CC BY
37
Законодательство о местном самоуправлении и экономические реалии
С. Д. Валентей, Е. М. Бухвальд
В последнее время усиливается внимание к результатам начального (переходного) этапа муниципальной реформы. Однако приходится констатировать, что этот интерес не сопровождается должным уровнем экспертной оценки названных результатов и их обобщения в виде конкретных предложений по дальнейшей стратегии реализации реформы. Это не может не удивлять, ведь до начала полномасштабного развертывания муниципальной реформы (или принятия иного решения о ее судьбе) остается менее года. Однако теория и практика, строго говоря, не дают достаточных представлений о том, какие слагаемые реформы заслуживают полного развертывания и долговременного закрепления, а какие — нуждаются в известной корректировке. Это тем более странно, если вспомнить, что Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-Ф3)1 позиционировался как законодательный акт, сравнимый по своим задачам и последствиям с земской реформой 1864 г.
Валентей Сергей Дмитриевич — заведующий отделом инновационной и инвестиционной политики ИЗиСП, доктор экономических наук, профессор;
Бухвальд Евгений Моисеевич — заведующий отделом экономико-правовых механизмов развития федеративных отношений и местного самоуправления ИЗиСП, доктор экономических наук, профессор.
1 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
Проблемы формирования местных бюджетов
Наряду с правовыми, институциональными кадровыми и иными предпосылками ключевую роль в обеспечении реформы местного самоуправления играет его экономическая база, которую в соответствии с законом формируют местные финансы (бюджеты) и муниципальная собственность. 3начимость последней, безусловно, велика. Однако именно в рамках бюджетного процесса на местах определяется способность органов местного самоуправления удовлетворять потребности населения, а также полноценно и заинтересованно участвовать в хозяйственном развитии территорий. В этой связи ситуация в сфере местных финансов выступает, на наш взгляд, центральным звеном при характеристике результативности первого этапа муниципальной реформы.
В отличие от практики, которая существовала до 2003 г., Федеральный закон № 131-Ф3 (как и корреспондирующие к нему поправки в БК РФ) конкретизируют ряд ключевых положений бюджетного процесса в системе местных финансов. В законе была предпринята попытка жесткого разделения собственных расходных полномочий городского округа, муниципального района и входящих в его состав поселений, а также порядка передачи отдельных государственных полномочий для исполнения органам местного самоуправления федеральными и региональными органами государственной власти. Это зало-
жило правовые основы преодоления практики «нефинансируемых мандатов». Но уже после принятия названного закона федеральный законодатель отходит от концепции четкого разграничения полномочий и ответственности между уровнями публичной власти. В результате существенно расширяется перечень вопросов местного значения как поселений, так и муниципальных районов без закрепления за их бюджетами достаточных доходных источников.
Органы муниципального управления остались не только без необходимых объемов бюджетных средств, но и без действенных стимулов их наращивания за счет развития муниципального хозяйства. Действующее законодательство поставило их по функциям, а также по основным источникам бюджетных доходов в положение практически полной отчужденности от развития экономической базы соответствующих территорий, от динамики инвестиционного процесса, от становления важнейших институтов предпринимательства и пр. Лишь в последнее время удалось частично преодолеть «перекос» функций новых структур муниципального управления в направлении общего администрирования и социального вспомоществования.
В ходе реформы существенно усложняется и такой инструмент бюджетного процесса, как система внутрирегионального финансового выравнивания. Она приобретает многоканальный характер. При этом (опять-таки, в отличие от действовавших до реформы механизмов) федеральный законодатель жестко предписал субъектам Федерации методы реализации допускаемых законом каналов финансовой помощи муниципальным образованиям различных видов.
Общая картина наблюдаемых на муниципальном уровне финансово-бюджетных процессов по итогам переходного периода достаточно
противоречива. Однако в целом можно констатировать, что система местных финансов продолжает оставаться неустойчивой, так как закрепленные доходные источники местных бюджетов не обеспечивают в необходимой мере покрытие расходных полномочий органов местного самоуправления.
Прежде всего, формальный характер приобрела и организация бюджетов «низовых», т. е. поселенческих муниципалитетов, что обусловлено высокой дотационностью большинства из них. Таким образом, зависимость местных бюджетов от дополнительных источников финансирования существенно возросла, хотя эта ситуация существенно дифференцируется по различным видам муниципалитетов. Так, по итогам 2006 г. (данные мониторинга Минфина России), уровень бюджетной дотационности в пределах от 50 до 100% имели 8,7% городских округов (которые оказались финансово наиболее обеспеченными муниципальными образованиями); 27,9% муниципальных районов; 28,3% городских поселений и 56,9% сельских поселений.
Одна из наиболее существенных причин сохраняющейся неустойчивости местных, прежде всего, «низовых» или поселенческих бюджетов — высокий уровень концентрации доходного (налогового) потенциала страны на стадии его первичного распределения. Это повышает зависимость всех нижестоящих бюджетов, в том числе и местных бюджетов, от используемой сегодня модели бюджетно-перераспре-делительных отношений.
Например, по итогам 2006 г. (данные НИФИ АБиК Минфина России), на федеральный бюджет приходилось 64,8% всех налоговых доходов при их первичном распределении (без учета единого социального налога) и 43,4% конечных расходов (т. е. без учета средств, переданных другим уровням бюджетной системы). Напротив, на систе-
му местных бюджетов приходилось 7,2% всех налоговых доходов при их первичном распределении (без учета единого социального налога) и 22,3% конечных расходов.
Сложившаяся ситуация приводит к тому, что способность муниципалитетов осуществлять свои функции в преимущественной мере зависит от передачи им налоговых долей и/или дотационной помощи из региональных бюджетов, а не от качества их работыь по расширению экономического потенциала территории и, соответственно, по увеличению и эффективному использованию ее налоговой базы. Во многом это обусловлено тем, что налоговые доходы муниципалитетов практически равны межбюджетным трансфертам (без фонда компенсации), хотя в этих налоговых доходах заметная часть приходится на замещающие дотации дополнительные нормативы налоговых отчислений.
Наиболее ущербно в практике формирования экономической базы муниципального управления то, что в доходной базе муниципальных бюджетов ничтожно мала доля местных налогов, которые должны выполнять не только чисто фискальную, но регулирующую и стимулирующую функции. За местными бюджетами осталось всего два местных налога (в начале 90-х гг. их насчитывалось более 20). Впрочем, как показывает зарубежный опыт, финансовая обеспеченность муниципальных образований определяется не числом местных налогов, а уровнем их экономической значимости и, главное, привязкой к налоговой базе, отражающей результаты хозяйственной деятельности на территории муниципалитета. Но в нынешних российских условиях действующее правовое регулирование налогово-бюджетного процесса такой привязки практически не обеспечивает. В результате тысячи новых «низовых» органов
местного самоуправления с самостоятельными бюджетами, а также с формально зафиксированным кругом собственных расходных и доходных полномочий не способны создать условия для реализации главной цели реформы — существенного повышения качества и доступности муниципальных услуг для населения.
Значительное увеличение с 1 января 2006 г. общего количества муниципальных образований еще более усилило дифференциацию налогового потенциала местных бюджетов. Это привело не только к трудностям методического характера при разработке и практической реализации «справедливых» формул распределения финансовой помощи этим бюджетам. Потребовалось выделить значительные дополнительные средства для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов.
Казалось бы, проблему снимают Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и БК РФ, которыми к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ отнесено оказание финансовой помощи местным бюджетам, осуществляемое данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ. Однако на деле федеральный законодатель лишь в самом общем виде возложил на субъекты Федерации обязанность осуществления финансового выравнивания муниципальных образований. При этом остались не ясны ни общие критерии определения объема выделяемых на эти цели средств, ни «планка», до которой должно осуществляться выравнивание.
В соответствии с бюджетной реформой субъектам Федерации предоставлено право передавать местным
бюджетам дополнительно часть любого налога, подлежащего зачислению в региональный бюджет по единым нормативам на постоянной основе (т. е. без ограничения срока). Но эта возможность не получила достаточно широкого распространения. Это связано с тем, что преимущественная ориентация на единые нормативы отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Федерации, не учитывает значительной дифференциации экономического и налогового потенциала муниципалитетов, а также налоговой базы по передаваемым налогам.
В результате при передаче доходных источников по единым нормативам насыщение местных бюджетов одних территорий приводит к перенасыщению бюджетов других. Поэтому многие субъекты Федерации минимизируют практику передачи дополнительных налоговых долей в местные бюджеты. Они сознательно удерживают их в состоянии дотационности, предпочитая восполнять ее преимущественно (или исключительно) дотациями на общее финансовое выравнивание. Такая политика также снижает заинтересованность муниципальных органов власти в развитии местного хозяйства2.
Одна из главных причин рассмотренной ситуации предопределена закрепленным в законе жестким порядком использования механиз-
2 Например, в Липецкой области местным
бюджетам переданы значительные доли
различных налогов, подлежащих зачисле-
нию в консолидированный бюджет субъек-
та Федерации, в результате чего совокуп-
ная дотационность местных бюджетов ре-
гиона за 10 месяцев 2007 г. составила всего 4%. Напротив, в Рязанской области местным бюджетам переданы лишь единые
10%-ные доли налога на доходы физических лиц. В результате совокупная дотаци-онность местных бюджетов региона за
10 месяцев 2007 г. составила 15%.
ма «отрицательных трансфертов»3. Названный порядок не позволяет эффективно адаптировать эту систему к условиям каждого субъекта Федерации, где, как правило, складываются собственные параметры бюджетной дифференциации различных видов муниципалитетов по уровню их бюджетной обеспеченности. Полагаем, что только право на более гибкие рамки регулирования практики изъятия «отрицательных трансфертов» позволит органам управления субъектов Федерации строить финансовые отношения с муниципалитетами на основе разумного баланса. Речь идет о балансе между требованиями, с одной стороны, снятия финансовой избыточности отдельных местных бюджетов, пополнения соответствующих фондов финансовой поддержки. С другой, — сохранения стимулирующего воздействия механизма межбюджетного регулирования, особенно, в отношении наиболее динамично развивающихся муниципальных образований.
Парадокс в том, что при всех жалобах представителей муниципального управления на нехватку средств на осуществление своих жизненно важных функций, сфера местных финансов в целом по бюджетной системе России формально не только сбалансирована, но даже профицитна4. Однако, это — иллю-
3 Отрицательные трансферты — это обязательные отчисления, которые наиболее финансово обеспеченные муниципальные образования делают в вышестоящий бюджет при превышении определенного порога бюджетной обеспеченности. На данный момент уровень такой бюджетной обеспеченности и доля отчислений в вышестоящие бюджеты жестко закреплены федеральным законодателем, хотя оптимальные условия этой бюджетной практики в субъектах Федерации различны.
4 Итоговый профицит местных бюджетов в 2006 г. составил 10,2 млрд рублей, в том числе по муниципальным районам — 7,7 млрд рублей, по городским округам — 0,3 млрд рублей, по поселениям — 2,2 млрд рублей.
зия, порожденная рядом специфических условий функционирования системы местных финансов и внутрирегиональных межбюджетных отношений в условиях проходящей реформы. Как показывают исследования, причиной названного «профицита» выступают:
передача на местный уровень дотаций или замещающих их отчислений от налогов в конце бюджетного года, когда их практически невозможно использовать;
мизерность выделяемых ассигнований, а также отсутствие на местах (прежде всего, поселений) необходимых материальных ресурсов, сил и средств муниципальных предприятий для практической реализации многих важных расходных полномочий (например, по поддержанию дорожной сети);
частичный или полный отказ муниципальных образований (особенно поселений) от финансирования отдельных видов расходных обязательств, установленных Федеральным законом № 1Э1-ФЗ, даже несмотря на формально выделенные по местному бюджету ассигнования;
массовая передача расходных полномочий поселениями на районный уровень;
частичное исполнение субъектами Федерации расходных полномочий сферы муниципального управления (особенно расходов капитального характера).
Сказанное позволяет сделать вывод, что на сегодняшний день формирование прочной финансово-бюджетной базы местного самоуправления не завершено. Остается актуальной проблема обеспечения финансово-бюджетной самодостаточности муниципальных образований, которая не может быть решена в рамках действующей перераспределительной модели бюджетных отношений.
Что здесь можно предпринять? Наиболее существенное значение для дальнейшего повышения результативности муниципальной реформы играет совершенствова-
ние налогово-бюджетного процесса на уровне местных финансов. Для этого в ближайшей перспективе следует принять меры к укреплению собственной (гарантированной) налоговой базы местных бюджетов всех уровней, до предела снизив уровень их искусственной дотационности.
С этой целью, прежде всего, имеет смысл пойти на некоторое расширение полномочий субъектов РФ по использованию дифференцированных нормативов передачи на долговременной основе (без ограничения сроков) в местные бюджеты долей налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ. Целесообразно закрепить положение, при котором федеральный законодатель был бы вправе регулировать порядок передачи субъектом РФ налоговых источников на местный уровень (единые нормативы, дифференцированные нормативы и проч.) только по федеральным налогам. Порядок передачи на местный уровень части поступлений от региональных налогов должен определяться субъектами РФ, что должно создать большие стимулы к саморазвитию и отдельных муниципальных территорий, и каждого региона в целом. Одновременно следует решить вопрос об отмене или обязательной компенсации всех льгот по федеральным и региональным налогам, подлежащим зачислению в местные бюджеты. Причем названная компенсация должна осуществляться за счет бюджета того уровня управления, который эти льготы установил.
Далее, следует рассмотреть вопрос о целесообразности и допустимости (в соответствии со ст. 12 НК РФ) расширения прав органов местного самоуправления в области налогового администрирования. Так, например, учитывая, что отчисления от налога на доходы физических лиц (НДФЛ) в местные бюджеты являются в настоящее время самым значительным источником роста доходов местных бюджетов,
целесообразно было бы, учитывая и зарубежный опыт, разрешить ограниченные федеральным законом местные надбавки к действующей «плоской» ставке НДФЛ. Кроме того, для усиления стимулирующей роли данного налога в отношении конкретных муниципальных образований разумно разрешить субъектам Федерации совместно с налоговыми органами разрабатывать и реализовывать систему зачисления НДФЛ в местные бюджеты по месту проживания работников (реализация территориального принципа учета и зачисления НДФЛ).
В целях совершенствования межбюджетного регулирования следует вернуться к обсуждению вопроса о разработке минимальныьх социальные стандартов. Это будет способствовать формированию экономически и социально обоснованных «минимальных» местных бюджетов, большей объективности оказываемой им финансовой помощи, а в целом — устойчивому, полному выполнению социальных обязательств государства на всей территории России.
Однако эти и другие подобные шаги могут обеспечить лишь частичное решение проблемы оптимизации налогово-бюджетного механизма новой модели российского местного самоуправления.
Наиболее существенным вопросом здесь является возможность расширения полномочий субъектов Федерации по адаптации системы местного самоуправления и ее налогово-бюджетной базы к специфическим условиям каждого региона. Прежде всего, это касается права на формирование экономически мотивированной системы местного самоуправления и местных бюджетов, отвечающей реальным условиям и финансово-бюджетным возможностям конкретного субъекта Федерации. Практически это означает, что выгоды от введения самостоятельных местных (поселенческих) бюджетов должны быть
соизмерены с объективными издержками такого шага и — что немаловажно — с возникающими рисками, в частности, неэффективного использования и даже утраты (хищения) бюджетных средств.
Решение данной задачи потребует нормативно-правового закрепления системы критериев целесообразности или эффективности формирования сети местных бюджетов, непосредственно связанных с территориальн-ым устройством сети муниципальных образований. Здесь могут быть применены такие критерии, как:
минимальная сумма гарантированных (закрепленных) налоговых доходов5 в год;
минимальный процент от среднего уровня по субъекту Федерации (или по муниципальному району) душевой обеспеченности поселений поступлениями по гарантированным (закрепленным) налоговым доходам за последние три года;
максимально допустимая доля (процент) расходов, обеспечивающая эффективное управление муниципальными финансами, к абсолютной сумме гарантированных (закрепленных) налоговых доходов соответствующего бюджета в год6.
На основе названных выше или иных возможных критериев целесообразно рекомендовать всем субъектам РФ провести анализ налогового потенциала поселений и выделение трех групп муниципальных районов: 1) финансово стабильные и высокообеспеченные районы; 2) финансово среднеобеспеченные районы; 3) финансово низкообеспеченные районы.
Полагаем, что мониторинг, проведенный по данной или близкой к
5 Гарантированные или закрепленные налоговые доходы — местные налоги, закрепленные за данным уровнем бюджета, плюс гарантированные законом доли иных налогов.
6 В окончательном виде эти критерии, с учетом местных условий, должны устанавливаться законом субъекта РФ.
ней системе критериев, выявит значительное число местных (прежде всего, поселенческих) бюджетов, являющихся «балластом» бюджетной системы страны. Речь идет о высокодотационных местных бюджетах, не играющих значимой роли в управлении экономическими и социальными процессами на местах, не способных существенно улучшить обеспеченность населения услугами различных муниципальных учреждений.
Однако ликвидация подобных местных бюджетов, естественно, существенно сократит и число действующих муниципальных образований, особенно поселенческого уровня. При известных обстоятельствах это может быть воспринято как отступление от идей реформы. Можно ли преодолеть это противоречие, т. е. отказаться от экономически неэффективных элементов бюджетной системы, не ликвидируя необходимые населению выборные органы местного самоуправления? Полагаем, что несколько возможных путей здесь имеется.
Один из них — изъятие из законодательства положения, что «каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет)» (ст. 52 Федерального закона № 131-Ф3), и замена его формулой: «Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет), а при невозможности его формирования и исполнения — иной установленный законодательством источник финансового покрытия закрепленных расходных полномо-чий»7. Данный шаг позволил бы, сохранив систему «низовых» муни-
7 У этого предложения много противников, полагающих, что изъятие собственного бюджета противоречит законодательству, а также ключевым признакам организации местного самоуправления. Это, по их мнению, сведет к нулю преимущества муниципального управления по сравнению с ранее действовавшими назначаемыми местными администрациями.
ципалитетов, исключить необходимость создания экономически несостоятельных и практически на 100% дотационных местных бюджетов, наличие которых порождает неоправданное возрастание административно-управленческих затрат в сфере муниципального управления. Возможен и иной вариант — обязательная передача поселенческими муниципалитетами исполнения своего бюджета на районный уровень, если этот бюджет выходит за рамки предельной дотацион-ности.
Кроме того, для оздоровления ситуации в сфере местных финансов и большей нацеленности муниципальных бюджетов на решение специфических местных проблем необходимо законодательно ограничить объем переданных на муниципальный уровень управления и обязательных к исполнению государственных полномочий, например, в пределах 25% от общих расходов соответствующего местного бюджета. Следует установить порядок, при котором передаваемые государственные полномочия выше этого порога «принимаются» и реализуются органами местного самоуправления только на добровольной основе с восполнением им не только полной «стоимости» передаваемых полномочий, но и дополнительных затрат, связанных с их осуществлением на местах.
Проблемы формирования
муниципальной собственности
В отличие от изменений, происходящих в бюджетном процессе, характер и наиболее важные последствия трансформаций в отношениях собственности могут быть выявлены лишь по прошествии ряда лет. Поэтому высказываемые ниже соображения носят по преимуществу гипотетический характер. До последнего времени (т. е. до изменений, связанных с проведением муниципальной реформы) муниципальная собственность на основной капи-
тал превышала по объему государственную собственность субъектов Федерации и была значительно выше доли местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации (примерно в 1,5 раза по данным за 2005 г.). В этой связи одна из главных задач реформы сводилась к формированию объемов и структуры муниципальной собственности на уровне:
достаточном для реализации законодательно установленных полномочий местного самоуправления, а в необходимых случаях — и полномочий, переданных ему государственными органами власти и управления;
гарантирующем устойчивое финансовое обеспечение функционирования и воспроизводства данной собственности за счет средств соответствующих местных бюджетов.
Как эти проблемы решает действующее законодательство?
Начнем с того, что оно определяет рамки муниципального имущества как перечень его видов по целевому назначению (ст. 50 Федерального закона № 131-Ф3). В соответствии с этим подходом в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для решения установленных законом вопросов местного значения, а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Однако такой подход представляется спорным. Прежде всего, вызывает сомнения достаточность указанного перечня, а также жесткость связанных с ним ограничений. Например, до последнего времени значительные объемы муниципального имущества, переданного в аренду, обеспечивали деятельность тысяч субъектов малого предпринимательства, что было выгодно муниципалитетам. Теперь такая практика не соответствует закону, поскольку все «лиш-
нее» имущество муниципалитеты должны либо приватизировать, либо передать в собственность субъектов Федерации. Однако продолжение принудительной скоротечной приватизации муниципальной собственности приведет основную часть представителей малого бизнеса к экономической катастрофе: они будут не в состоянии выкупить арендуемое имущество. Названный выкуп возможен лишь через долговременную аренду. Но на нее в новых условиях не остается времени.
Таким образом, ускоренный процесс изъятия «излишков» муниципального имущества лишит органы местного самоуправления не только существенных доходов, но и важных рычагов поддержки хозяйственного и социального развития территорий.
Федеральный закон от 18 октября 2007 г. № 230-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»8 внес существенные изменения в состав муниципального имущества. В нем содержатся поправки к ст. 50 Федерального закона № 131-Ф3, дополнившие перечень муниципального имущества. В частности, перечень дополнен имуществом, предназначенным для содействия развитию малого и среднего предпринимательства на территории муниципального образования, в том числе для формирования и развития инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства. Однако неясно, о каком имуществе идет речь: обо всем муниципальном имуществе, переданном в аренду малому и среднему бизнесу, либо только о том, которое используется специализированными структурами поддержки малого предпринимательства на муниципальном уровне.
Еще одна проблема. Нормальное воспроизводство муниципальной
8 СЗ РФ. 2007. № 43. ст. 5084.
собственности в ее социально-необходимых масштабах не может быть обеспечено при сохранении ситуации неустойчивости и дотационной зависимости абсолютного большинства местных бюджетов, когда многие из них лишены возможности осуществлять необходимые расходы инвестиционного характера. Многие сложные вопросы управления муниципальной собственностью возникают и вследствие получившей широкое распространение практики межмуниципальной передачи полномочий, исполнение которых эта собственность должна экономически обеспечивать. Как показывает практика, неизбежна ситуация, при которой нескольким муниципальным образованиям нужно иметь совместную собственность. Но законодательство не регулирует вопросыь совместной собственности муниципалитетов (за исключением возможности создания межмуниципальных хозяйственных обществ). Такой пробел не может не вызвать затруднений при передаче из государственной в муниципальную собственность сетей и предприятий электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, обслуживающих население нескольких муниципальных районов или поселений, а также осложнить процесс оперативного управления этими предприятиями как сложными имущественными комплексами.
Полагаем в этой связи, что с учетом возможностей, предоставляемых последними поправками в Федеральный закон № 131-Ф39, следует более тщательно проработать механизмы и сроки оптимизации состава муниципального имущества с акцентом на сохранение необходимого круга муниципальных предприятий и учреждений; на создание дополнительных возможностей использования муниципальной
9 См.: Федеральный закон от 18 октября 2007 г. № 230-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий».
собственности для расширения различных форм предпринимательской деятельности; на использование муниципального имущества как фактора привлечения инвесторов и проч.
Существенные сомнения вызывает и целесообразность закрепления полноценного собственнического статуса поселенческих муниципалитетов, которые не обладают ни экономической, ни организационно-кадровой базой для поддержания этой собственности в надлежащем состоянии в интересах всех потребителей услуг муниципальных учреждений. Как мы полагаем, процесс межмуниципального разделения имущества, порождающий серьезные проблемы управленческого и финансово-бюджетного плана, следует остановить. Поселения должны стать только ответствен-ныьми пользователями по отношению к объектам муниципального имущества и земельных участков с правом присвоения налога на землю, арендных платежей и проч. Но без права отчуждения этой собственности в той или иной форме (продажа, залог и проч.). Это поможет остановить тенденцию утраты экономически и социально-значимых объектов муниципальной собственности, сконцентрировав ее там, где имеются устойчивые финансовые источники и бюджетные механизмы обеспечения ее функционирования.
Далее, следует указать на необходимость завершения разделения имущественные объектов и земельных участков между федеральной, региональной и муниципальной собственностью10. Для обеспечения сбора местных налогов (в первую очередь, земельного и налога на имущество физических лиц) важно скорее завершить регистра-
10 Сказанное касается и кадастровой оценки земель, внесения данных о земельных участках в земельный кадастр, составляющий базу обеспечения налоговых органов сведениями по исчислению земельного налога.
цию этого имущества и земельных участков, что повысит наполняемость местных бюджетов. Это потребует новых подходов, включая применение современных информационных технологий. Кроме того, для полного и справедливого взимания налога на землю и превращения его в экономически значимый инструмент наполнения местных бюджетов необходимо, чтобы кадастровая оценка земель приблизилась к их реальной рыночной стоимости (сегодня она занижена относительно рыночной до 95 раз).
Муниципальная реформа приближается к завершению своего начального этапа. Очевидно, что на ее последующих стадиях местное самоуправление должно не только существенно укрепить свою экономическую базу, а также более полно и качественно удовлетворять запросы населения в сфере социального обслуживания. Оно должно выйти на решение хозяйственных и социальных задач качественно более высокого уровня, в том числе в сфере активизации предпринимательской и инвестиционной деятельности, а в отдельных случаях — и инновационного развития экономики.
Однако на этом пути имеется ряд трудностей. Прежде всего, обоснованность расширения функций местного самоуправления требует осуществления общероссийского мониторинга результатов реформы. Мониторинг позволит выявить фактическое влияние предпринятых изменений на социально-экономическое развитие различных видов муниципальных образований; на эффективность использования муниципального имущества и налогово-бюджетной базы муниципалитетов; на изменения в количестве,
качестве и доступности услуг населению; на степень развития форм «прямой демократии», а также на характер общей оценки населением произошедших перемен в сфере муниципального управления.
Отметим также недостаточный уровень методологической и общетеоретической проработки проблем реформирования местного самоуправления. Во многом это вызвано тем, что неадекватность теоретической базы (как экономической, так и правовой) не позволила определиться по такому принципиальному вопросу, как соответствие избранной модели преобразований институтов местного самоуправления социально-экономическим реалиям страны и ее регионов. Выходом из сложившегося положения может стать использование нового для задач подобного уровня сложности методологического подхода. Суть этого подхода состоит в сочетании названного выше мониторинга с комплексным экономико-правовым анализом проблем и результатов муниципальной реформы.
Вполне возможно, что решение этих задач потребует расширения временных рамок переходного пе-риода11. Такой шаг свидетельствовал бы не о крахе реформы, но говорил бы о возобладании более осмысленной позиции в конкретизации ее дальнейшей стратегии.
11 Поспешность введения действующего переходного периода не позволила сделать его достаточно продуктивным. Формально его целью была отсрочка полномасштабного осуществления реформы из-за ее неподготовленности, а не апробация вариантов преобразований с целью выбора лучших из них, в том числе применительно к условиям регионов различных типов.
