CC BY
5634 I № 3 (15) 2009 г. Вестник Института законодательства Республики Казахстан
Г.Б. КЫСЫКОВА,
начальник отдела антикоррупционной экспертизы проектов НПА
Института законодательства РК, кандидат юридических наук
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА
Законотворчество представляет собой процесс, имеющий управленческую основу, как форма руководства обществом. Законодательный процесс, в свою очередь, предполагает порядок деятельности по созданию и принятию закона или иного нормативного акта.
Любой процесс, в том числе и законодательный, протекает в определенных формах и может быть разбит на стадии (этапы).
Выделяются следующие этапы законодательного процесса:
- Законодательная инициатива. Согласно пункту 1 статьи 61 Конституции Республики Казахстан, право законодательной инициативы принадлежит депутатам Парламента Республики Казахстан, Правительству Республики и реализуется исключительно в Мажилисе.
- Подготовка законопроекта (деятельность рабочих групп, комиссий: выработка концепции, в том числе научно обоснованной, создание текста, правовая экспертиза, пояснительная записка и т.п.). Порядок разработки проекта нормативного правового акта регламентируется Законом Республики Казахстан «О нормативных правовых актах».
- Обсуждение (выступление в комиссиях и комитетах законодательного органа, заключения, опубликование для обсуждения и т.п.) и принятие закона (внесение на рассмотрение соответствующей Палаты, голосование, принятие простым большинством голосов, квалифицированным - 2/ 3, 3/4 - от участвующих в голосовании, от всего состава Палаты, тайное, открытое, поименное и т.д.). Законодательные и иные акты Парламента принимаются большинством голосов от общего числа депутатов каждой из Палат, если иное не предусмотрено Конституцией республики. Так, согласно пункту 4 статьи 61 Конституции Республики Казахстан, законопроект, рассмотренный и одобренный большинством голосов от общего числа депутатов Мажилиса, передается в Сенат, где рассматривается не более шестидесяти дней. Принятый большинством голосов от общего числа депутатов Сената проект становится законом и в течение десяти дней представляется Президенту на подпись.
При принятии Парламентом законодательных и иных актов в совместном заседании Сената и Мажилиса голосование проводится раздельно по Палатам. Результаты голосования на электронных табло должны появляться одновременно.
- Подписание закона (председателем палаты, монархом, президентом, иным главой государства - в соответствии с конституцией, регламентом). Законопроект, рассмотренный и одобренный большинством голосов от общего числа депутатов Мажилиса, передается в Сенат, где рассматривается не более шестидесяти дней. Принятый большинством голосов от общего числа депутатов Сената проект становится законом и в течение десяти дней представляется Президенту на подпись (подпункт 2 статьи 44 Конституции Республики Казахстан).
- Опубликование (обнародование) закона (срок, порядок, источник опубликования - официальная газета, ведомости).
Соблюдение этапов законодательного процесса обеспечивает не только появление закона в узком формальном смысле, но и его высокое качественное содержание, его соответствие потребностям законодательного регулирования [1].
Как известно, практикой сложилось, что подготовка законопроекта осуществляется министерствами и ведомствами, что влечет ряд негативных последствий. Проект закона вырабатывается, как правило, в спешке из-за большой загруженности специалистов аппарата, зачастую достаточно низок их профессиональный уровень, кроме того, они, так или иначе, находятся в плену у определенного стереотипа правового мышления. Относительно данного вопроса сложилось мнение о том, что подготовкой законопроектов аппарат заниматься не должен. В частности, С.С. Алексеев выступил с предложением передать работу по составлению законопроектов группе специалистов, ученых, практиков, обладающих компетентностью в том или ином законодательно разрешаемом вопросе. «Закон как изобретение, как всякое достижение человеческого ума, должен создаваться талантливыми личностями. Настоящие законы нельзя создавать большими коллективами. Необ-
Конституционное, административное и бюджетное право
ГИЛ
ходимо привлечь к выработке законов людей с конструктивным мышлением» [2]. Таким образом, важным является привлечение научно-исследовательских институтов, групп ученых к подготовке законопроектов, что позволит избежать лоббирования интересов ведомства, которое одновременно является и разработчиком законопроекта. Ведь качество закона зависит от профессионализма за-конопроектчика.
В настоящее время также актуален следующий вопрос. В процессе реализации принятого закона возникает необходимость привести в соответствие подзаконные нормативные правовые акты, а иногда необходимо и принятие самих актов, которые действуют в целях реализации закона, развивающие и конкретизирующие закон. В большинстве случаев в самих законах указывается о необходимости разработки и принятия подзаконных актов. Однако закон определенное время действует без данных нормативных актов. Благодаря такому опозданию, закон бездействует и не может быть должным образом реализован. В связи с этим одновременная разработка и принятие вместе с законопроектом необходимых для реализации закона документов конкретизирующего характера исключило бы коллизии, противоречия, а также неясность при применении закона. Исключило бы такую ситуацию также принятие законов прямого действия.
Правотворческий процесс основывается на таких принципах, как демократизм и гласность правотворчества; профессионализм; законность; научный характер; связь с правоприменительной практикой. Основным условием принципа научности является то, что законопроект готовится не произвольно, а в соответствии с результатами анализа экономической ситуации в стране, политической обстановки, потребностей правового регулирования тех или иных сторон общественной жизни, целесообразности подобного регламентирования и т.д. В юридической литературе выделяют «четыре основополагающих принципа: принцип адекватного отражения нормативно-правовых потребностей, принцип понятийной определенности, принцип модальной сбалансированности, принцип ретребутивной обеспеченности» [3].
Работа по совершенствованию правотворческого процесса должна осуществляться постоянно и по нескольким направлениям. Одним из таких направлений требуется независимая научная экспертиза вносимых на рассмотрение парламента законопроектов [4]. Научная экспертиза законопроектов в первую очередь регламентирована
Законом Республики Казахстан «О нормативных правовых актах». Научная экспертиза законопроектов проводится научными учреждениями и высшими учебными заведениями соответствующего профиля, экспертами, привлекаемыми из числа ученых и специалистов, в зависимости от содержания рассматриваемого проекта. В зависимости от правоотношений, регулируемых законопроектом, проводятся научные (правовая, экологическая, криминологическая, антикоррупционная) экспертизы. В соответствии с Законом Республики Казахстан «О частном предпринимательстве», центральные государственные и местные исполнительные органы через экспертные советы направляют проекты нормативных правовых актов, затрагивающих интересы субъектов частного предпринимательства, в аккредитованные объединения субъектов частного предпринимательства для получения экспертного заключения. Согласно Закону Республики Казахстан «О нормативных правовых актах», в перечне материалов, предоставляемых в Мажилис Парламента, содержится заключение научной экспертизы. Так, статья 22 данного закона говорит, что по проектам нормативных правовых актов, вносимых на рассмотрение Парламента Республики Казахстан, проведение научной экспертизы обязательно. Исключение составляют только проекты законодательных актов в порядке законодательной инициативы Президента Республики Казахстан, то есть научная экспертиза по таким проектам может не проводиться.
В качестве требования к экспертам Закон говорит о том, что экспертами могут быть только организации и лица, не принимавшие непосредственного участия в подготовке проекта. Однако некоторые специалисты отмечают и другие особенности, которые необходимо учитывать. Так, существенную роль играют субъективные качества или особенности его создателей и экспертов: личный опыт, мировоззрение, не только профессиональная, но и общая культура, способность логически мыслить, политические приоритеты. Однако и здесь возможны меры, сокращающие некоторые негативные последствия влияния субъективного фактора. Во-первых, следует признать, что экспертная деятельность имеет свои особенности и требует специальных знаний. Значит, должны быть определены требования к эксперту, необходимый объем знаний, навыков и умений. Во-вторых, экспертов надо соответствующим образом отбирать, а экспертной деятельности надо обучать точно так же, как сегодня учат оценке, аудиту и
56 7 Ns 3 (15) 2009 г. Вестник Института законодательства Республики Казахстан
управлению. В-третьих, сама процедура экспертизы должна быть максимально унифицирована и нормативно закреплена [5].
В качестве заключения отметим, что причиной несовершенства закона являются различные субъективные и объективные факторы, которые
могут возникнуть на любой стадии законотворческого процесса, в связи с этим многие научные деятели в области исследования проблем законотворчества делают следующий вывод: совершенствование законотворчества зависит в первую очередь от развития науки и гражданского общества.
Список использованной литературы
1. Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. 3-е изд. - М.: Юриспруденция, 2000. - 528 с.
2. Алексеев С.С. Государство и право. - М., 1994. - C. 190.
3. Алексеев С.С. Как готовить закон? // Известия. I992. I4 декабря.
4. Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2001. - 776 с.
5. Селезнева О.В. О некоторых проблемах организации правовой экспертизы // Право: Теория и Практика (клуб юристов).
Бапта зацнамалъщ урджтщ кезецдерг, зац жобасын эзгрлеген кезде пайда болатын про-блемалар, сондай-ац зац жобаларын жетыдгру багыттарыныц 6ipi реттдегг нормативтгк цщыцтыц актыер жобаларыныц гылыми сараптамасыныц мацызы царалган.
В статье рассматриваются этапы законодательного процесса, проблемы, возникающие при разработке законопроекта, а также значение научной экспертизы проектов нормативных правовых актов как одного из направлений совершенствования законопроектов.
In article stages of legislative process, the problems arising by working out of the bill, and also value of scientific examination of projects of standard legal certificates as one of directions of perfection of bills are considered.
