CC BY
109
УДК 336.14(571.53) Т.В. СОРОКИНА
ББК 65.261.33(2) кандидат экономических наук, доцент
Байкальского государственного университета экономики и права,
г. Иркутск e-mail: natvros@mail.ru
МОНИТОРИНГ КАЧЕСТВА БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В РЕГИОНЕ (НА ПРИМЕРЕ ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ)*
Рассматриваются значение и основные виды бюджетного мониторинга в Российской Федерации в условиях реализации бюджетной реформы. Выделены направления дальнейшего развития мониторинга качества бюджетного процесса с целью определения полноты внедрения в регионе бюджетирования, ориентированного на результат.
Ключевые слова: мониторинг, бюджетный процесс, бюджетная реформа, регион, бюджет, расходы, бюджетирование, ориентированное на результат.
T.V. SOROKINA
PhD in Economics, Associate Professor, Baikal State University of Economics and Law, Irkutsk
e-mail: natvros@mail.ru
QUALITY MONITORING OF BUDGET PROCESS IN REGION (BY THE EXAMPLE OF THE IRKUTSK REGION)
The article deals with the value and the principal types of budget monitoring in the Russian Federation in the conditions of the budget reform implementation. The author singles out the directions for the further development of budget process quality monitoring in order to determine the completeness of the result-oriented budgeting introduction in the region.
Keywords: monitoring, budget process, budget reform, region, budget, expenses, result-oriented budgeting.
Принципиальные изменения в бюджетном устройстве и бюджетном процессе Российской Федерации сопровождаются возникновением множества проблем создания объективного информационного поля государственных финансов на региональном уровне. Это приводит к необходимости поиска новых способов сбора, обработки и анализа данных, синтеза статистических, финансовобюджетных и социологических показателей. Средством, позволяющим с максимальной полнотой и достоверностью отслеживать процессы трансформации в бюджетной сфере, является бюджетный мониторинг.
Термин «мониторинг» в переводе с английского языка означает постоянное наблюдение за каким-либо процессом с целью
выявления его соответствия желаемому результату (от лат. monitor — «предостерегающий») [2, с. 3-4; 3, с. 26; 4, с. 19].
Бюджетный мониторинг в широком смысле представляет собой совокупность регулярно проводимых исследований, направленных на информационную поддержку бюджетного менеджмента. В ходе такого мониторинга в субъекте Российской Федерации осуществляются непрерывный сбор информации о протекающих в бюджетной системе и бюджетном секторе региона процессах, ее структурирование, анализ и оценка. Бюджетный мониторинг является важной частью целостной системы мониторинга качества управления государственными и муниципальными финансами.
* Работа выполнена при поддержке проекта Г-10 «Управление финансовыми ресурсами муниципальных образований в условиях модернизации экономики и реформирования муниципальных финансов» (2011—2015 гг.).
© Т.В. Сорокина, 2011
Для понимания содержания мониторинговой деятельности необходимо определить функции бюджетного мониторинга. Во многих исследованиях к ним, как правило, относят непрерывное наблюдение за объектами и анализ их деятельности. В более широком аспекте выделяют прогнозирование, планирование, регулирование и контроль, а также текущее измерение и учет [2, с. 26; 3, с. 3-41; 5]. По мнению С.В. Чупрова, планирование и регулирование логично включаются в задачи мониторинга, и совместно с прогнозированием, учетом, контролем и анализом они образуют взаимосвязанный комплекс функций управления. Предлагаемый им «подход к мониторингу как к исследованию» значительно расширяет возможности применения данного инструмента [6, с. 99-100].
Объектом бюджетного мониторинга может быть некоторая многокомпонентная совокупность, имеющая сложную внутреннюю структуру, подверженная различным внешним воздействиям, способная претерпевать всевозможные изменения. При проведении бюджетного мониторинга на уровне субъекта Российской Федерации такими объектами являются бюджетные средства, финансовые ресурсы, процессы, происходящие в бюджетном секторе, взаимосвязи региональной бюджетной системы с окружающей рыночной средой.
Все функции в рамках мониторинговой деятельности в отношении объекта выполняет субъект, которым могут быть уполномоченные органы и государственные организации, способные осуществлять постоянное наблюдение, делать обоснованные выводы о состоянии, динамике и тенденциях развития бюджетной системы и бюджетного сектора региона.
Ê основным направлениям бюджетного мониторинга субъекта Российской Федерации в зависимости от выбранного объекта следует отнести:
- мониторинг качества бюджетного процесса;
- мониторинг финансового состояния бюджетного сектора;
- мониторинг качества управления финансовыми ресурсами государственных учреждений;
- мониторинг качества бюджетных услуг;
- мониторинг устойчивости бюджетной системы региона;
- мониторинг результативности бюджетной политики субъекта Российской Федерации;
- мониторинг качества законодательнонормативного регулирования бюджетных отношений в регионе.
Мониторинг качества управления финансовыми ресурсами государственных учреждений представляет собой регулярное измерение и регистрацию текущих значений финансовых показателей, которые сопровождаются такими процедурами, как сбор, обработка, упорядочивание входных данных [5]. Проведение регулярных исследований финансового состояния бюджетного сектора позволит оценить не только результативность реализуемой на территории региона бюджетной политики, но и факторы, которые оказывают существенное влияние на качество государственных услуг и устойчивость всей бюджетной системы субъекта Федерации. Неотъемлемым атрибутом бюджетной реформы является мониторинг законодательно-нормативного регулирования бюджетных правоотношений, который позволяет выявить степень достижения требуемого уровня регламентирования таких бюджетных документов, как доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, государственные задания учреждениям или реестры расходных обязательств.
Состав функций для всех предлагаемых нами направлений бюджетного мониторинга является единым, поскольку он рассматривается одновременно как одна из базовых процедур бюджетного менеджмента и как исследование всех стадий бюджетного процесса во взаимосвязи.
Наиболее сложным направлением бюджетного мониторинга можно считать мониторинг качества бюджетного процесса, поскольку в ходе его осуществления необходимо отследить не только состояние каждой стадии бюджетного процесса и их взаимозависимость, но и степень влияния на возможности управления финансовыми ресурсами бюджетного сектора (рис. 1). Такая позиция связана с тем, что, на наш взгляд, методики мониторинга, официально предлагаемые в настоящее время органами государственной власти в Российской Федерации, являются
глубоко формализованными и формальными, ориентированными преимущественно на оценку уровня финансового управления в государственных учреждениях. При этом остаются за рамками проводимых исследований истинные причины низкого качества такого управления.
Так, например, финансовое планирование во всех типах государственных учреждений (казенных, бюджетных, автономных) зависит от точности расчетов показателей доходов и расходов, представленных в законе о бюджете субъекта Российской Федерации
на очередной финансовый год. Мониторинг качества бюджетного планирования позволяет собрать информацию о бюджетных и макроэкономических показателях и оценить их достоверность, провести исследование факторов, влияющих на количество и содержание поправок, внесенных в закон о бюджете на соответствующий период. Кроме того, величина основных параметров регионального бюджета и их корректировки напрямую определяют уровень финансового обеспечения всех обязательств учреждений бюджетного сектора.
Направления мониторинга качества бюджетного процесса в регионе
Мониторинг качества бюджетного планирования Мониторинг выполнения государственных заданий Мониторинг исполнения бюджета субъекта РФ Мониторинг результативности бюджетного контроля
Составление финансовых планов и бюджетных смет Финансовое обеспечение бюджетных обязательств государственных учреждений Бюджетный учет и формирование отчетности Управ-ленче-ский учет Внешний и внутренний контроль целевого использования бюджетных средств
Управление финансами бюджетных учреждений
Рис. 1. Содержание мониторинга качества бюджетного процесса на уровне субъекта Российской Федерации
I Доходы [^^Расходы —А— Профицит/дефицит
Рис. 2. Динамика фактического исполнения основных показателей областного бюджета Иркутской области в 2006—2010 гг., % (источник: [1])
Такое направление, как мониторинг выполнения государственных заданий, устанавливает полноту и своевременность предоставления бюджетных средств для оплаты потребностей учреждений, а также оценивает соблюдение утвержденных нормативов и стандартов качества бюджетных услуг.
Осуществление на основе бюджетной отчетности мониторинга исполнения бюджета субъекта РФ как в течение всего финансового года, так и по результатам его окончания позволяет получить информацию и провести диагностику отклонений фактических значений от плановых. Анализ динамики исполнения областного бюджета Иркутской области за 2006-2010 гг. свидетельствует о сохраняющихся из года в год (кроме 2007 г.) тенденциях перевыполнения плана по доходам бюджета субъекта РФ и невыполнения плановых показателей по расходам, особенно в 2008 г. вследствие влияния финансового кризиса (рис. 2).
Вместе с тем вызывает интерес практика планирования результата исполнения бюджета, поскольку после периода дефицитного финансирования в 2006-2008 гг. наступила фаза значительного превышения утвержденных значений профицита регионального бюджета в 2009-2010 гг. Несмотря на положительное сальдо, не все расходы, предусмотренные законом о бюджете на соответствующий финансовый год, как представлено в таблице, были профинансированы в полном объеме. Это связано с тем, что суммы профицита направлялись преимущественно на погашение государственного долга Иркутской области. Динамика полноты предоставления бюджетных средств отрас-
лям социальной сферы непосредственно оказывает влияние на качественные характеристики оказываемых учреждениями услуг населению.
Исследование отклонений фактических значений от запланированных и их причин является первым этапом мониторинга точности бюджетных прогнозов. Безусловно, вполне логично в последующем установить, насколько полученные данные отражают процесс финансового обеспечения бюджетополучателей и его зависимость от условий внешней среды, пропорции бюджетных расходов и приоритеты проводимой бюджетной политики.
В рамках мониторинга результативности бюджетного контроля следует обобщить и оценить показатели контрольных мероприятий, проведенных самим учреждением, а также соответствующими органами государственной власти в пределах установленных полномочий в отношении бюджетополучателей и финансового органа. Это позволит выделить недостатки действующих правовых норм предварительного, текущего и последующего контроля, причины нарушений, а также степень согласованности внутреннего и внешнего контроля в бюджетном секторе и в сфере межбюджетных отношений.
В сложившихся условиях наличие нецелевого использования бюджетных средств ввиду недостаточности норм государственного финансового контроля часто является основанием для сокращения объемов бюджетного финансирования учреждений, что негативно отражается на возможностях предоставления качественных бюджетных услуг.
Динамика исполнения расходов областного бюджета Иркутской области
в 2006-2010 гг., %
Раздел 2006 2007 2008 2009 2010
Общегосударственные вопросы 153,8 125,9 87,4 66,7 96,3
Национальная оборона 93,9 98,3 95,9 81,0 99,7
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 99,9 97,1 92,1 91,2 100,1
Национальная экономика 88,2 87,6 80,9 114,5 86,8
Жилищно-коммунальное хозяйство 84,9 96,9 73,9 82,2 85,3
Охрана окружающей среды 77,5 91,1 60,7 74,8 100,0
Образование 95,0 96,6 89,6 82,1 98,6
Культура, кинематография и средства массовой информации 96,4 94,8 91,5 81,5 98,3
Здравоохранение, физическая культура и спорт 97,0 97,9 84,5 83,9 85,5
Социальная политика 94,3 94,5 92,7 105,3 96,5
Межбюджетные трансферты 98,4 96,1 97,5 98,9 97,3
Источник: [1].
Важным аспектом является точность полученных в результате мониторинговой деятельности данных. Ее снижает наличие субъективности в оценке состояния и динамики объекта наблюдения, а также невозможность измерения случайных или постоянных эффектов влияния среды, в которой он функционирует. В ходе мониторинга ключевых параметров всех стадий бюджетного процесса необходимо создание целостной информационно-аналитической базы на основе показателей управленческого учета, организованного в государственных учреждениях, и бюджетной отчетности. Успешному мониторингу во многом будет способствовать правильный выбор, обоснование и параметризация базовых индикаторов не только на основе приемов формальной логики, но и с учетом результатов предварительных исследований. Это позволит оптимально использовать информационные технологии и избежать высоких затрат на проведение сложных и ненужных расчетов.
Таким образом, важнейшими требованиями организации мониторинга качества
бюджетного процесса на региональном уровне следует считать достоверность данных, регулярность проводимых измерений и их целесообразность. Показатели статистического и управленческого учета, отчетные данные, которые являются основой мониторинга, должны быть четко установлены и реалистичны. Кроме того, мониторинговые действия имеют ценность только тогда, когда осуществляются последовательно, через определенные промежутки времени, и в полном объеме востребованы при принятии конкретных управленческих решений.
Реализация бюджетных процедур на основе методологии бюджетирования, ориентированного на результат, значительно меняет порядок управления государственными расходами субъекта Российской Федерации. Использование мониторинга качества бюджетного процесса сделает возможными как оценку эффективности бюджетных расходов в зависимости от состояния планирования, исполнения и контроля, так и определение степени внедрения новых бюджетных технологий в регионе.
Список использованной литературы
1. Официальный сайт Министерства финансов Иркутской области. URL: http://www.gfu.ru.
2. Потемкин С.А. Формирование системы финансового мониторинга в кредитных организациях: учеб. пособие. М., 2010.
3. Прошунин М.М. Финансовый мониторинг (противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма): учеб. пособие / под ред. С.В. Запольского. М., 2009.
4. Хатри Г.П. Мониторинг результативности в общественном секторе. М., 2005.
5. Чалая Ю.Ю. Мониторинг и оценка качества управления финансовыми ресурсами учреждений // Руководитель бюджетной организации. 2010. № 4.
6. Чупров С.В. Мониторинг устойчивости производственных систем. Иркутск, 2005.
Bibliography (transliterated)
1. Ofitsial'nyi sait Ministerstva finansov Irkutskoi oblasti. URL: http://www.gfu.ru.
2. Potemkin S.A. Formirovanie sistemy finansovogo monitoringa v kreditnykh organizatsiyakh: ucheb. posobie. M., 2010.
3. Proshunin M.M. Finansovyi monitoring (protivodeistvie legalizatsii (otmyvaniyu) dokhodov, poluchennykh prestupnym putem, i finansirovaniyu terrorizma): ucheb. posobie / pod red. S.V. Zapol'skogo. M., 2009.
4. Khatri G.P. Monitoring rezul'tativnosti v obshchestvennom sektore. M., 2005.
5. Chalaya Yu.Yu. Monitoring i otsenka kachestva upravleniya finansovymi resursami uchrezhdenii // Rukovoditel' byudzhetnoi organizatsii. 2010. № 4.
6. Chuprov S.V. Monitoring ustoichivosti proizvodstvennykh sistem. Irkutsk, 2005.
