CC BY
10Конституционное, административное право и государственное управление
ЛЛП
М.Т. БАИМАХАНОВ,
главный научный сотрудник отдела фундаментальных исследований, анализа и разработки НПА в области конституционного, административного права и государственного управления
Института законодательства РК, доктор юридических наук, профессор, академик НАН РК
МОЖЕТ ЛИ УДОВЛЕТВОРИТЬ НАС НЫНЕШНИЙ УРОВЕНЬ ПРАВОВОЙ БАЗЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ В СТРАНЕ?
По мере активно расширявшегося использования средств научной экспертизы законопроектов (а это расширение началось на рубеже 70-80-х годов XX века) стал неуклонно возрастать диапазон правовых инструментов их регулирования. Причем формирование и развитие нормативно-правовой базы экспертной деятельности происходило по многим направлениям: если первоначально дело ограничивалось призывами приступить к урегулированию процессов применения экспертизы в правотворчестве, то в последующем каждая стадия (этап) регулирования, каждая его форма становятся объектом действий законодателя. В процесс регулирования вовлекаются разные субъекты правотворчества, и постепенно каждый из них как бы выбирает свою нишу в этой деятельности. В законе РК от 24 марта 1998г. «О нормативных правовых актах» устанавливалось, что по проектам нормативных актов Министерство юстиции проводит юридическую экспертизу, «если эти акты имеют общеобязательное значение, касаются прав и свобод граждан или регулируют предпринимательскую деятельность» [1]. В этом же законе содержалось (и содержится) глава 4 «Научная экспертиза проектов нормативных правовых актов» [2], состоящая из трех статей: «Задачи научной экспертизы» (ст.22), «Лица и организации, осуществляющие экспертизу» (ст.23) и «Инициатива при направлении проектов нормативных правовых актов на экспертизу» (ст.24)
Отметим также Правила проведения научной экспертизы, утвержденные постановлением Правительства РК от 30 мая 2002г. № 598 [3]; Положение о порядке проведения научной экспертизы проектов законодательных актов, утвержденное постановлением Бюро Мажилиса Парламента РК от 27 января 2003 г. № 1741- II БМ [4]. Позднее Президентом РК было предписано все правовые акты направлять на антикоррупционную экспертизу (см.: Указ Президента РК от 22 апреля 2009 г. «О дополнительных мерах по усилению борьбы с
преступностью и коррупцией и дальнейшему совершенствованию правоохранительной деятельности в Республике Казахстан») [5].
В настоящее время наши эксперты, проводя антикоррупционную экспертизу, руководствуются Методическими рекомендациями по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов), одобренными на 2-м заседании МВК по вопросам совершенствования действующего законодательства в части противодействия коррупции 17 сентября 2007 г. [6].
На 34-м заседании МВК по вопросам совершенствования действующего законодательства в части противодействия коррупции 18 октября 2010 г. был рассмотрен проект Методических рекомендаций по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов). Он должен был заменить прежние Методические рекомендации, одобренные на 2-м заседании МВК от 17 сентября 2007 г. и продолжающие действовать до сих пор, ибо вопрос этот так и не был доведен до конца.
Как видим, некоторые акты в сфере юридической экспертизы в стране действуют, но сказать, что они нас всецело удовлетворяют, пока нельзя, ибо они а) не обеспечивают полноту и всесторонность регулирования, охват ими всех нуждающихся в этом отношений; б) порой допускают ориентир на достижение разных целей и задач; в) в какой-то части плохо согласуются друг с другом и даже вступают в противоречие; г) рассчитаны на результаты, из которых какие-то очевидно полезны, а какие-то могут принести вред делу. Все это свидетельствует о том, что на вопрос о целесообразности разработки закона «О юридической экспертизе» следует дать однозначный положительный ответ.
Перечисленные выше причины изменений в сфере юридической экспертизы обусловлены тем, что характер взаимодействия компонентов правовой системы не может сохраняться в прежнем виде и предполагает серьезные преобразования,
без которых уже не обойтись.
Одна из причин, обусловливающих необходимость разработки проекта Закона РК «О юридической экспертизе», состоит в том, что ныне экспертной деятельностью охватываются законодательные, правительственные и ведомственно-отраслевые акты. На семинаре с участием депутатов, работников государственных органов, ученых и специалистов 5 декабря 2008 г. мы обосновали нетерпимость того, что акты местных органов оказались вне экспертизы [7]. Теперь это устранено, и с конца 2010 г. на нас хлынул поток актов маслихатов, акиматов и др. местных органов. Теперь большинство актов государственных органов проходит научную экспертизу, и мы заинтересованы в том, чтобы экспертиза была качественной и полезной. Другая причина желательности принятия Закона РК «О юридической экспертизе» состоит в том, что сама экспертиза оказалась сложной, многогранной деятельностью, которая не всегда может быть втиснута в трафаретные рамки.
Наконец, нельзя не отметить того, что экспертиза «выходит» на такую крайне злободневную и актуальную сферу деятельности, как правотворчество (законотворчество). То есть она касается области, где решается одна из ключевых задач жизнедеятельности государства и общества, где вырабатывается и претворяется в жизнь политика и стратегия страны.
Проект закона «О юридической экспертизе» должен быть, по нашему мнению, всеобъемлющим, комплексным документом, охватывающим в целом основные аспекты экспертной деятельности. В нем надо перечислить и хотя бы кратко охарактеризовать все виды юридической экспертизы (публично-правовую, гражданско-правовую, криминологическую, криминалистическую, экологическую, антикоррупционную,экспертизу проектов нормативно-правовых актов и т.д.), показать особенности и отличительные признаки каждой из них, остановиться на том, как с их помощью можно достичь желаемых результатов. В проекте закона надо закрепить последовательность действий экспертов и других лиц, причастных к этому процессу, очертить допустимые границы применения их полномочий. Не должно быть того, чтобы способы раскрытия одних, допустим, антикоррупционных правонарушений, использовались применительно к другим, например, гражданско-правовым нарушениям. Особое внимание в проекте закона должно быть уделено раскрытию целей и задач каждой разновидности экспертизы,
чтобы в процессе анализа не произошло недопустимой их подмены.
Наш опыт экспертной работы показал, что порой эксперты недостаточно учитывают особенности экспертизы и распространяют на нее признаки и черты совсем других видов работы (в частности, научно-исследовательской). Это, конечно, недопустимо, ибо экспертная и научно-исследовательская работы, хотя и пересекаются на отдельных этапах, но однако направлены на достижение разных задач и целей, и подход к каждой из них не должен быть одинаковым. Некоторые же наши эксперты увлекаются пересказом научных трудов ученых и потому задачи экспертизы остаются у них не полностью раскрытыми. Проект закона призван расставить все точки над «1» и сориентировать на решение чисто экспертных задач (разумеется, опираясь на достижения науки).
Одной из закономерностей юридической экспертизы является постепенное уточнение тех факторов, которые, имея прямое отношение к рассматриваемым в процессе экспертизы событиям, негативно воздействуют на исполнителей, наталкивают их на совершение нарушений (преступлений). Например, первые же экспертизы, проводившиеся в сфере борьбы с коррупцией, показали, что явным признаком этих нарушений является наделение государственных органов, должностных лиц, служащих аппарата управления, призванных решать связанные с ними деяния, так называемыми дискреционными полномочиями -т.е полномочиями действовать по своему усмотрению, а не по прямому предписанию закона. Вслед за этим фактором показателями корруп-циогенности были признаны также 1) определение компетенции по формуле «вправе», «может»,
2) завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права,
3) юридико-лингвистическая коррупциогенность,
4) наличие пробела в регулировании, 5) отсутствие или ненадлежащее регулирование административных процедур, 6) ненадлежащее определение функций, обязанностей, прав и ответственности государственных служащих (должностных лиц), 7) коллизии норм права. Ныне предполагается дополнить этот перечень таким фактором, как «навязанная» коррупциогенность, а также выработать и включить в текст нормативного акта превентивные антикоррупционные нормы (которые препятствуют совершению коррупционных правонарушений). Мы видим, что содержательная часть экспертизы обогащается, становится менее «доступной» для правонарушений.
Конституционное, административное право и государственное управление
I 7 7
Иные критерии лежат в основе, скажем, правовой экспертизы законопроекта. Например, в настоящее время правовая экспертиза законопроекта проводится по таким параметрам, как: 1) оценка качества, обоснованности и своевременности принятия законопроекта; 2) проверка на соответствие его Конституции РК, актам вышестоящих уровней, международным обязательствам РК; 3) оценка социальных, экономических, научно-технических, экологических и иных последствий принятия проекта; 4) определение наличия условий для совершения коррупционных правонарушений в связи с принятием проекта; 5) характеристика научной проработанности проекта; 6) выявление возможных противоречий принципам соответствующей отрасли права; 7) выявление явного или скрытого ведомственного или группового интереса, обеспечиваемого проектом. Приведенный перечень направлений правовой экспертизы может быть усовершенствован за счет разукрупнения того, что уже намечено - например, путем выделения в самостоятельные направления таких вопросов, как оценка качества, показ своевременности и раскрытие обоснованности принятия проекта, а также за счет более тесной увязки его содержания с содержанием ряда смежных законов, их сопоставления. При рассмотрении степени проработанности проекта следует дать анализ исходных, внутренне-содержательных, конечных и иных составных частей проекта.
Такие же особенности и отличия присущи и остальным разновидностям юридической экспертизы. Игнорировать их, делать вид, будто все они одинаковы, было бы неправильно. Эти особенности и отличия каждой разновидности юридической экспертизы необходимо (хотя бы намеком,
мимоходом, а еще лучше внятно и подробно) зафиксировать в законопроекте [8].
Проведя анализ представленного проекта под углом зрения всех указанных факторов и критериев, эксперт делает вывод, отвечает ли он (проект) предъявляемым требованиям или он страдает недостатками, поражен недугом и, будучи принят и введен в действие, приведет к нарушениям или даже преступлениям. Исходя из этого, эксперт старается предотвратить возможные негативные последствия и предупредить их действие.
Вообще надо сказать, что основной крен в каждой экспертизе следует сделать на выявление присущих анализируемому акту недостатков, ошибок, особенно коррупциогенных и иных ведущих к нарушениям компонентов, а также на их устранение, на обеспечение условий, которые не допустят их возрождение, повторное появление.
Располагая высококвалифицированными кадрами юристов-специалистов, КазГЮУ активно участвует в экспертной работе. За период с 2005 по 2011 гг. нами проведено 3580 экспертиз, из них 711 правовых, 140 криминологических, 1118 антикоррупционных.
Рассмотрев лишь отдельные аспекты проблемы юридической экспертизы, мы однако можем придти к общему выводу, что по всем параметрам экспертной деятельности наблюдается ее усложнение, совершенствование. Прежние же средства ее регулирования, если не изжили себя, то, по крайней мере, обнаружили недостаточность. Чем дальше, тем очевидней становится необходимость разработки и принятия нового закона о юридической экспертизе. Он (новый закон) облегчит решение задач, стоящих перед экспертизой [9].
Использованная литература
1. О нормативных правовых актах. Закон Республики Казахстан от 24 марта 1998 года №213-1 (текст с изменениями и дополнениями по состоянию на 20 марта 2002 года). - С. 42.
2. См: там же. С. 47-48.
3. См.: Правила проведения научной экспертизы, утвержденные постановлением Правительства РК от 30 мая 2002 г. №598.
4. См.: Положение о порядке проведения научной экспертизы проектов законодательных актов, утвержденное постановлением Бюро Мажилиса Парламента РК от 27 января 2003 г. №1741- II БМ.
5. См.: указ Президента РК от 22 апреля 2009 г. «О дополнительных мерах по усилению борьбы с преступностью и коррупцией и дальнейшему совершенствованию правоохранительной деятельности в Республике Казахстан» // Казахстанская правда, 2009, 23 апреля.
6. См.: Методические рекомендации по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов), одобренные на 2-м заседании МВК по вопросам совершенствования
действующего законодательства в части противодействия коррупции 17 сентября 2007 г.
7. См.: Баймаханов М.Т. Научная экспертиза как средство повышения качества законопроектов и их концепций // Право и государство, 2008, № 4 (41). - С. 11.
8. Недавно принятый Закон РК от 1 апреля 2011 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования нормативной деятельности» дает новую классификацию видов научной экспертизы - антикоррупционная, правовая, лингвистическая // СМ.: Казахстанская правда», 2011, 12 апреля.
Правильность, обоснованность и достоверность этой классификации должна быть подтверждена в ходе дальнейшего анализа и изучения.
9. Одна из первых попыток подготовить проект Закона «О юридической экспертизе в Республике Казахстан», а так же его концепцию была предпринята доктором юридических наук, профессором Р.Т. Нуртаевым // См.: Вестник Института законодательства Республики Казахстан, 2008, № 2(10). - С. 65-70.
*****
Мацала авторы фактологиялыц жэне аналитикалыц материалында «Нормативтт цуцыцтыц актглерге зацдыц сараптама туралы» К,азацстан Республикасы Зацын цабылдау мен эз1рлеудщ цажеттшгт нег1здейд1. Зацдыц сараптама саласын дамыту шаралары жвнтде квптеген кврсеткштер бойынша сараптамалыц цызметтщ циындатылганы байцалатындыц-тан, оны эр1 царай жетыдгру цажетттне мэжбур етушшк квртед1. Автор аталган цыз-метке цазгргг жагдайда бурынгы реттеу цуралын пайдаланудыц жетгмЫз тустары байца-лып отыр деген цорытындыга келедг. Сараптама алдында турган оган зацга цажет жэне барлыгы анагурлым айцын болып турган квп салалы мгндеттердг шешу бойынша нормалар-ды бекгту керекттн айтады.
Автор статьи на фактологическом и аналитическом материале обосновывает необходимость разработки и принятия Закона Республики Казахстан «О юридической экспертизе нормативных правовых актов». Показывается, что по мере развития сферы юридической экспертизы по многим параметрам наблюдается усложнение экспертной деятельности, диктующие необходимость её дальнейшего совершенствования. Автор приходит к заключению, что прежние средства регулирования данной деятельности в современных условиях обнаруживают свою недостаточность. И потребность в законе, который закрепил бы нормы по решению многоаспектных задач, стоящих перед экспертизой, становится всё более очевидной.
Author of articles on a factual and analytical material justifies the need for the development and adoption of the Law of the Republic of Kazakhstan «On the legal expertise of legal acts.» It is shown that as the scope of legal expertise in many respects been the complication of expert activities, dictate the need for its further improvement. The author concludes that the old means of regulating this activity in the present conditions reveal their insufficiency. And the need for the law, which established the norms to address the multifaceted challenges facing the examination, it becomes increasingly apparent.
