CC BY
98
Т.В. СОРОКИНА
кандидат экономических наук, доцент Байкальского государственного университета экономики и права,
г. Иркутск e-mail: [email protected]
К ВОПРОСУ ОБ УПРАВЛЕНИИ СТОИМОСТЬЮ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ*
Рассматриваются основные этапы управления стоимостью государственных и муниципальных услуг в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Выделена их связь со стадиями бюджетного процесса. Отмечена необходимость внедрения на всех этапах бюджетирования, ориентированного на результат.
Ключевые слова: государственные и муниципальные услуги, стоимость, стандарты качества, бюджетный процесс, бюджетирование, ориентированное на результат.
УДК 336.14 ББК 65.261.56
T.V. SOROKINA
PhD in Economics, Associate Professor, Baikal State University of Economics and Law, Irkutsk
e-mail: [email protected]
ABOUT COST MANAGEMENT OF STATE AND MUNICIPAL SERVICES
The article deals with the basic stages of cost management of state and municipal services in the subjects and municipal bodies of the Russian Federation. The author shows their connection with the stages of budgetary process and emphasizes the necessity to introduce result-oriented budgeting at all stages.
Keywords: state and municipal services, cost, quality standards, budgetary process, result-oriented budgeting.
Основой финансового обеспечения бюджетных расходов является стоимость государственных (муниципальных) услуг. Оценка стоимости услуг в исследованиях фонда «Институт экономики города» представлена как один из элементов бюджетирования, ориентированного на результат, как инструмент внедрения новых форм финансирования бюджетных услуг и как метод анализа структуры стоимости [4, с. 16-17]. Область ее применения касается многих направлений бюджетной деятельности.
Важное значение имеет управление стоимостью государственных и муниципальных услуг на всех этапах бюджетного процесса как на уровне субъекта Российской Федерации, так и на уровне муниципальных образований (табл. 1). При этом необходимы мето-
дическое регулирование и выработка общих принципов определения стоимости услуг.
На первой стадии бюджетного процесса в ходе составления проекта бюджета осуществляется комплексная работа по установлению плановой стоимости государственных (муниципальных) услуг. Определение потребности населения в каждой конкретной услуге позволяет оценить необходимость затрат и выбрать наиболее целесообразный способ предоставления услуги.
Следующей стадией является формирование реестра как государственных, так и муниципальных услуг. В этих документах ведется учет услуг, оказываемых населению и организациям, находящимся на территории данного субъекта Российской Федерации или муниципального образования. Составление
* Работа выполнена при финансовой поддержке проекта Г-10 «Управление финансовыми ресурсами муниципальных образований в условиях модернизации экономики и реформирования муниципальных финансов» (2011-2015 гг.).
© Т.В. Сорокина, 2011
реестров государственных (муниципальных) услуг позволяет обосновать необходимость и правовые основы их предоставления, а также служит базой для планирования расходов бюджетов и разработки реестров расходных обязательств.
Стоимость государственной или муниципальной услуги представляет собой совокупность всех затрат в соответствии с бюджетной классификацией операций сектора государственного управления (КОСГУ). Для определения состава затрат на предоставление услуги необходим полный перечень всех используемых ресурсов. Затраты при этом подразделяются на прямые и косвенные. Создается основа для определения минимальной и максимальной стоимости услуги.
Расчет стоимости услуги как суммы всех необходимых на ее предоставление затрат позволяет провести стоимостную оценку расходных обязательств соответствующих учреждений и органов государственной власти и местного самоуправления, а также определить сумму расходов на выполнение их государственных и муниципальных заданий. Кроме того, в процессе осуществления рас-
чета возникает возможность уточнения нормативов финансирования конкретной услуги с учетом реальных потребностей населения и финансового потенциала территорий.
Таким образом, расчет стоимости государственных (муниципальных) услуг становится одним из основных инструментов, влияющих на выбор и принятие управленческих решений самими учреждениями и органами власти. В связи с этим важнейшим требованием повышения качества услуг следует считать согласование всех позиций учета затрат с полной стоимостью данных услуг.
В процессе исполнения бюджета при кассовом обслуживании казначейскими органами операций по использованию денежных средств государственными и муниципальными учреждениями происходит формирование фактической стоимости услуги на основе учета и анализа кассовых расходов. Накопление суммы кассовых расходов в пределах утвержденных лимитов бюджетных обязательств по соответствующим кодам КОСГУ обеспечивает обобщение учетной информации по данным лицевых счетов для казенных учреждений. В отношении бюджетных и автономных уч-
Таблица 1
Основные этапы управления стоимостью государственных и муниципальных услуг
Стадия | Тип стоимости услуг | Содержание стадии
Планирование — составление проекта бюджета
Определение потребности населения в предоставлении услуги Плановая Установление контингента потребителей бюджетных услуг. Оценка потребности в предоставлении услуги в натуральном и стоимостном выражении
Формирование реестра государственных (муниципальных) услуг Плановая Представление каждого обязательства субъекта РФ как совокупности государственных услуг населению. Представление каждого вопроса местного значения как совокупности муниципальных услуг
Определение состава затрат на предоставление государственной (муниципальной) услуги Плановая Проведение анализа и оценки состава затрат по каждому элементу услуги в соответствии с установленными стандартами
Определение стоимости услуги Плановая Расчет стоимости услуги как суммы всех необходимых на ее предоставление затрат
Исполнение бюджета, учет и формирование отчетности
Формирование стоимости услуги на основе учета и анализа кассовых расходов Фактическая Накопление суммы кассовых расходов в пределах утвержденных лимитов бюджетных обязательств
Учет затрат на предоставление услуги Фактическая Определение стоимости услуги по данным бюджетного и бухгалтерского учета в соответствии с КОСГУ. Оценка стоимости услуги на основе данных управленческого учета и отчетности
Контроль за целевым и эффективным использованием бюджетных средств
Контроль плановых и фактических затрат на предоставление услуги и полученных результатов Плановая и фактическая Определение целевого и эффективного использования средств путем соотнесения плановой и фактической стоимости услуг и показателей их качества
Анализ стоимости услуги и результатов деятельности учреждения Плановая и фактическая Мониторинг, диагностика и оценка затрат в натуральном и стоимостном выражении, результативности и эффективности бюджетных расходов
реждений аналогичным образом, по общей сумме кассовых расходов по использованию субсидии на выполнение государственного или муниципального задания, органы, осуществляющие кассовое обслуживание исполнения бюджетов, могут установить фактическую стоимость бюджетной услуги.
Одновременно на данном этапе бюджетного процесса в ходе финансового обеспечения деятельности учреждений ими осуществляются бухгалтерский и бюджетный учет затрат на предоставление государственной (муниципальной) услуги и определение ее стоимости по данным учета в соответствии с КОСГУ.
Как отмечает А. Вифлеемский, построение бухгалтерского учета автономного учреждения должно обеспечивать возможность раскрытия информации о доходах и расходах организации в разрезе текущей, инвестиционной и финансовой деятельности [2]. Это касается, на наш взгляд, также бюджетных и казенных учреждений, поскольку итоги проведения учетных операций позволяют наиболее точно устанавливать фактическую стоимость услуги по результатам исполнения бюджетных обязательств.
Наиболее точно определять как фактическую, так и плановую стоимость бюджетной услуги дает возможность классификация затрат на прямые и косвенные по способу их включения в стоимость [11]. Разница в видах деятельности обусловливает и различия в методологии учета, т.е. возникает два направления учета: учет внебюджетной деятельности и учет бюджетной деятельности. Однако нельзя признать верным мнение о том, что затраты по бюджетной деятельности принято называть расходами, а по внебюджетной деятельности логично называть затратами [5]. На наш взгляд, в процессе как бюджетной, так и внебюджетной деятельности формируются и затраты, и расходы. В бюджетном и бухгалтерском учете учреждений нет возможности в полной мере отразить их отдельно на тех или иных синтетических счетах, субсчетах и аналитических счетах. В связи с этим нельзя не согласиться с тем, что «самым важным инструментом управления затратами является хорошо организованный управленческий учет» [10, с. 43]. Порядок организации управленческого учета и содержание управленческой отчетности учрежде-
ний и главных распорядителей бюджетных средств позволяют наиболее точно группировать, контролировать, анализировать и планировать все затраты и стоимость услуги в целом. Это соответствует общепринятым представлениям о назначении управленческого учета [1, с. 43-45].
Бюджетный сектор в России имеет определенный опыт в разработке и осуществлении такого учета [3; 7; 12]. Вместе с тем отсутствует комплексное законодательнонормативное регулирование и методическое обеспечение данной сферы деятельности в управлении финансами всех типов государственных и муниципальных учреждений и стоимостью бюджетных услуг. Это усложняет контроль плановых и фактических затрат на предоставление услуги и полученных результатов, а также определение эффективности бюджетных расходов. Отсутствие четких регламентов не позволяет установить целевое и эффективное использование бюджетных средств, а также степень соответствия плановой и фактической стоимости услуг утвержденным стандартам их качества.
К основным задачам в области финансового контроля над деятельностью бюджетных учреждений А.Е. Суглобовым отнесено создание условий для наиболее эффективного использования потенциала бюджетной сферы в интересах развития общества и удовлетворения социальных потребностей [9].
В связи с изменением типов государственных и муниципальных учреждений, а также внедрением бюджетирования, ориентированного на результат, особое развитие получают такие направления контрольной деятельности, как внутренний финансовый аудит и аудит эффективности, реализация которых основывается на учетной и аналитической информации по формированию стоимости бюджетных услуг и соответствующих стандартов качества. Это подтверждают проводимые в данной области исследования [6, с. 221-243].
В развитых странах опыт работы в данной сфере значителен, а в России, особенно на региональном и местном уровнях, он еще не имеет достаточного применения, и прежде всего потому, что отсутствуют полноценная нормативно-методическая база оценки стоимости государственных и муниципальных услуг, критерии их эффективности и стандарты качества.
Таблица 2
Мониторинг муниципальных услуг в Иркутской области, для которых утверждены требования к качеству
Муниципальное образование 2009 г. 2010 г.
Число муниципальных услуг, для которых утверждены требования к качеству Доля муниципальных услуг, для которых утверждены требования к качеству, в общем количестве услуг, % Число муниципальных услуг, для которых утверждены требования к качеству Доля муниципальных услуг, для которых утверждены требования к качеству, в общем количестве услуг, %
Городской округ Братск 16 66,7 18 69,2
Городской округ Иркутск 33 100,0 33 100,0
Городской округ Усолье-Сибирское 0 0,0 30 100,0
Городской округ Усть-Илимск 12 34,3 12 34,3
Бодайбинский муниципальный район 0 0,0 39 72,2
Братский муниципальный район 1 20,0 1 20,0
Заларинский муниципальный район 64 100,0 64 100,0
Нижнеилимский муниципальный район 12 100,0 12 100,0
Слюдянский муниципальный район 33 100,0 33 100,0
Тайшетский муниципальный район 4 10,5 4 7,0
Тулунский муниципальный район 7 36,8 7 36,8
Усть-Удинский муниципальный район 4 36,0 4 36,4
Шелеховский муниципальный район 1 4,5 2 9,1
Аларский муниципальный район 28 84,8 28 84,8
Боханский муниципальный район 65 100,0 65 100,0
Всего по муниципальным образованиям области 295 58,8 417 72,3
Составлено автором по [8].
Необходимым условием успешного управления стоимостью услуг является проведение информационно-аналитических операций, ориентированных на мониторинг, диагностику и оценку результативности деятельности учреждений. По данным мониторинга методического обеспечения процесса управления муниципальными услугами в Иркутской области можно установить, что в 2010 г. лишь в 6 муниципальных образованиях из 42 муниципальных районов и городских округов утверждены требования к качеству всех услуг (табл. 2), хотя в целом по всем муниципалитетам области доля таких услуг в общем количестве услуг, оказываемых учреждениями всех типов в рамках муници-
пальных заданий, в 2010 г. увеличилась на 13,5% по сравнению с 2009 г.
Только путем исследования плановых и фактических затрат на реализацию конкретной услуги в натуральном и стоимостном выражении можно оценить эффективность деятельности соответствующего учреждения и бюджетных расходов в целом. Однако в настоящее время не во всех субъектах Российской Федерации существует единая база данных по информационно-аналитической деятельности в бюджетном секторе региона. Отсутствие полноценного анализа снижает точность планирования государственных и муниципальных услуг и негативно влияет на удовлетворенность населения их качеством.
Список использованной литературы
1. Апчерч А. Управленческий учет: принципы и практика: пер. с англ. / под ред. Я.В. Соколова, И.А. Смирновой. М., 2002.
2. Вифлеемский А. Формирование стоимости платных услуг в автономном учреждении [Электронный ресурс] // Автономные организации: бухгалтерский учет и налогообложение. 2007. № 3. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Демидов А.Ю. Управленческий учет в органах Федерального казначейства // Финансы. 2008. № 5. С. 24-27.
4. Жигалов Д.В., Коваленко Е.А. Оценка полной стоимости государственных и муниципальных услуг: методология, практический опыт и прикладной инструментарий. М., 2008.
5. Курочкина Л.П. Учет затрат и калькулирование себестоимости услуг в бюджетном учреждении // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2007. № 7 (175). С. 17—23.
6. Минин Б.А., Радин В.Б., Серебрянников В.В. [и др.]. Аудит эффективности проектов, программ, изобретений и открытий: Новометрия, квалиметрия и сертификация продукции и производств / отв. ред. Б.А. Минин. М., 2008.
7. Об управленческом бюджете в Пермском крае: указ губернатора Перм. края от 25 июля 2007 г. [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
8. Официальный сайт Министерства финансов Иркутской области. URL: http://www.gfu.ru.
9. Суглобов А.Е. Аудит бюджетного учреждения: обоснованность сметы расходов социальной сферы // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2006. № 13 (157). С. 24—28.
10. Уайлман Э. Сокращение затрат: пер. с англ. М., 2009.
11. Шишкоедова Н.Н. Затраты, расходы, себестоимость... Основные классификации затрат // Советник бухгалтера. 2011. № 2. С. 15—29.
12. Яковлев Е.П., Винокуров Б.Л. Управленческий учет медицинского учреждения: (основы организации). М., 2000.
Referenses
1. Apcherch A. Upravlencheskii uchet: printsipy i praktika: per. s angl. / pod red. Ya.V. Sokolova, I.A. Smir-novoi. M., 2002.
2. Vifleemskii A. Formirovanie stoimosti platnykh uslug v avtonomnom uchrezhdenii [Elektronnyi resurs] // Avtonomnye organizatsii: bukhgalterskii uchet i nalogooblozhenie. 2007. № 3. Dostup iz sprav.-pravovoi sistemy «Konsul'tantPlyus».
3. Demidov A.Yu. Upravlencheskii uchet v organakh Federal'nogo kaznacheistva // Finansy. 2008. № 5. S. 24-27.
4. Zhigalov D.V., Kovalenko E.A. Otsenka polnoi stoimosti gosudarstvennykh i munitsipal'nykh uslug: metodologiya, prakticheskii opyt i prikladnoi instrumentarii. M., 2008.
5. Kurochkina L.P. Uchet zatrat i kal'kulirovanie sebestoimosti uslug v byudzhetnom uchrezhdenii // Bukhgalterskii uchet v byudzhetnykh i nekommercheskikh organizatsiyakh. 2007. № 7 (175). S. 17-23.
6. Minin B.A., Radin V.B., Serebryannikov V.V. [i dr.]. Audit effektivnosti proektov, programm, izobretenii i otkrytii: Novometriya, kvalimetriya i sertifikatsiya produktsii i proizvodstv / otv. red. B.A. Minin. M., 2008.
7. Ob upravlencheskom byudzhete v Permskom krae: ukaz gubernatora Perm. kraya ot 25 iyulya 2007 g. [Elektronnyi resurs]. Dostup iz sprav.-pravovoi sistemy «Konsul'tantPlyus».
8. Ofitsial'nyi sait Ministerstva finansov Irkutskoi oblasti. URL: http://www.gfu.ru.
9. Suglobov A.E. Audit byudzhetnogo uchrezhdeniya: obosnovannost' smety raskhodov sotsial'noi sfery // Bukhgalterskii uchet v byudzhetnykh i nekommercheskikh organizatsiyakh. 2006. № 13 (157). S. 24-28.
10. Uailman E. Sokrashchenie zatrat: per. s angl. M., 2009.
11. Shishkoedova N.N. Zatraty, raskhody, sebestoimost'. Osnovnye klassifikatsii zatrat // Sovetnik bukhgaltera. 2011. № 2. S. 15-29.
12. Yakovlev E.P., Vinokurov B.L. Upravlencheskii uchet meditsinskogo uchrezhdeniya: (osnovy organizatsii). M., 2000.
