CC BY
149
Модератором заключительного пленарного заседания конференции был М. Ю. Барщевский. В подведении итогов конференции выступили А. И. Александров, А. А. Иванов, И. М. Бунин, А. В. Коновалов. А. И. Александров указал на необходимость реализации комплексной программы мониторинга законодательства и подготовки на ее основе свода законов Российской Федерации. Правовую основу функционирования системы мониторинга должны составить федеральный закон о нормативных правовых актах и указ Президента РФ о мониторинге правоприменительной практики.
Подводя итоги конференции, А. В. Коновалов подчеркнул важность и целесообразность существования эффективной системы мониторинга законодательства и правоприменения. Достичь поставленных целей возможно лишь при активном содействии всех ветвей государственной власти, а также привлечении научного сообщества и непо-
средственно общественного мнения. По результатам осуществленной работы на конференции все высказанные замечания, предложения и полученные материалы будут обобщены и подвергнуты структурированному анализу. Также отмечалась целесообразность создания интернет-порталов и размещения стенограмм с заседаний конференции в сети «Интернет». Итоговым документом работы на конференции станет доклад Президенту РФ в качестве предложений к плану законотворческой деятельности.
А. В. Павлушкин,
и. о. заведующего отделом мониторинга законодательства
ИЗиСП,
кандидат юридических наук;
С. Б. Нанба,
старший научный сотрудник отдела мониторинга законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук
Мониторинг законодательства и правоприменительной практики: опыт субъектов Российской Федерации
Правовой мониторинг как эффективный инновационный институт государственного управления в значительной мере конституируется благодаря усилиям региональной власти. Во многих субъектах РФ правовой мониторинг стал неотъемлемой частью государственного управления, механизмом, обеспечивающим как действия органов исполнительной власти на основе и во исполнение закона, так и своевременную корректировку регионального законодательства. При этом практика институализации правового мониторинга в субъектах РФ достаточна различна.
Шестой межрегиональный научно-практический семинар «Тенденции и итоги формирования института мо-
ниторинга законодательства и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации», состоявшийся 22 апреля 2010 г., был посвящен обобщению основных итогов становления правового мониторинга как государственно-правового института, анализу опыта субъектов РФ. В работе семинара приняли участие члены Совета Федерации, Государственной Думы, органов государственной власти субъектов РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Министерства юстиции РФ, Торговопромышленной палаты РФ, а также работники научных, общественных и иных организаций. На семинаре обсуждались наиболее актуальные проблемы нормативных, организационных и информа-
ционных основ осуществления правового мониторинга.
Руководили работой семинара председатель Московской городской Думы
В. М. Платонов и заместитель начальника Аналитического управления Аппарата Совета Федерации — первый заместитель руководителя Центра мониторинга права при Совете Федерации Г. Э. Бурбулис.
Во вступительном слове В. М. Платонов отметил проблему оптимизации взаимодействия субъектов РФ и федерального центра в ходе создания единой системы российского законодательства. Правовой мониторинг в субъектах РФ — это важнейший инструмент, позволяющий создать единое правовое пространство. Он обеспечивает как свободу законодательного регулирования на территории субъектов РФ, так и унификацию законодательных решений, возможность использования наиболее эффективных из них на всей территории России. В этом аспекте представляется важной работа по координации законодательных инициатив субъектов РФ. В частности, может быть полезен советский опыт, когда функционировала специальная комиссия законодательных предположений. Собирались инициативы, на базе которых создавалась та законодательная инициатива, которая реально могла пройти через парламент. Этот опыт необходимо использовать, учитывая, что в Конституции РФ закреплено значительное количество субъектов законодательной инициативы, но при этом необходимо консолидировать их мнение.
Выступающий подчеркнул, что правовой мониторинг — это уже сформированный, реально действующий инновационный институт государственного управления. Правовой мониторинг входит в правовую систему в качестве самостоятельного элемента наряду с правотворчеством, правоприменением, правосудием.
Институализация правового мониторинга идет достаточно активно, созданы организационно-структурные предпосылки его осуществления. В большинстве министерств, ведомств и государ-
ственных органов власти и управления созданы специальные, разного масштаба и уровня подразделения, которые занимаются мониторингом. Основными формами представления результатов мониторинга в настоящее время являются доклады о состоянии законодательства и ежегодные конференции.
Правовой мониторинг имеет существенное значение для обеспечения единства и последовательности законотворческой работы. Анализ ежегодных докладов о состоянии законодательства в Российской Федерации подтвердил, что эффективный законодательный процесс невозможен без общегосударственной, согласованной, долговременной программы законопроектных работ. Кроме того, системный законодательный процесс должен в первую очередь быть ориентирован на создание определенной социальной реальности, достижение планируемого социального результата. Поэтому регулирующее воздействие законодательства становится сегодня важнейшим признаком и критерием эффективности правовой системы как таковой. Следовательно, всю деятельность по мониторингу было бы правильно ориентировать на такой конечный результат государственного управления.
По мнению Г. Э. Бурбулиса, задача обеспечения целостности, непротиворечивости и системности законодательства не решается из-за отсутствия правового регулирования законодательного процесса: отсутствуют законы о нормативных правовых актах Российской Федерации, о принятии федеральных конституционных законов, о российском парламенте. В этом аспекте регионы значительно опережают федеральное законодательство. В некоторых субъектах РФ приняты законы о нормативно-правовой базе, в ряде регионов — законы о постоянном и непрерывном мониторинге правового пространства. Так, Законодательное Собрание Свердловской области приняло Закон от 19 февраля 2010 г. № 1-ОЗ «О контрольных полномочиях Законодательного Собрания Свердловской области», содержащий главу, посвященную про-
цедуре мониторинга и подготовке ежегодного доклада.
В выступлении докладчик в большей мере сделал акцент на мониторинге законодательства, а не правоприменительной деятельности, предлагая в качестве результата разработку Свода законов Российской Федерации. Наличие непротиворечивой системы законов облегчит применение и исполнение положений закона государственными служащими, повысит их ориентированность на закон при принятии управленческих решений и будет способствовать формированию адекватного правосознания у представителей государственной и муниципальной власти.
Депутатом Московской городской думы А. Г. Семенниковым был представлен доклад Мосгордумы 2009 г. «Законодательство города Москвы в условиях экономического кризиса». В Москве правовой мониторинг осуществляется на всех уровнях власти, и уже разработана его нормативно-правовая база. Закон г. Москвы от 8 июля 2009 г. № 25 «О правовых актах города Москвы» содержит нормы о проведении мониторинга и дает официальное определение мониторингу в Москве.
Выступающий рассказал о практике организации мониторинга Мосгордумой, ознакомил с его основными результатами и изложил концепцию его проведения в 2010 г. В частности, инновационным станет «второй раздел доклада, который будет содержать анализ проблем города Москвы и законодательного обеспечения их решения по четырем, как нам представляется, наиболее актуальным направлениям: обеспечение занятости населения, эффективная социальная защита населения, обеспечение благоприятной среды обитания в городе и эффективное управление государственной собственностью».
Первый заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Ю. А. Тихомиров кратко изложил теоретико-методологические вопросы превращения мониторинга в реально функционирующий эффективный государственно-правовой ин-
ститут. Создание такого института — попытка найти механизм обратного влияния общества на правотворческий процесс. В настоящее время увеличивается количество актов, документов, деклараций, хартий, но при этом объем реальных действий намного меньше. Сделать закон и нормы реальным регулятором действий граждан и юридических лиц возможно лишь при помощи постоянного сопоставления нормы закона с действиями на ее основе граждан, юридических лиц, органов власти. Мониторинг — это сложное явление и, прежде всего, познавательный процесс. Он предполагает прогнозирование, очень длинный процесс моделирования, процесс определения предмета регулирования, корреляцию актов и способов воздействия и т. д. Иногда сам факт принятия акта кажется разрешением проблемы, хотя это лишь отправная точка, запускающая сложные процессы действия нормы. Эту длинную схему можно назвать циклом правового развития. При этом от того, насколько при принятии акта правильно этот цикл прогнозируется законодателем, зависит будущая эффективность нормы.
Ю. А. Тихомировым было подчеркнуто, что опыт, накопленный субъектами РФ, нуждается в изучении и распространении. Многие субъекты РФ уже разработали свои модели мониторинга. Очень интересен московский, липецкий, ханты-мансийский, нижегородский опыт. В настоящее время существенно затрудняет создание системного мониторинга отсутствие федерального закона о нормативных правовых актах, хотя такие законы уже приняты в ряде субъектов РФ.
При построении системы мониторинга очень важной является проблема корреляции оценки эффективности закона и оценки эффективности деятельности органов власти. Начиная с 2004 г. принят ряд постановлений Правительства РФ, указов Президента РФ об эффективности деятельности исполнительных органов субъектов. Эта работа идет параллельно той, что ведется сейчас по мониторингу. Показатели эффективности управления — это прежде всего пока-
затели, характеризующие тот результат, который в совместных действиях органов власти на основе закона должен быть достигнут. Управление по результатам предполагает в первую очередь четкое формулирование целей. И эти цели должны формулироваться не только в программных документах, но и в текстах законов. По мнению Ю. А. Тихомирова, представляется целесообразным в законе, как в преамбуле, так и в определенных разделах и статьях, определять проверяемые конкретные цели, которые необходимо достигнуть.
Результаты мониторинга должны заключаться не только в корректировке или принятии акта, но и в рекомендациях: каким образом нужно организовать действия органов управления (изменить или возложить функции), создать материальные предпосылки (финансирование, развитие основной и сопутствующей инфраструктуры и т. д.), сформировать отношения граждан, обеспечить должное поведение при помощи ряда методов (информирование, создание условий для использования предоставленных прав, стимулирование и т. д.), повысить правовую культуру.
Это очень существенно, потому что в настоящее время все сводится к корректировке только актов. Нужна прежде всего организация применения закона на основе полученных в ходе мониторинга данных, следовательно, необходимо знать, как отразится принятое правовое решение на функциях органов управления и на правовой культуре граждан.
В выступлении Уполномоченного по правам человека в Саратовской области Н. Ф. Лукашовой были проанализированы место и роль уполномоченных по правам человека в совершенствовании правоприменения на примере Саратовской области. Уполномоченные по правам человека — это особый субъект проведения мониторинга. Как отметил Верховный Суд РФ в одном из своих определений, это тоже правовая структура, которая продолжает формироваться. Уполномоченный по правам человека в регионе постоянно занимается правоприменением, потому что основ-
ное направление его деятельности — содействие восстановлению нарушенных прав граждан. Уполномоченный принимает участие в подготовке социальных законов и ведет мониторинг сложных вопросов правоприменения, затрагивающих наиболее важные интересы граждан. Эти структуры сталкиваются с недостатками как закона, так и деятельности судов, иных органов государственной власти. Так, Уполномоченный в Саратовской области обнаружил неисполнение требований Конституционного Суда РФ по изменению правовой регламентации, существенно нарушающей права граждан. Решение о введении в действие нового правового регулирования не позднее 1 июля 2009 г. не было выполнено.
Мониторинг правоприменения, который осуществляется в том числе и уполномоченными по правам человека на своей территории, должен повышать степень общей ответственности государства за неисполнение установленных им требований, неукоснительное фиксирование отклонений от принятых норм и анализ этих отклонений. Просто констатации в ходе мониторинга таких отклонений явно недостаточно. Важно научиться результаты ежедневной работы обобщать, систематизировать и одновременно вносить предложения по устранению действующих норм, а также формировать на этой основе предложения о внедрении новых правовых регуляторов.
Заместитель директора Департамента законопроектной деятельности и мониторинга правоприменения Министерства юстиции РФ С. С. Горбунова подтвердила, что проведенный мониторинг выявил проблемы исполнения решений Конституционного Суда РФ. В частности, необходимо сокращение сроков реализации решений Конституционного Суда РФ. В ходе мониторинга было установлено, что на сегодняшний день 33 решения Конституционного Суда РФ реализованы, а 41 — нет. Информацию по итогам мониторинга с июля 2009 г. Министерство юстиции направляет в Конституционный Суд РФ, а с ноября — в Совет Федерации.
Начальник отдела Аналитического управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания А. В. Гайденко кратко охарактеризовала правовой мониторинг, проводимый в Государственной Думе. Докладчик отметила, что мониторингу придано системное, регулярное значение и он проводится на высоком уровне. Основная его направленность — выявление тематики законодательных инициатив, поступающих в Государственную Думу из субъектов РФ, т. е. мониторинг вопросов, волнующих регионы.
Основная доля инициатив относится к внесению изменений в Бюджетный, Налоговый, Уголовный кодексы, Кодекс об административных правонарушениях; достаточную часть составляют законопроекты по регулированию деятельности судов субъектов РФ. Следует отметить, что 11% законодательных инициатив субъектов РФ становятся федеральными законами. Ранее из 278 законопроектов, внесенных от 62 законодательных органов субъектов РФ, только 12 законопроектов (4,3%) стали федеральными законами.
А. В. Гайденко подчеркнула, что приведенные цифры свидетельствуют о коэффициенте полезного действия регионального законодательства в связи с совершенствованием федерального законодательства. Мониторинг как средство обратной связи предполагает организацию законопроектной работы не только после внесения закона в Государственную Думу, но и на предшествующих стадиях, что в значительной степени повышает социальную обусловленность закона и делает инициативы более внятными и приемлемыми. Для повышения эффективности участия субъектов РФ в законотворчестве Государственной Думой, в частности, оказывается правовое содействие субъектам законодательной инициативы на стадии нулевого чтения, т. е. субъект законодательной инициативы обращается в Государственную Думу для получения консультаций. Количество обращений выросло в 15 раз.
Директор ГУ «Институт регионального законодательства» (г. Воронеж)
Т. Д. Зражевская поставила задачу правильного методического формирования Свода законов. При разработке Свода законов важно исходить из четких продуманных правил его построения. Если речь идет об инкорпорации, консолидации, то следует определить критерий отбора нормативных актов, структуру содержания Свода законов субъекта РФ. Согласно общей методике, согласованной со всеми субъектами РФ, будут создаваться элементы регионального Свода законов.
Прежде чем формировать национальную программу мониторинга законодательства, нужно разработать методику формирования систематизации законодательных актов субъекта РФ. В принципе кодификация, инкорпорация и консолидация как виды систематизации необходимы во всех аспектах деятельности субъектов. Более того, в Своде законов должен быть региональный отдел по каждому субъекту, чтобы они могли использовать опыт других субъектов Федерации по тем или иным вопросам.
Сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Н. М. Колосова отметила необходимость исследовать термин «мягкое право», который пока не закреплен в российском законодательстве, но употребляется в международном праве. Определенные нормы или правила до того, как они закрепляются в международных договорах, содержатся в решениях международных организаций, используются на международных конференциях. Если этим правилам следуют достаточно долго, то возникает так называемое мягкое право. Поэтому необходимо исследование того, что предшествует законодательному регулированию общественных отношений, законодательному оформлению сложившейся практики. На этой стадии важно точно оценить, как из повторяющихся идей и решений возникает правовая норма, как происходит регулирование на основе нормы, не закрепленной в праве, но обоснованность которой признается и которой следует большинство участников будущих правоотношений.
Заместитель заведующего отделом Правового управления Аппарата Государственного Совета Республики Татарстан Э. М. Мустафина ознакомила аудиторию с правовым регламентированием мониторинга в Республике. Доклады о состоянии законодательства в Республике Татарстан сыграли большую роль в совершенствовании правоприменительной деятельности и консолидации регионального законодательства. С учетом этого эти доклады будут готовиться не раз в пять лет (к заседанию Госсовета), а в два раза чаще.
Закон о Своде законов Республики Татарстан был принят еще в конце прошлого века. Бюджетом Республики действие этого закона постоянно приостанавливалось, так как не было достаточного финансирования. Только в этом году реализация закона предусмотрена отдельной строкой, поэтому сейчас идет активная работа по первому тому, посвященному вопросам конституционного законодательства.
Директор Центра мониторинга законодательства РСПП, член Общественной палаты Российской Федерации И. В. Котелевская дала развернутую оценку работы РСПП по организации мониторинга, рассказала о проблемах становления института правового мониторинга в сфере предпринимательства. По ее мнению, очень перспективным является изучение механизма доступа к принятию решений на предпроектной стадии, разработка методики оценки регулирующего воздействия, ряд других вопросов.
Были приведены данные об оценке законодательства, регламентирующего предпринимательскую деятельность. Большинство опрошенных ориентируется не на государственное регламентирование, а на внутренние правила корпоративного сообщества (20% против 69%). Возникает вопрос: то ли в законе неверно отражены существующие правила игры в сфере предпринимательства, то ли речь идет о навязывании своих правил со стороны хорошо организованных групп? Природа этих правил нуждается в содержательной оценке: либо они должны быть возведены в закон (санк-
ционированы), либо государство обязано выработать свою стратегию по отношению к этим правилам. Так, оценивая единство правил в сфере предпринимательства, 40% опрошенных считают, что они едины, 60% — нет. На первый взгляд это свидетельствует о том, что Россия не стала правовым государством в полном смысле этого слова. Государственная стратегия должна заключаться не в создании единых правил для всех участников рынка, не в унификации, а в точном определении ограничителей и стимулов для разных участников рынка (субъектов предпринимательства). Такая стратегия широко используется при регулировании мировых рынков, в практике развитых западных государств.
Руководитель Центра региональной социологии и конфликтологии РАН
В. В. Маркин полагает, что в настоящее время действует два вида мониторинга: мониторинг права и мониторинг управления (регионального и муниципального). Существует и третий вид мониторинга — мониторинг самого качества жизни (или мониторинг регулируемых процессов). У каждого из этих видов мониторинга есть свои цели, но они совершенно не объединены единой концепцией. При организации мониторинга в субъектах РФ все три вида мониторинга значительно более консолидированы именно потому, что в задачи территориального управления входит и решение реальных жизненных проблем региона.
Показатели эффективности органов власти, которые рекомендованы в Указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ, не всегда позволяют оценить с достаточной полнотой нацеленность органов власти и нормативных актов на регулирование этих проблем. В результате в регионах самостоятельно формулируются показатели, которые делают возможным сравнительную оценку текущей работы и результативности деятельности органов власти и подконтрольных учреждений. Эти показатели конкретны, объективны, проверяемы, доступны для фиксации. Но эта работа нуждается в организационной помощи и методическом обеспечении.
По мнению докладчика, значительно затрудняет создание эффективного механизма отсутствие рамочного закона о государственной региональной политике. При оценке эффективности органов власти ориентируются прежде всего на Федеральный закон об общих принципах организации деятельности органов власти субъектов РФ, у которого нет четких критериев. Этот Закон не содержит оценки качества жизни (планируемого состояния регулируемых процессов). В результате ряд субъектов РФ (в частности, Архангельская область) инициировали разработку своей нормативно-правовой базы региональной системы оценки эффективности органов власти совместно с органами местного самоуправления.
В заключительном слове Г. Э. Бурбулис отметил, что для создания эффективной системы мониторинга необходимо наладить постоянное взаимодействие научного сообщества с практиками законодательной, правоприменительной деятельности и с институтами гражданского общества. Данный семинар — одна из форм такого взаимодействия. Его результаты, сформулированные предложения и поставленные проблемы будут учтены при подготовке конференции, посвященной правовому мониторингу.
М. Д. Чеснокова,
старший научный сотрудник отдела мониторинга законодательства ИЗиСП
