоприятной предпринимательской и инвестиционной среды. Так, из приведенной ниже таблицы 2 следует, что основную долю доходов бюджетов городских округов составляют налоговые доходы (37,1%). В доходах городских и сельских поселений более половины (50,7%) занимают межбюджетные трансферты (без учета средств из фондов компенсации); налоговые доходы занимают 22,7%, неналоговые доходы - 10,6%.
Таблица 2
Структура доходов местных бюджетов по типам муниципальных образований (млрд. руб.)
Вид доходов Типы муниципальных образований
Городской округ Муниципальный район Поселения
Сумма Доля в доходах городских округов (в%) Сумма Доля в доходах муниципальных районов Сумма Доля в доходах поселений
Налоговые 266,8 37,14 179,5 25,13 20,2 22,70
Неналого- вые 90,9 12,65 36,6 5,12 9,4 10,56
Итого налоговые и неналоговые 357,7 49,79 216,1 30,26 29,6 33,26
Межбюджетные трансферты (без ФК) 163,8 22,80 236,8 33,16 45,1 50,67
Фонд компенсации 176,5 24,57 247,9 34,71 13,1 14,72
Прочие доходы 20,4 2,84 13,4 1,88 1,2 1,35
Всего 718,4 100,00 714,2 100,00 89 100,00
Источник: данные мониторинга Министерства финансов РФ.
Формально сложившийся в настоящее время «перекос» в пользу дотационных источников финансирования местных бюджетов (особенно на поселенческом уровне) может быть устранен субъектами РФ за счет дополнительной передачи местным бюджетам долей (нормативов отчислений) от федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в региональные бюджеты. Однако к этому имеются существенные препятствия.
Сделанный в ходе реформы акцент на единые (для одной группы местных бюджетов) нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в региональные бюджеты, не учитывает крайней дифференциации экономического и налогового потенциала территорий, в том числе, налоговой базы по потенциально передаваемым налогам. В результате, применение системы единых нормативов перечислений приводит к тому, что при осуществлении подобной передачи доходных источников относительно полное насыщение местных бюджетов одних территорий приводит к явному перенасыщению бюджетов других территорий. Вот почему многие регионы минимизируют или вообще исключают из своего бюджетного процесса практику передачи дополнительных налоговых долей в местные бюджеты; сознательно удерживают их в состоянии глубокой дотационно-сти, предпочитая восполнять ее преимущественно или даже исключительно методом дотаций на общее финансовое выравнивание.
Одна из главных причин такой практики - жестко установленный федеральным законодателем порядок использования механизма так называемых «отрицательных трансфертов». Негибкость этого механизма не позволяет эффективно адаптировать его к условиям каждого региона, где, как правило, складываются свои параметры бюджетной дифференциации различных видов муниципальных образований. Только необходимая гибкость механизма «отрицательных трансфертов» позволит органам управления субъектов Федерации строить свои финансовые отношения с муниципальными образованиями, четко ба-
лансируя между требованиями «снятия» финансовой избыточности отдельных местных бюджетов, пополнения соответствующих фондов финансовой поддержки, с одной стороны, а с другой - сохранения необходимой меры стимулирующего воздействия всего механизма межбюд-жетного регулирования. В этой связи следовало бы предоставить право субъектам Федерации самим решать вопрос об использовании или неиспользовании механизма субвенций как отрицательных трансфертов, о конкретных параметрах взимания этих трансфертов, а также об установлении размеров субвенций поселений в бюджеты муниципальных районов как взносов на межмуниципальные мероприятия.
3. Переходный период и возможность уточнения ряда ключевых положений реформы
Как было отмечено выше, ситуация «пика» переходного периода в реализации муниципальной реформы оставляет достаточно возможностей для того, чтобы своевременно разработать и принять поправки к ряду положений реформы. Речь идет о поправках, позволяющих сделать более эффективными основные правовые и экономические механизмы реформы, в том числе, и в аспекте организации местных финансов и региональных межбюджетных отношений.
Прежде всего, считаем необходимым расширить полномочия субъектов Федерации по адаптации основных положений реформы к специфике условий отдельных регионов России4 для приведения 131-ого ФЗ в полное соответствие с Конституцией РФ. Согласно Конституции РФ (п.1 «н» ст.72) организация местного самоуправления в Российской Федерации относится к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, причем лишь на уровне «общих принципов». В этом смысле и следует последовательно уточнять содержание федерального закона, ограничивая его именно «общими принципами» организации местного самоуправления в стране, включая главный из них - государственные гарантии местного самоуправления и обеспечения развития местного самоуправления как ответственного и инициативного института гражданского общества. Это включает в себя и государственные гарантии в отношении адекватного формирования экономической базы местного само-
4 Как с точки зрения вопросов общей организации местного самоуправления как такового, так и различных аспектов его включения в бюджетный процесс на субрегиональном уровне.
144
управления, прежде всего, по двум ее основным составляющим: финансовые ресурсы местных бюджетов и муниципальная собственность.
Необходимым шагом в ходе рассматриваемой реформы является введение еще одного переходного периода5, включающего установление на среднесрочный период (не менее 5 лет) экономически осмысленных рамок или критериев формирования сети поселенческих бюджетов. Что значит «экономически осмысленной» или «экономически мотивированной» сети местных бюджетов? В фискальной теории и практике налогообложения давно утвердилось понятие «цена налога». Никто не будет вводить налог, если издержки его взимания выше или даже хотя бы равны ожидаемой сумме поступлений по данному налогу. Соответственно, выгоды от введения самостоятельных бюджетов также должны быть соизмерены с издержками такого шага и - что немаловажно - с возникающими здесь рисками, в частности, неэффективного использования и даже утраты (хиВ| ге гги-я с виодж.ст я фо ргри-рп |ва ния экономически мотивированной сети местных (поселенческих) бюджетов могут быть использованы такие критерии6 как:
- минимальная абсолютная сумма гарантированных (закрепленных) налоговых доходов7 в год;
- минимальный процент от среднего уровня душевой обеспеченности поселений поступлениями по гарантированным (закрепленным) налоговым доходам за последние 3 года;
- максимально допустимый процент управленческих расходов, обеспечивающий надлежащее управление муниципальными финансами к абсолютной сумме гарантированных (закрепленных) налоговых доходов в год.
Такая система, по нашему мнению, может сформировать реальные стимулы для работников муниципального звена управления: хочешь иметь самостоятельный бюджет, гибкие инструменты собственной на-
5 Поспешность введения действующего переходного периода не позволила, на наш взгляд, сделать его достаточно продуктивным - речь шла только о формальной отсрочке, а не о гибкой апробации возможных вариантов преобразований с целью выбора лучших из них, в том числе, применительно к условиям различных типов регионов России.
6 В окончательном виде эти критерии с учетом местных условий должны подлежать установлению законом субъекта РФ.
7 Гарантированные или закрепленные налоговые доходы - местные налоги, закрепленные за данным уровнем бюджета, плюс гарантированные законом доли иных налогов.
145
логово-бюджетной политики - обеспечивай своей территории хотя бы минимальный уровень финансово-экономической самообеспеченности. На основе закрепленных субъектами РФ критериев решение о выделении еще одного самостоятельного (поселенческого) бюджета должен принимать, на наш взгляд, представительный орган власти муниципального района.
На основе названных выше или иных возможных критериев следует рекомендовать всем субъектам РФ произвести анализ налогового потенциала поселений и выделение трех групп муниципальных районов: финансово стабильные и высокообеспеченные районы; финансово среднеобеспеченные районы; финансово низкообеспеченные районы8.
В районах первого типа (не менее 3\4 поселений, отвечающих названым выше критериям) следует сохранить всю сеть поселенческих бюджетов, а району передать все полномочия по их финансовой поддержке.
В районах второго типа (в пределах 30-50% поселений, отвечающих названым выше критериям) следует сформировать выборочную или очаговую сеть местных бюджетов - районный центр плюс еще несколько (3-4) финансово наиболее сильных поселений. Все прочие муниципалитеты должны финансироваться на основе смет. Району в этом случае также следует передать все полномочия по их финансовой поддержке при обязательстве выдерживать примерно равный уровень обеспеченности населения основными видами бюджетных расходов и основными видами бюджетных услуг в поселениях с бюджетами и в поселениях со сметным принципом финансирования.
В районах третьего типа (менее 25-30% поселений, отвечающих названым выше критериям) должен функционировать только районный бюджет, а все муниципалитеты должны финансироваться на основе смет. Району при этом вменяется в обязанность выдерживать примерно равный уровень обеспеченности населения основными видами бюджетных расходов в поселениях, финансируемых на основе смет.
Таким образом, отказ (временный, а в известных случаях - и постоянный) от определенной доли поселенческих бюджетов не означает автоматическую ликвидацию соответствующего числа самих поселенческих муниципальных образований. Для того, чтобы названная модель могла практически функционировать, необходимо изъять из федераль-
8 См. Бухвальд Е.М., Трухов А.И. Налогово-бюджетные проблемы муниципального уровня. // «Экономист». - 2006. - №10. С.58-64.
146
ного и регионального законодательства не отвечающую нашим реалиям правовую формулу «Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет» (см. п.1 ст. 52 131-ого ФЗ)9. Эту формулу следует заменить на другую: «Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет) или иной установленный действующим законодательством источник финансового покрытия закрепленных расходных полномочий». Таким образом удалось бы преодолеть противоречие между формально-разрешительным подходом к формированию институтов местного самоуправления и очевидной идеей экономической рациональности (обоснованности) в выборе форм организации бюджетного процесса на местах. К тому же, сохранение сметного принципа финансирования не отрицает важности функций финансового планирования и контроля, который и в данном случае может осуществлять представительный орган местного самоуправления.
Необходимо исключить практику нормативно-правового регулирования, при которой одни и те же полномочия органов местного самоуправления сначала у них изымаются, а затем - возвращаются им же в виде делегированных государственных полномочий с субвенциональным финансированием. Это - сомнительный способ обеспечить надежность исполнения данных полномочий и устойчивость их финансирования. Для обеспечения устойчивости финансирования гораздо проще и эффективнее не манипулировать полномочиями «вверх - вниз», а изначально создать для этих, естественных для муниципального уровня управления расходных полномочий, стабильную налоговую базу на местах.
Как было отмечено выше, ныне становится явным архаизмом и само разграничение полномочий на «государственные» и «негосударственные», вышедшее, видимо, из излишне прямолинейного прочтения ст.12 Конституции РФ. Расходные полномочия, исполняемые органами местного самоуправления, следует делить на собственные и делегированные. Собственные полномочия, в свою очередь, надо делить на «собст-
9 Строго говоря, подобная ситуация имела место и до муниципальной реформы. Трудно сказать, в чем конкретно была причина несходимости данных, но российская статистика всегда насчитывала муниципальных образований в стране гораздо больше, чем Минфин - местных бюджетов. Хотя и предшествующий федеральный закон по местному самоуправлению исходил из обязательности для каждого муниципального образования иметь свой полноценный бюджет.
венные по закону» и «собственные по инициативе» (что примерно соответствует опыту Германии). «Собственные по закону» - это то, что в настоящее время отражено в ст.14-15-16 131-ого ФЗ. «Собственные по инициативе» - иные расходные обязательства, которые может взять на себя тот или иной муниципалитет. Формально это не возбраняется и сегодня, но, по сути, допускается только для бездотационных муниципальных образований. Полагаем такой ограничитель излишне строгим, принимая во внимание символический характер местных налогов и недостаточность других, гарантированных законом налоговых поступлений в местные бюджеты. Планку формального запрета на собственные полномочия по инициативе следует, на наш взгляд, установить на уровне 30-50% дотационности бюджетов соответствующих муниципальных образований. Наконец, делегированные полномочия могут передаваться для исполнения органам местного самоуправления преимущественно на согласительной основе и с полным восполнением муниципалитетам не только полной «стоимости» передаваемых полномочий, но и согласованного норматива операционных затрат по их осуществлению (исполнению).
Таким образом, необходимо законодательно защитить местные бюджеты от перегрузки делегированными полномочиями. Сегодня, если судить по структуре расходов некоторых местных бюджетов, получается, что местные власти занимаются уже не столько своими собственными полномочиями, сколько делегированными10. По нашему мнению, объем делегированных полномочий (обязательных к исполнению) должен быть законодательно ограничен объемом примерно 25% общих расходов местного бюджета. Все передаваемые полномочия свыше этого порога -только на согласительной основе и одновременно - с факторами заинтересованности для муниципалитетов (оплата операционных расходов, позволяющая увеличить оплату труда финансовых работников муниципалитетов, приобрести необходимые технические средства и пр.).
Следующая важная и реально необходимая новация - предоставление возможности регионам допускать «возвращение» ныне временно изъятых управленческих полномочий на поселенческий уровень на поэтапной, асимметричной основе. В 2006 г., опасаясь провала управляе-
10 Так, по итогам 2006 г. расходы на выполнение переданных государственных полномочий среди муниципальных образований составили 29%, в том числе, для муниципальных районов - более 40%.
148
мости объектами сферы социального обслуживания, многие регионы обязали или «рекомендовали» передать все или основные полномочия поселенческих муниципалитетов на районный уровень (в том числе, и полномочий в области налогово-бюджетного процесса). Такая практика действительно позволит поселениям и их администрациям в рамках переходного периода постепенно адаптироваться к работе в новых условиях. Кроме того, такая передача полномочий «наверх» учитывает сложившийся в регионах России опыт функционирования органов управления на местах, когда большая часть вопросов местного значения решалась и решается именно на уровне муниципального района.
Однако в целом, если следовать букве закона, возврат временно изъятых у поселений полномочий, в том числе полномочий в области бюджетного и налогового процесса, включая самостоятельное исполнение собственного бюджета, неизбежен. Между тем было бы необоснованно полагать, что необходимые для этого организационные и кадровые предпосылки будут сформированы во всех поселениях к завершению действующего переходного периода одновременно. Полагаем, что во многих случаях на это уйдут долгие годы, а часто эта задача будет нерешаема вообще (особенно на уровне отдаленных и «умирающих» поселений). К сожалению, действующая законодательная база федерального и регионального уровня не предусматривает возможности данного возврата полномочий на асимметричной, поэтапной основе, а система межмуниципальных соглашений о взаимной передаче полномочий недостаточна для решения такой сложной задачи. Возможность вариантного подхода к решению данной проблемы надо предусмотреть, предоставив федеральным законом необходимые регулятивные полномочия самим субъектам Федерации. По существу, целесообразна модель «поэтапного возврата полномочий», для которой вполне возможно выработать убедительные и вполне прозрачные критерии11.
В этой связи целесообразно также предусмотреть возможность для субъектов РФ самостоятельно решать вопросы перераспределения на постоянной основе некоторых расходных полномочий между муници-
11 По существу данное предложение можно рассматривать как альтернативу высказанному выше предложению вообще отказаться от обязательного создания «сплошной» сети поселенческих бюджетов.
пальными районами и входящими в их состав поселениями в целях недопущения снижения качества бюджетных услуг.
Есть глубокие экономические основания к тому, чтобы расширить полномочия субъектов Федерации по использованию дифференцированных нормативов передачи в местные бюджеты долей налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Федерации, причем не только в части налога на доходы физических лиц (НДФЛ), в том числе, в порядке замещения дотаций на общее финансовое выравнивание. Целесообразно закрепить законом положение, при котором федеральный центр был бы вправе регулировать порядок передачи субъектом Федерации налоговых источников на местный уровень (единые нормативы, дифференцированные нормативы и пр.) только по федеральным налогам. Порядок передачи на местный уровень части поступлений от региональных налогов должен определяться исключительно самими субъектами РФ.
Необходимо решить вопрос не о возможности, а об обязательности замены дотаций, исчисленных на формализованной основе (по подушевому принципу или в зависимости от уровня расчетной бюджетной обеспеченности), отчислениями от налога на доходы физических лиц, от иных федеральных и (или) региональных налогов по дополнительным (дифференцированным) нормативам, устанавливаемым на временной основе. Однако не только на очередной финансовый год, но и на среднесрочную перспективу.
Далее, необходимо пойти по пути последовательного укрепления налоговой базы органов местного самоуправления за счет расширения их прав в области налогового администрирования. На первом этапе можно было решить данный вопрос введением права органов местного самоуправления на введение ограниченной законом надбавки к федеральным и (или) региональным налогам (на единую налоговую базу). В наибольшей мере для этого подходит именно НДФЛ. Кроме того, поскольку в настоящее время НДФЛ целиком поступает в субфедеральные бюджеты, было бы разумно разрешить (рекомендовать) субъектам Федерации, при наличии признаков целесообразности, совместно с налоговыми органами и на основе соглашений с ними разрабатывать и реализовывать системы зачисления НДФЛ в местные бюджеты по месту проживания работников - либо в целом по региону, либо в пределах отдельных групп поселений. Таким образом, уже в перспективе целесообразно рассмотреть вопрос о праве местных властей на введение ограниченной и сообразной местным условиям прогрессивной надбавки
к НДФЛ. Однако переход к практическому решению данного вопроса, по нашему мнению, целесообразен только после осуществления территориального принципа учета и зачисления НДФЛ.
В сфере межбюджетного регулирования на субрегиональном уровне наиболее очевидной корректировкой реформы видится упразднение такого инструмента межбюджетных отношений на субрегиональном уровне, как региональный фонд финансовой поддержки поселений. Более обеспеченные муниципальные районы способны принять на себя функцию финансовой поддержки поселений. В прочих же муниципальных районах создание поселенческих бюджетов вообще нецелесообразно.
Муниципальную реформу, равно как и все ее налогово-бюджетные составляющие, следует последовательно корректировать исходя из того, что усиление стимулирующей функции межбюджетных отношений относительно наращивания налогового потенциала муниципальных образований, своевременной и полной мобилизации ими бюджетных доходов, рационального расходования бюджетных средств и пр. в наибольшей мере обеспечивается не «поощрительными вливаниями» из вышестоящих бюджетов. Главный рычаг подобного стимулирования -четкое и обоснованное разграничение на постоянной основе расходных полномочий и максимально соответствующих им доходных источников между уровнями бюджетной системы при относительно стабильном механизме межбюджетного регулирования, не стимулирующим иждивенчество на местах.
Корме того, по нашему мнению, поселенческие муниципалитеты вообще не должны выступать полноценными субъектами муниципальной собственности. Процесс межмуниципального разделения собственности, который сейчас везде идет с большим трудом и порождает многочисленные проблемы управленческого и финансово-бюджетного плана, следует остановить. Поселения по отношению к объектам муниципального имущества должны выполнять роль ответственного пользователя с правом присвоения арендных платежей, но без права отчуждения этой собственности в той или иной форме (продажа, залог и пр.). Только такой подход может предотвратить утрату экономически и социально-значимых объектов муниципальной собственности и обеспечить устойчивые финансовые источники и бюджетные механизмы ее функционирования.
В рамках корректировки муниципальной реформы требуют решения и многие другие вопросы, неурегулированность которых по-прежнему создает серьезные препятствия для успешного продолжения реформы и выявления всех ее позитивных и социальных результатов. Назовём главные из них.
Прежде всего, отсутствие полноты данных по показателям налоговой отчетности и показателям социально-экономической статистики, необходимым для определения расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований и экономически мотивированного определения объемов финансовой помощи местным бюджетам. Далее следует указать на незавершенность разделения имущественных объектов и земельных участков между собственностью федеральной, субъектов РФ, городских округов, муниципальных районов, поселений, входящих в состав муниципальных районов. Сказанное касается и незавершенности кадастровой оценки земель, внесения данных о земельных участках в земельный кадастр, составляющий базу для обеспечения налоговых органов сведениями по исчислению земельного налога.
Негативно сказывается отсутствие порядка, предусматривающего при необходимости возможность, помимо вертикальной, горизонтальной передачи полномочий по предоставлению бюджетных услуг с субвенциями для их оплаты (например, от района - городскому округу и, наоборот; от поселения к поселению и пр.)
Наконец, при осуществлении корректировки ряда базовых положений реформы следует вернуться к вопросу о муниципальном и бюджетном статусе крупных городов - столиц субъектов РФ. По нашему мнению, этот вопрос следует отрегулировать специальной дополнительной статьей к 131-му ФЗ. В ней следует определить обязательность создания внутригородских муниципальных образований в городах с населением 1 млн. человек и выше и возможность - для городов с населением от 300 (или 500) тыс. человек до 1 млн. человек12. При этом, на наш взгляд, на такие институты местного самоуправления как «городской округ - внутригородское муниципальное образование» не следует распространять схему разграничения доходных и расходных полномочий, сформулированную в законе для системы «муниципальный район - поселение».
Не следует, на наш взгляд, вводить в закон и особую статью по во-
12 Разумеется, численное значение данного критерия еще нуждается в обсуждении.
152
просам местного значения внутригородского муниципального образования. В каждом конкретном случае этот вопрос должен решаться представительным органом управления городского округа (города), принимающим решение о создании внутригородских муниципальных образований, их границах, доходных и расходных полномочиях и пр. При этом, с учетом специфики многих внутригородских муниципальных образований - районов в крупных городах России («промышленные», «торговые», «спальные» районы и пр.) такое разграничение по усмотрению города могло бы производиться как на симметричной, так и на асимметричной основе. Именно в таких крупных городах для более правильно учета и эффективного использования налоговой базы внутригородских муниципальных образований целесообразно начать практику перехода к зачислению НДФЛ (точнее, нормативов по данному налогу) в местные бюджеты по месту жительства плательщика.
