CC BY
24
Реформирование уголовно-исполнительной системы
W336 61 S.G. RUKOSUEV*, A.A. NIKIFOROV**
ББК 65.292.9-93-21
Р85
MONITORING THE QUALITY OF FINANCIAL MANAGEMENT IN THE PENAL SYSTEM
Аннотация: в статье рассматриваются особенно- Annotation: the article deals with the peculiarities
сти финансового менеджмента в государственном of financial management in public sector. The author
секторе, анализируется текущее состояние финан- analyzes the current state of financial management in
сового менеджмента в УИС, а также излагаются клю- the penal system and shows key trends of its development.
чевые направления его совершенствования Key words: financial management, budget reform,
Ключевые слова: финансовый менеджмент, бюд- monitoring, financial management in the penal system.
жетная реформа, мониторинг, управление финансами УИС.
В результате проведенных в России преобразований заложены основы современной системы управления общественными финансами, в том числе целостная система регулирования бюджетных правоотношений; организация бюджетного процесса исходя из СЕРГЕИ принципа безусловногоисполнения действующихрас-ГЕННАДЬЕВИЧ ходных обязательств; разграничение полномочий и РУКОСУЕВ* соответственно расходных обязательств и доходных J источников публично-правовых образований; ликви-АНДРЕЙ дация « необеспеченных федеральных мандатов», упо-АНАТОЛЬЕВИЧ рядочение и монетизация основных социальных обя-
НИКИФОРОВ ** зательств‘-
В настоящее время все большую актуальность приобретает задача создания условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с приоритетами национальной политики. Его суть состоит в смещении акцентов бюджетного процесса с «управления
МОНИТОРИНГ КАЧЕСТВАбюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственнос-ФИНАНСОВОГО ти и расширения самостоятельности участников МЕНЕДЖМЕНТА бюджетного процесса в целях достижения запланированных результатов. Реализация новаций, зафикси-В УГОЛОВНО - рованных в поправках к Бюджетному кодексу РФ, во ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ многом зависит от качества финансового управления
на уровне главных распорядителей бюджетных средств СИС1 ЕМЕ (ГРБС), то есть ключевым фактором дальнейшего развития бюджетного процесса становится внедрение в общественный сектор современных процедур и методов финансового менеджмента.
Понятие «финансовый менеджмент» в России еще мало ассоциируется с государственным сектором, так как существуют очевидные различия между степенью его применения в частном и бюджетном секто-
* Кандидат педагогических наук; заместитель начальника академии по тылу (Академия ФСИН России). E-mail: [email protected];
** аспирант кафедры финансов
(Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов). E-mail: [email protected].
ре. Например, если в первом случае цели и непосредственные результаты деятельности субъекта однозначны (в частности, максимизация прибыли, рост объемов реализации, снижение издержек), то в государственном секторе результаты более вариантны и трудноизмеримы. Коммерческие организации решают проблему формирования объемов финансовых ресурсов исходя из планов и прогнозов своего развития, в то время как бюджетные учреждения действуют в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств. В частном секторе стараются минимизировать риски при приемлемом уровне прибыли, в государственном секторе основная задача - безусловное выполнение своих функций, государственныхзаданий и т. д.
Однако, несмотря на очевидные различия, инстру менты и процедуры финансового менеджмента в секторе государственного управления активно используются зарубежными странами еще со второй половины 1980-х годов. К тому времени возобладала следующая точка зрения: государственные организации, как и частные компании, должны были использовать финансовые средства с максимальной отдачей Более того, руководители государственных ведомств были обязаны подходить к расходованию бюджетных ассигнований даже с большей ответственностью, чем топ-менеджеры частных корпораций, поскольку они управляют ресурсами, принадлежащими всему обществу
За более чем двадцатилетний срок существования практики финансового менеджмента в государственныхорганизациях экономически развитых стран понимание его сущности и ключевых принципов заметно изменилось. Если на начальном этапе реализации финансовый менеджмент рассматривался прежде всего как инструмент контроля за бюджетными расходами, то в настоящее время он понимается как система руководства финансами государственной организации, которая обеспечивает оптимальные способы использования ограниченных объемов бюджетных ресурсов для эффективного и результативного достижения целей, стоящих перед этой организацией2.
В Российской Федерации нормативное регулирование финансового менеджмента в государственном секторе на данном этапе находится в начальной стадии формирования. Основные усилия по внедрению оценки качества финансового менеджмента в практику работы прилагаются на федеральном уровне преимущественно Минфином России на основе положений Бюджетных посланий Президента РФ
Федеральному Собранию РФ. Так, в Бюджетном послании на 2010-2012 гг. акцент сделан на том, что расширение полномочий главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС) при исполнении бюджета должно сопровождаться развитием системы мониторинга качества финансового менеджмента с опорой не только на четкие целевые ориентиры их деятельности, но и на отлаженные бюджетные процедуры, механизмы внутреннего контроля, высокий уровень бюджетной дисциплины.
В целях реализации положений Бюджетных посланий был издан приказ Минфина России от 10 декабря 2007 г. № 123н «Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета», на смену которому впоследствии пришло Положение об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета, утвержденное приказом Минфина России от 13 апреля 2009 г. № 34н. В соответствии с данными документами «финансовый менеджмент» в секторе государственного управления можно определить как совокупность процессов и процедур, обеспечивающих эффективность и результативность использования бюджетных средств и охватывающих все элементы бюджетного процесса (составление и утверждение проекта бюджета, его исполнение, учет и отчетность, контроль и аудит). Финансовый менеджмент представляет собой внутренние правила и процедуры ГРБС. Его реформа ориентирована главным образом на создание условий и методологическое обеспечение внутренних преобразований и совершенствование бюджетных процедур участниками бюджетного процесса.
Начиная с 2008 г. Минфином России проводится ежеквартальный и ежегодный мониторинг качества финансового менеджмента ГРБС, отчеты о котором направляются в Правительство РФ в составе ежеквартальной и годовой отчетности об исполнении федерального бюджета. Качество финансового менеджмента оценивается по восьми группам показателей (среднесрочное финансовое планирование; исполнение федерального бюджета по доходам, исполнение федерального бюджета по расходам; учет и отчетность; контроль и аудит; исполнение судебных актов; кадровый потенциал финансового подразделения; управление активами), каждый из которых имеет свой вес в итоговом рейтинге финансовой дисциплины. Общая оценка выставляется по 100-балльной шкале и имеет
Реформирование уголовно-исполнительной системы
Реформирование уголовно-исполнительной системы
очевидный наглядный смысл: если у ГРБС, например, 60 баллов, то управление бюджетными средствами соответствует требованиям бюджетного законодательства и методическим рекомендациям Минфина России на 60 %.
Вполне аргументированным представляется мониторинг качества финансового менеджмента как более высокая организационная система по отношению к учету, анализу и контролю, которые носят дискретный характер. Мониторинг предполагает непрерывность, возможность прогнозирования, нацеленность на предупреждение негативных изменений на основе оперативного отслеживания состояния объекта, что становится возможным только в результате совмещения процедур учета, анализа и контроля во времени. Г лавная цель мониторинга качества финансового менеджмента - формирование достоверного временного ряда показателей-индикаторов, характеризующих состояние ГРБС3.
Федеральная служба исполнения наказаний как главный распорядитель бюджетных средств также осуществляет мониторинг качества финансового менеджмента согласноунифицированной методике Минфина России. В частности, по итогам 2009 г. ФСИН России с 57,3 балла (по 100-балльной шкале) заняла 10-е место среди всех федеральных органов государственнойвла-сти4. Данный результат превышает среднее значение по ГРБС на 9,6 балла. Что касается структуры показателей финансового менеджмента ФСИН России, то наивысшие оценки получены по разделам «Контроль и аудит», а также «Исполнение федерального бюджета по расходам» (97,3 и 80,9 балла соответственно). Максимально возможные значения имеют показатели, оценивающие мероприятия и качество нормативных правовых актов внутреннего контроля в УИС, проведение инвентаризаций, распределение ФСИН России лимитов бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и получателями бюджетных средств, систему электронного документооборота с Федеральным казначейством
Вместе с тем анализ результатов мониторинга показывает, что наиболее проблемными являются следующие направления финансового менеджмента в УИС:
- «Исполнение федерального бюджета по доходам» (в 2009 г. - 26,6 балла). В частности, особенно низкие оценки получили качество нормативной правовой базы по администрированию доходов федерального бюджета, а также уровень отклонения от плана формирования доходов;
- «Среднесрочное финансовое планирование» (в 2009 г. - 29,1 балла). Несмотря на повышение качества планирования расходов и процесса внедрения процедур среднесрочного финансового планирования, низкий уровень нормативного правового акта, регулирующеговнут-ренние процедуры подготовки бюджетных проектировок, а также доля бюджетных ассигнований, представленных в программном виде, предопределили общую невысокую оценку;
- «Учет и отчетность» (в 2009 г. - 30,3 балла). Невысокий итоговый балл главным образом определяется отсутствием методических рекомендаций подведомственным учреждениям по реализации государственнойучетной политики и недостаточной степенью внедрения управленческого учета.
Однако, несмотря на экономическую нестабильность и секвестрование бюджетных ассигнований, общая оценка качества финансового менеджмента ФСИН России имеет положительную динамику (по сравнению с 2008 г. рост составил 7,1 балла). В целом причинами относительно невысокой рейтинговой оценки, по нашему мнению, являются не только уровень качества бюджетного процесса в УИС и фрагментарное использование инструментов бюджетирования, но и недостатки в организации финансового менеджмента на федеральном (законодательном) уровне. Так, часть нормативных правовых актов носит временный характер, что лишает процесс финансового управления стабильности и порождает внутренние противоречия в процедурах Не регламентируются многие вопросы взаимодействия и обмена информацией как между органами исполните ль-ной власти, так и с подведомственными организациями. Все эти моменты должны быть установлены не отдельными приказами, а в системообразующих нормативных правовых актах, в частности в Бюджетном кодексе РФ. Применительно к финансовому менеджменту в рамках данного документа должна быть определена роль финансового менеджмента в бюджетном процессе страны, основные понятия, полномочия участников.
В целом на организацию финансового менеджмента ГРБС (в том числе ФСИН России) влияет и ряд существующих системных недостатков в сфере управления общественными финансами: во многом формальное применение инструментов бюджетирования, ориентированного на результат; практическое отсутствие условий для мотивации повышения эффективности бюджетных расходов и уставной деятельности в целом;
достаточно слабая корреляция структуры и динамики бюджетных расходов с целями государственной политики; не разработаны действенные методики оценки эффективности использования финансовых ресурсов в каждой из отраслей и др.
По нашему мнению, система мониторинга качества финансового менеджмента до настоящего времени носит формальный характер, являясь, скорее, атрибутом отчетности, нежели действенным механизмом управления, не установлен полный цикл потребления информации результатов данного мониторинга, возможные последующие управленческие решения.
На наш взгляд, существующий механизм оценки должен претерпеть, в частности, следующие изменения:
- необходимо обоснование дополнительных показателей, характеризующих именно результативность и эффективность использования бюджетных средств. Существующие показатели преимущественно отражают состояние бюджетной дисциплины;
- для оперативного управления бюджетными рисками целесообразно проведение указанного мониторинга не ежеквартально, а ежемесячно;
- необходимоопределение правовых последствий для главных администраторов средств
федерального бюджета в зависимости от результатов мониторинга, расширяющих или ограничивающих их права по управлению бюджетными средствами.
Что касается ФСИН России, то основными направлениями совершенствования ведомственного финансового менеджмента могут выступить: более детальная регламентация процедур финансового управления (посредством ведомственных правовых актов), учитывающая отраслевые особенности УИС; повышение кадрового потенциала финансово-экономических подразделений ФСИН России; разработка внутренних правил и процедур финансового менеджмента на уровне распорядителей и получателей бюджетных средств.
Таким образом, при ограниченности бюджетных средств в рамках предстоящего кардинального реформирования УИС одним из ключевых условий эффективного использования финансовых ресурсов, а также функционирования пенитенциарной системы в целом будет являться повышение качества финансового менеджмента ФСИН России. В свою очередь, его мониторинг должен стать частью системы управления финансами УИС, способствующей принятию своевременных и результативныхуправ-ленческих решений.
1 См.: Программа повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. С. 3. URL: http:// www.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2010/02/PPEBR 190210.pdf
2 См.: ЭКОРИС-НЭИ. Общие принципы финансового менеджмента в секторе государственного управления. С. 2. URL: http://www.ecorys.ru/rus/doc/act10 3.doc.
3 См.: Баранова И.В. Нормативно-методические аспекты мониторинга эффективности и качества финансового менеджмента в общественном секторе экономики // Сибирская финансовая школа 2008. № 6. С. 41.
4 См.: Отчеты о результатахпроведения годового мониторинга качества финансового менеджмента ГРБС. URL: http://www1.minfin.ru/ru/reforms/budget/qualmon/.
Реформирование уголовно-исполнительной системы
