CC BY
41
АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО. ИНФОРМАЦИОННОЕ ПРАВО
УДК 346.51:338.26 DOI: 10.12737/jrl.2021.099
Мониторинг и контроль в механизме стратегического планирования
А. С. Емельянов
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Москва, Россия, adm1@izak.ru, https://orcid.org/0000-0002-1613-2898
Аннотация. Одним из условий успешного социально-экономического развития государства является наличие эффективной системы стратегического планирования. Однако такая система не может быть реализована без интегрированных в нее элементов мониторинга и контроля, которые должны пронизывать все этапы государственного (публичного) управления и общественного воспроизводства. Учет зарубежного опыта реализации мониторинга и контроля в механизме стратегического планирования позволит построить эффективную систему отечественного стратегического планирования.
Настоящее исследование направлено на установление отдельных закономерностей, отражающих взаимозависимость и взаимодействие мониторинга и контроля в механизме стратегического планирования, что требует рассмотрения государственного и общественного мониторинга, контроля реализации документов стратегического планирования, мониторинга показателей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, мониторинга эффективности деятельности участников стратегического планирования.
Методы исследования: общие познавательные средства, формально-юридический, исто-рико-правовой, сравнительно-правовой (компаративный) методы, логический, структурно-функциональный и факторный анализ.
Вывод: стратегическое планирование является одним из базовых инструментов общественной консолидации и обеспечения доверия между обществом и государством, поскольку именно через него раскрываются текущие и перспективные процессы социальной интеграции и дифференциации, а также оно определяет предсказуемость государства в глазах общества. В свою очередь мониторинг и контроль служат средством, позволяющим установить соответствие между заявленными целями деятельности государства на соответствующий период и достигнутыми результатами.
Ключевые слова: стратегическое планирование, мониторинг, стратегическое прогнозирование, мониторинг реализации документов стратегического планирования, мониторинг показателей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, мониторинг эффективности деятельности участников стратегического планирования, сфера доверия
Для цитирования. Емельянов А. С. Мониторинг и контроль в механизме стратегического планирования // Журнал российского права. 2021. Т. 25. № 8. С. 61—75. DOI: 10.12737/ jrl.2021.099
Monitoring and Control in the Strategic Planning Mechanism
Alexander S. Emelyanov
Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia, adm1@izak.ru, https://orcid.org/0000-0002-1613-2898
Abstract. The experience of economically developed countries shows that one of the necessary conditions for successful socio-economic development is the presence of an effective strategic
planning system. In turn, such a system cannot be implemented without monitoring and control elements integrated into it, which should permeate all stages of state (public) administration and social reproduction. The need for a comparative legal analysis of individual implementation aspects of monitoring and control in the mechanism of strategic planning is due to the fact that an effective system of domestic strategic planning cannot be built without taking into account foreign experience. It should be emphasized here that its formation is obviously "stalling", which causes the need for new approaches that can be borrowed from abroad.
This study is aimed at establishing individual patterns that reflect the interdependence and interaction of monitoring and strategic planning. The establishment and analysis of these patterns allows us to substantiate the conclusion that strategic planning is one of the basic tools for social consolidation and ensuring trust between society and the state. Since this feature is the one through which the current and prospective processes of social integration and differentiation are revealed, it determines the predictability of the state in the eyes of society. In turn, monitoring and control primarily serve as a means to establish a correspondence between the stated goals of the state's activities for the relevant period and the results achieved.
Research methods are: general cognitive means (observation, abstraction, induction and deduction, analysis and synthesis, ascent from the abstract to the concrete); formal legal, historical and legal, comparative legal (comparative) methods; logical, structural-functional and factor analysis.
The structure of this article is conditioned by the purpose of establishing individual laws that reflect the interdependence and interaction of monitoring and control in the mechanism of strategic planning, which requires consideration of state and public monitoring, control of the implementation of strategic planning documents, monitoring of indicators of socio-economic development and ensuring national security of the Russian Federation and monitoring the effectiveness of the participants in strategic planning.
Keywords: strategic planning, monitoring, strategic forecasting, monitoring the implementation of strategic planning documents, monitoring of indicators of socio-economic development, and ensuring the national security of the Russian Federation, monitoring the effectiveness of the participants in strategic planning, sphere of trust
For citation. Emelyanov A. S. Monitoring and Control in the Strategic Planning Mechanism. Journal of Russian Law, 2021, vol. 25, no. 8, pp. 61—75. (In Russ.) DOI: 10.12737/jrl.2021.099
С того момента как человечество осознало необходимость в устойчивом механизме организации публичной власти, планирование является одним из важнейших элементов такого механизма. Так, в Библии повествуется легенда о патриархе Иосифе, который по поручению фараона разработал и успешно реализовал один из первых стратегических планов в истории. В соответствии с ним в течение семи урожайных лет осуществлялось накопление продовольственных резервов, а в течение семи голодных лет за продовольствие приобретались в пользу фараона сначала серебро, затем скот, земля, после чего была установлена фискальная обязанность, состоящая в ежегодной передаче в собственность фараона пятой части урожая. В данном случае накопление и расходование продовольствия
были плановыми и добровольными. Святитель Игнатий (Брянчанинов) указывает, что из сочинений писателей более поздних времен (Геродота и Диодора) видно, что тот же способ публичного обложения действовал в Египте и при них, а земля египетская оставалась собственностью царей (фараонов)1. Со временем подходы к планированию, в том числе стратегическому, постоянно совершенствовались, изменялись его цели и задачи, формы и методы. Однако суть и значение планирования в механизме организации публичной власти сохранялись при любых обстоятельствах. Отказ от планирования неминуемо вел к распаду
1 См.: Святитель Игнатий (Брянчанинов). Иосиф. Священная повесть, заимствованная из книги Бытия // Жития святых, написанные святыми. М., 2008. С. 41.
общественных связей и системному кризису.
Генезис современной российской государственности связан с распадом СССР и отказом от плановой экономики. Однако даже в «кризисные» 1990—1993 гг. процесс социально-экономического планирования на уровне Правительства Российской Федерации развивался интенсивно2. Последовавшее за этим десятилетие (2001—2010 гг.) стало периодом внедрения программно-целевого подхода на всех уровнях публичной власти и формирования правовой основы его применения. Стратегическое управление выходит на новый этап развития со вступлением в силу Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее — Закон о стратегическом планировании), в соответствии с которым регламентируются в том числе мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования. Их организация и осуществление является одной из основных задач стратегического управления. Однако, несмотря на то что законодательно они были предусмотрены, механизм их осуществления в Российской Федерации не может считаться сформировавшимся. Вместе с тем разработка взаимосвязанных документов стратегического планирования позволяет в системном виде улучшать законодательство и государственное управление3.
стратегическое планирование и его процедуры. Содержательно стратегическое планирование представляет собой выбор основных долгосрочных приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности.
2 За эти годы было принято около 100 государственных программ различного рода.
3 См.: БРИКС: контуры многополярного мира: монография / отв. ред. Т. Я. Хабриева. М., 2015. 300 с.
Его основная задача состоит в формировании и развитии необходимых и достаточных для этого условий. При этом оно состоит не в разработке и доведении до исполнителей многочисленных показателей, а в обоснованной постановке целей предстоящего государственного строительства и экономического роста, в выборе средств их достижения. Национальное стратегическое планирование предполагает увязку всех факторов производства и поддержания сбалансированности натурально-вещественных и финансово-стоимостных потоков, обеспечение рационального и эффективного использования ресурсов. Оно всегда имеет долгосрочный характер, однако при этом нуждается в согласовании со среднесрочным и текущим планированием.
Теория стратегического планирования начала формироваться на рубеже XIX и XX вв. Первоначально она предполагала директивно-натуральную форму плана социально-экономического развития, предполагавшую непосредственное юридически значимое воздействие прежде всего на натурально-вещественные потоки, а затем — на финансово-стоимостные. Директивность такого планирования предполагала его централизованность. Централизованное директивное планирование представляло собой определенную последовательность действий, направленных на формирование и реализацию конкретного плана, имеющего форму юридически значимого документа.
Практическое воплощение централизованное директивно-натуральное планирование получило в СССР, а также было широко распространено в странах социалистического лагеря. История стратегического планирования в СССР началась с разработки и реализации Государственного плана электрификации России (ГОЭЛРО), работу над которым проводила специально созданная 21 февраля 1920 г. Госу-
дарственная комиссия4. В дальнейшем в Советском Союзе поддерживался планово-распределительный характер советской экономики. Институциональную основу государственного социально-экономического планирования образовывал Комитет государственного планирования (Госплан СССР)5.
Вместе с тем уже на рубеже 1960—1970-х гг. избранный централизованный директивно-натуральный подход к стратегическому планированию начал демонстрировать недостаточную эффективность. Начавшееся реформирование системы государственного планирования было обусловлено правовой и организационной несогласованностью социально-экономического планирования, осуществляемого Госпланом СССР, и бюджетного планирования, осуществляемого Минфином СССР. В связи с этим было принято совместное постановление ЦК КПСС и Совмина СССР от 12 июля 1979 г. № 695 «Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности производства и качества работы», в котором на Минфин СССР нормативно была возложена обязанность представлять в Госплан СССР сводные расчеты (по основным показателям) доходов и расходов государственного бюджета СССР на пятилетие (с распределением по годам). Однако реформа государственного планирования, начавшаяся после принятия указанного постановления, не была завершена.
После распада социалистического лагеря и Советского Союза в тех странах, которые перешли на построение классической рыночной
4 См., например: Энергетика России (1920—2020 гг.). Том 1: План ГОЭЛРО. М., 2006. 1067 с.
5 См., например: Белоусов Р. А. Историче-
ский опыт планового управления экономикой СССР. М., 1987. 440 с.; Струмилин С. Г. Планирование в СССР. М., 1957. 95 с.
экономики, в том числе в Российской Федерации, на первоначальном этапе произошел полный отказ от стратегического планирования. В странах, сохранивших социалистическую ориентацию, например в КНР, начался процесс трансформации централизованной директивно-натуральной модели планирования в децентрализованную индикативную модель.
Великая депрессия и необходимость послевоенного восстановления экономики обусловили обращение к теории стратегического планирования как в развитых капиталистических странах (США, Франция, ФРГ, Япония), так и в развивающихся странах (Республика Корея). Однако следование принципам рыночной экономики не позволило правительствам указанных государств непосредственно применить опыт СССР и внедрить централизованный директивный подход к стратегическому планированию. Вместе с тем капитализм все равно обновился через стратегическое планирование6. Однако был разработан иной инструментарий, представленный различными моделями стратегического планирования: децентрализованной индикативной, стратегических целевых программ, стратегических прогнозов развития рынков отдельных товаров (нефти, золота и иных драгоценных металлов, хлопка, пшеницы и др.) и т. п.
После Второй мировой войны странам Западной Европы, Японии и Южной Корее именно децентрализованное индикативное планирование позволило мобилизовать национальные ресурсы и направить их на экономические преобразования. Были активно использованы механизмы национальных программ и планов борьбы с бедностью, что по-
6 См.: Доронина Н. Г., Казанцев Н. М., Се-милютина Н. Г. Правовое регулирование экономических отношений: глобальное, национальное, региональное: монография. М., 2017. 160 с.
зволило увеличить темпы экономического развития и обеспечить конкурентоспособность национальных экономик, были проведены структурные преобразования последних.
Среди развитых капиталистических стран примерами наиболее успешной национальной системы стратегического планирования на основе децентрализованной индикативной модели могут служить Франция и Япония, которые с ее помощью успешно завершили послевоенное восстановление национальных экономик.
На примере Франции хорошо виден генезис системы индикативного планирования. В общей сложности в этой стране было реализовано 11 пятилетних планов. Восстановление экономики, ее модернизация, реконструкция существующих и создание современных отраслей индустрии, ускорение темпов экономического роста и преодоление отставания от уровня производства других развитых стран — все это требовало более активной долгосрочной государственной экономической политики. Базовыми же предпосылками внедрения такого инструмента государственного регулирования экономики, как стратегическое индикативное планирование, стали, с одной стороны, масштабный государственный сектор, а с другой — отсутствие достаточных финансовых ресурсов у государственных компаний. Основным приоритетом экономического развития Французской Республики стало развитие таких традиционных для ее экономики отраслей, как тяжелая промышленность, химическая промышленность, общее машиностроение, нефтепереработка, а также новейших отраслей — атомной энергетики и электроники. Именно их развитие обеспечило экономический рост и диверсифицировало структуру национальной экономики Франции.
Однако уже на рубеже 1960 — 1970-х гг. начинается изменение государственной экономической по-
литики, происходят отказ от протекционизма, введение режимов свободно используемой валюты, свободного движения капитала и рабочей силы, приоритетной становится общая ориентация на формирование единого европейского рынка товаров, работ и услуг, капиталов и рабочей силы. В результате происходит трансформация механизма стратегического планирования, выразившаяся в постепенном отказе от индикативного подхода. Уже с 1984 г. государственное планирование принимает форму планов-контрактов, заключаемых между центральными органами власти и регионами. В настоящее время их апробацию и надзор за реализацией осуществляет Межведомственный комитет по обустройству национальной территории, созданный в 1997 г. Обоснование и разработка проектов указанных планов является полномочием региональных комитетов, в состав которых входят представители местных и центральных органов исполнительной власти, предприниматели и специалисты по вопросам территориального социально-экономического размещения. Такие проекты составляют основу контрактов между центральным правительством и региональными структурами публичной администрации7.
Собственно индикативный план во Франции проходит последовательное утверждение президентом Республики, премьер-министром, министром экономики и финансов, министром труда. Завершается данная процедура его рассмотрением в Национальном собрании и Сенате. В данном документе находят отражение общенациональные цели, приоритеты и программы развития. Пятилетний план имеет юридическую силу закона, но не имеет ди-
7 См., например: Островская Е. Транс-
формация социально-экономической модели Франции // Мировая экономика и международные отношения. 2007. № 4. С. 36—47.
рективного характера. В отличие от директивных, индикативные планы не могут быть выполнены или не выполнены. Могут быть достигнуты или нет только цели, поставленные в них8.
В Азиатско-Тихоокеанском регионе примерами успешных организации и осуществления стратегического планирования, включающего децентрализованный индикативный подход, могут служить модели стратегического планирования, сложившиеся в Японии и Южной Корее. Они сочетают общегосударственное, региональное, целевое отраслевое и внутрикорпоративное планирование. Их основа начала формироваться вскоре после окончания Второй мировой войны как ответ на необходимость послевоенного восстановления экономики в Японии и ускоренной индустриализации в Южной Корее.
Специфика японской системы стратегического планирования обусловлена национальной моделью хозяйствования, заключающейся в единстве государства и крупного промышленного капитала, а также опоре на общие принципы социального государства (умеренная дифференциация заработной платы, развитая система государственно-частного партнерства, обеспечение почти полной занятости населения, направленность на повышение уровня жизни населения). Для Японии характерна высокая координация действий промышленных, торговых, банковских компаний и национального правительства. Широко используется система общегосударственного, регионального, целевого отраслевого и внутрикорпоративного планирования.
На общегосударственном уровне разрабатывается система пятилет-
8 См., например: Бродская И. А. Уроки французских индикативных планов (к разработке российской концепции макроэкономического планирования) // Экономические науки. 2014. № 7 (116). С. 7—14.
них планов, прогнозов и программ, намечающих основные ориентиры социально-экономического развития и имеющих индикативный характер. Она направлена главным образом на регулирование деятельности частного бизнеса, поскольку доля государственного сектора в Японии невысока. Основные задачи общенациональных планов конкретизируются на внутрикорпоративном уровне, на котором планирование приобретает директивный характер. Через такой механизм, сочетающий индикативный и директивный подходы, реализуется сложная взаимоувязанная система японского общенационального планирования. При этом национальный и внутрикорпоративный уровни влияют друг на друга. Так, внутрикорпоративные планы учитываются при разработке общегосударственных программ через механизм консультаций с крупнейшими объединениями частных компаний, ассоциациями и финансово-промышленными группами. На основе же национальных планов внутри корпораций разрабатываются среднесрочные планы, которые могут неоднократно корректироваться, и краткосрочные директивные планы, обязательные к исполнению.
В Японии послевоенное восстановление экономики обеспечивал Правительственный совет по экономическому планированию, при участии которого было разработано и реализовано 12 общегосударственных планов социально-экономического развития9.
Схожая модель стратегического планирования сложилась и в Южной Корее. История государствен-
9 См., например: Енэмура М., Цука-мото Х. Опыт послевоенной Японии в реформировании экономики // Вопросы экономики. 1992. № 11. С. 82—92; Hayashi K. The U. S.-Japanese economic relationship: can it be improved? N. Y., 1989. 356 p.; Uekusa M. Industrial Organization: from the 70-s to the Present. Tokyo, 1985. 388 p.
ного планирования в этой стране началась с Плана Натана, разработанного в 1954 г. при участии экспертов ООН. В начале 1960-х гг. экспертами Агентства международного развития была разработана долгосрочная (на 20 лет) программа развития экономики Южной Кореи, позволившая последней из отсталой аграрной страны превратиться в одного из лидеров современного индустриального развития10.
В Российской Федерации на первоначальном этапе произошел полный отказ от стратегического планирования. В соответствии с Федеральным законом от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» государственное планирование было замещено прогнозированием. На нормативном уровне отказ от государственного планирования был предусмотрен в постановлении Совета Министров — Правительства РФ от 2 марта 1993 г. № 185 «Об утверждении Положения о Министерстве экономики Российской Федерации», в соответствии с которым основной целью деятельности указанного Министерства являлось прогнозирование, планирование даже не упоминалось.
Правовая основа стратегического планирования была возрождена только со вступлением в силу Закона о стратегическом планировании, который предполагает внедрение в Российской Федерации индикативного подхода.
Индикативное планирование в отличие от директивного не предписывает обязательные показатели социально-экономического развития, а носит ориентирующий (рекомендательный) характер. Показатели индикативного плана имеют не обя-
10 См., например: Канг Ян Вон. Промышленная политика Республики Корея в условиях экономического роста: автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 1996. 24 с.
зательную в юридическом смысле природу, а информирующую, обеспечивающую синхронизацию социально-экономического и научно-технологического развития, а также вопросов национальной безопасности. Данный способ государственного управления направлен на развитие производства, в том числе новых технологий, через создание государством финансовых и иных стимулов для хозяйствующих субъектов, которые соглашаются действовать в соответствии с данными государством рекомендациями. В основе индикативного планирования лежит индикативный план, который включает перечень целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности, прогнозные показатели, концептуальные алгоритмы. Он направлен на экономический рост, стимулирование инвестиций, сбалансированность финансовых потоков и экономики в целом, инфляционное тарге-тирование и защиту конкуренции.
Подчеркнем, что попытки внедрения индикативного планирования предпринимаются и другими государствами — членами Евразийского экономического союза. Так, в соответствии с постановлением Правительства РК от 29 ноября 2017 г. № 790 «Об утверждении Системы государственного планирования в Республике Казахстан» базовым элементом системы государственного планирования в Казахстане избран целевой индикатор. А начиная с 1998 г. государственное стратегическое планирование в Беларуси осуществляется в соответствии с Законом РБ от 5 мая 1998 г. № 157-З «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Беларусь».
Анализ всех примеров успешности государственного управления, основанного на стратегическом планировании, вне зависимости от примененной модели (централизованная директивно-натуральная (со-
ветская) или децентрализованная индикативная (европейская, азиатско-тихоокеанская)), свидетельствует о наличии диалектического единства в причинно-следственных связях между эффективностью соответствующей регуляторной политики государства и доверием общества к нему. Регуляторная политика может быть успешной только тогда, когда общество доверяет государству. Доверие общества к государству возможно только при условии, что первое проинформировано о целях второго, принимает эти цели, а государство, в свою очередь, эти цели достигает в условиях транспарентности.
Необходимым условием доверия общества к государству, а следовательно, успешности государственного управления, основанного на стратегическом планировании, является наличие ясных и корректных процедур. Полный цикл стратегического планирования включает различные процедуры, которые образуют четыре основные стадии: 1) инициация; 2) планирование; 3) исполнение; 4) мониторинг и контроль; а также одну факультативную — корректировка.
Вместе с тем интегративный характер государственного управления, в основе которого лежит стратегическое планирование, предполагает единство процесса инициации, планирования, исполнения, мониторинга и контроля, а также корректировки документов стратегического планирования.
Выделение названных стадий и признание единства процесса их реализации не противоречат друг другу. Разделение стратегического планирования на стадии представляет собой логическую операцию, совершаемую с целью уяснения природы и особенностей тех процедур, которые образуют одну стадию. Их природа и особенности определяются теми целями, которые достигаются в рамках соответствующей стадии.
Несмотря на единство процесса реализации стратегического планирования, каждая из его стадий имеет свои пределы в рамках полного цикла стратегического планирования. И только мониторинг пронизывает его на всем протяжении. Именно за счет него обеспечивается не только единство полного цикла стратегического планирования, но также диалектическое единство в причинно-следственных связях между эффективностью регуля-торной политики государства и доверием общества к нему.
При этом мониторинг и контроль в процессе стратегического планирования должны рассматриваться не только как совокупность смежных процедур, образующих определенную стадию, но и как инструменты стратегического планирования, позволяющие решать определенные задачи, в том числе по обеспечению доверия между государством и обществом.
мониторинг и контроль как процедуры, стадии и инструменты стратегического планирования. Мониторинг и контроль как инструменты стратегического планирования обеспечивают инициацию, планирование и исполнение документов стратегического планирования под постоянным (регулярным) наблюдением, что позволяет проводить анализ достигнутых результатов и влияния на них внешних обстоятельств, выявлять отклонения от плана, инициировать его корректировку, а также принятие мер, направленных на обеспечение исполнения документов стратегического планирования.
Единство процесса стратегического планирования обусловливает реализацию процедур мониторинга и контроля в тесном взаимодействии с процедурами инициации, планирования, исполнения и корректировки. Все процедуры стратегического планирования должны быть строго согласованы по времени, месту и кругу лиц.
Мониторинг и контроль как стадия стратегического планирования объединяют процедуры: 1) формирующие эмпирическую базу инициации стратегического планирования; 2) обеспечивающие отслеживание, анализ и корректировку процесса исполнения документов стратегического планирования, а также устанавливающие результативность данного процесса; 3) позволяющие установить конкретные сферы реализации документов стратегического планирования, применительно к которым требуется внесение изменений; 4) опосредующие инициацию соответствующих изменений, а также мер, обеспечивающих исполнение документов стратегического планирования.
Мониторинг и контроль в стратегическом планировании позволяют корректировать план в ожидании возможных проблем с его реализацией, отслеживать текущую деятельность по исполнению плана, формулировать предложения по интеграции сил и средств, задействованных в исполнении плана, либо необходимых дополнительно. В итоге непрерывный мониторинг позволяет оценить состояние исполнения документов стратегического планирования и выявить конкретные сферы, требующие большего внимания.
Стратегическое планирование в силу своей многофазности нуждается в корректирующих и предупредительных мероприятиях, обеспечивающих не механическое исполнение документов стратегического планирования, а их регулярное соотнесение с основными целями и внешними факторами. Данная задача также решается в первую очередь через инструментарий мониторинга и контроля. Например, пропущенная дата совершения конкретных мероприятий может потребовать корректировок и компромиссов между целями, силами и средствами, установленным ранее графиком.
Реализация процедур мониторинга и контроля позволяет заранее предусмотреть и дополнить документы стратегического планирования корректирующими и предупредительными мероприятиями, а также мероприятиями по устранению выявленных дефектов.
Устанавливая значение мониторинга и контроля в стратегическом планировании, необходимо выделить два уровня: технологический и общесоциальный. Первый предполагает обеспечение обратной связи, отражение действия документов стратегического планирования в предварительном, текущем (оперативном) и последующем режимах; второй — обеспечение доверия между государством и обществом.
Решению задач первого уровня соответствует институализирован-ный мониторинг и контроль. Инсти-туализация мониторинга и контроля происходит в рамках институализа-ции стратегического планирования в целом. При этом на компетентност-ном и процедурном уровнях могут реализовываться два подхода: организационно-функциональное выделение мониторинга и контроля; организационно-функциональное единство стратегического планирования. В первом случае формируются специальные органы (организации), осуществляющие мониторинг и (или) контроль. Во втором — функции по мониторингу и контролю реализуются органами (организациями), уполномоченными в области стратегического планирования в целом.
Отечественный опыт и опыт зарубежных стран содержат различные примеры институализации стратегического планирования в целом, а также мониторинга и контроля в частности. Так, в Японии до 2001 г. функционировало Управление экономического планирования, являвшееся консультативным органом при Правительстве. Управление экономического планирования также было создано в Южной
Корее в 1962 г. Его основная задача состояла в разработке пятилетних планов социально-экономического развития, формировании «стратегических заданий» секторам экономики, формировании и реализации системы стимулов выполнения таких заданий компаниями11. Руководитель данного Управления являлся заместителем премьер-министра и нес персональную ответственность перед президентом за состояние экономики, финансов, инвестиционный климат и уровень инвестиций, банковское кредитование. Структура Управления обеспечивала возможность его непосредственного взаимодействия со всеми министерствами. Так, в его рамках функционировали Бюро мобилизации материальных ресурсов, Бюджетное бюро и т. п.
В США институциональная основа стратегического планирования наиболее децентрализована. Главным образом на федеральном уровне соответствующие функции реализуются Советом экономических консультантов, Советом управляющих Федеральной резервной системы и Административно-бюджетным управлением. Первый был сформирован в 1946 г. для обеспечения экспертной поддержки при выработке государственной экономической политики. В его состав входят три члена, непосредственно подчиненные Президенту, назначаемые им с согласия Сената12. Совет управляющих Федеральной резервной системы осуществляет прогнозирование и планирование для целей формирования и реализации денежно-кредитной политики. К его работе привлечено значительное число экспертов в различных областях. Ос-
11 См.: Син Хён Хвак. Южная Корея: нелегкий путь к процветанию // Проблемы Дальнего Востока. 1990. № 5. С. 19—24.
12 См.: Бразелтон В. Роберт. Экономика Леона Хирша Кайзерлинга // Журнал экономических перспектив. 1997. № 11 (4). С. 189—197.
новная функция Административно-бюджетного управления состоит в подготовке федерального бюджета, который в дальнейшем проходит рассмотрение и утверждение в Конгрессе13.
Во Франции первоначально институциональную основу стратегического планирования составлял Генеральный комиссариат по планированию. Он имел достаточно сложную структуру, включавшую в том числе проблемные и отраслевые комиссии, в которые входили руководители министерств, эксперты, главы корпораций, ассоциаций предпринимателей и профсоюзов. Наряду с Комиссариатом действовал совещательный орган — Совет по экономическому и социальному развитию. Данная институциональная модель стратегического планирования была предложена Ш. де Голлем. Впоследствии от нее отказались. Однако в настоящее время в таком Комиссариате вновь возникла нужда. Как недавно констатировал премьер-министр Франции Ж. Кастекс, «реагируя на сиюминутные вызовы, мы постепенно утратили способность долгосрочного прогнозирования, планирования экономической политики, определения приоритетов...»14.
В СССР стратегическое планирование было институализировано через Госплан СССР, находившийся в непосредственном подчинении Совета Министров СССР.
В настоящее время наибольший интерес в области стратегического планирования представляет опыт Китая, политика «реформ и открытости» которого выводит его на лидирующие позиции в мировой экономике. Специализированным органом в рассматриваемой сфере в Китайской Народной Республике
13 См., например: Согрин В. В. Президенты и демократия: американский опыт. М., 1998. 200 с.
14 Цит. по: Прокофьев В. Госплан для Франции // Российская газета. 2020. № 198 (8252).
является Комитет по планированию и развитию, обеспечивший переход от централизованной директивно-натуральной модели стратегического планирования к децентрализованной индикативной. В рамках последней все большую роль играет отраслевое и региональное планирование. Данная трансформация произошла в рамках реализации «Прогноза 2050», разработанного в 1996— 1997 гг.
Подчеркнем, что любая модель стратегического планирования может быть успешной только при условии эффективной институциональной основы, представленной специализированным органом (организацией), реализующим в том числе функции по мониторингу и контролю. В то же время действующий Закон о стратегическом планировании не предполагает формирование в Российской Федерации такой институции, предполагая распределение соответствующих полномочий в области стратегического планирования между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Решению задач по обеспечению доверия общества к государству соответствует сетевой мониторинг, который предполагает формирование и функционирование специализированных сетевых структур. Такие структуры базируются на традиционных институтах государственной власти и гражданского общества. Вместе с тем они позволяют вести коммуникацию с помощью цифровых технологий, что имеет определенные преимущества, а также создает некоторые трудности.
Принципиальным отличием сетевой структуры от традиционной выступает открытость контента, которая обеспечивается «инфоброке-рами». Под ними понимаются элементы системы информационного взаимодействия, которые обеспечивают сбор информации из несколь-
ких источников, ее упорядочение, обработку и продвижение заинтересованным лицам. Эффект, обеспечиваемый их деятельнсотью, носит синергетический и мультипликативный характер.
Если институциализация мониторинга и контроля в стратегическом планировании предполагает в первую очередь регламентацию в форме установления компетенций (полномочий) соответствующих органов и должностных лиц, то для регламентации сетевого мониторинга преимущественное значение имеет процедурный аспект.
Между задачами мониторинга и контроля в стратегическом планировании первого и второго уровней существует еще одно отличие. В первом случае доминирует нормативность мониторинговой деятельности, а во втором — ее когни-тивность.
Нормативность мониторинга и контроля в стратегическом планировании предполагает упорядоченность соответствующих процедур, их унификацию и единообразное понимание участниками стратегического планирования и гражданами не только соответствующих материальных и процессуальных норм, но и собственно контента стратегического планирования, т. е. избранных приоритетов, поставленных целей, доведенных показателей, используемых индексов и т. п. Выделяя применительно к стратегическому планированию в целом и процедурам мониторинга и контроля в частности такое свойство, как нормативность, необходимо рассматривать его в контексте нормативности права как социального регулятора. В этом качестве право есть система норм, т. е. правил, моделей, образцов поведения, которые распространяются на все случаи одного рода. В соответствии с ними должно строиться поведение всех участников общественных отношений и каждого из них в отдельности. Одной из основных особенностей права как норма-
тивной системы является его всеобщность, универсальность и общеобязательность.
Применительно к стратегическому планированию когнитив-ность отражает сложившийся в сознании конкретного человека и общественном сознании в результате воздействия различных факторов (воспитание, обучение, наблюдение, размышления и т. п.) познавательный механизм, через который реализуются целеполага-ние, принятие решений, активная деятельность по достижению поставленных целей на основе взаимодействия мышления, сознания, памяти, средств социальной коммуникации, в том числе сетевых структур. У человека рассматриваемое свойство проявляется в результате взаимодействия его мозга и неких внешних раздражителей, вызывающих рефлексию. Общество не обладает мозгом, который применительно к человеку признается носителем когнитивной системы15. Однако за то время, когда человечество зародилось и прошло длительный путь своего развития, сформировался особый инструментарий, характеризующийся выразительностью, эффективностью, алгоритмичностью, усваиваемо-стью и адаптивностью, т. е. всеми теми чертами, через которые проявляется когнитивная структура человека. Именно их совокупность определяет рассматриваемую в настоящей статье закономерность, позволяющую стратегическому планированию через инструментарий мониторинга и контроля выступать средством обеспечения доверия общества к государству. В совокупности нормативность и когнитивность мониторинга и контроля позволяют системе стратегического планиро-
15 См., например: Хомякова Е. Г. Информационно-когнитивная система и ее актуализация в языке // Коммуникация и образование: сб. ст. / под ред. С. И. Дудника. СПб., 2004. С. 180—197.
вания в целом обеспечивать решение данной задачи.
Мониторинг и контроль составляют единый аппарат, обеспечивающий функционирование всей системы стратегического планирования. Однако между ними существует ряд различий, обусловливающих одновременное их включение в названную систему. Различия между ними справедливо провести по трем направлениям: объект (интересы, обстоятельства, юридические акты), инструментарий и последствия.
Объект мониторинга значительно шире, чем объект контроля. Так, потребность в первом возникает на этапе инициации стратегического планирования. Второй же возможен не ранее этапа исполнения документов стратегического планирования.
Инструментарий мониторинга и контроля: отслеживание, оценка, анализ, формирование предложений по корректировке. Инструментарий контроля несколько уже, чем инструментарий мониторинга, что предопределено более узким кругом решаемых задач.
Подчеркнем, что в ст. 40 Закона о стратегическом планировании определена только цель мониторинга реализации документов стратегического планирования. Она состоит в повышении эффективности функционирования системы стратегического планирования, осуществляемого на основе комплексной оценки основных социально-экономических и финансовых показателей, содержащихся в документах стратегического планирования, а также в повышении эффективности деятельности участников стратегического планирования по достижению в установленные сроки запланированных показателей социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований и обеспечении национальной безопасности Российской Федерации.
Однако потенциал и реальная сфера применения мониторинга в стратегическом планировании значительно шире, поскольку, как отмечалось выше, мониторинговые мероприятия начинаются еще на стадии инициации, обеспечивая отражение состояния социально-экономического развития страны. Реализованный в законодательстве Российской Федерации о стратегическом планировании подход к назначению мониторинга не позволяет раскрыть его потенциал как инструмента стратегического планирования в полном объеме. Фактически он ограничен исключительно этапом завершения конкретного цикла стратегического планирования, в то время как наибольший эффект должны давать предшествующие и текущие (оперативные) мониторинговые мероприятия, а не последующие. Мониторинг в первую очередь направлен на формирование предложений по планированию и корректировке планов. С функциональной точки зрения его справедливо обозначить как позитивный инструмент стратегического планирования. В свою очередь, результатом контрольных мероприятий может выступать в том числе применение санкций, что обусловливает негативный характер отдельных из них. В последнем качестве контроль, осуществляемый в рамках стратегического планирования, тесно соприкасается с финансовым контролем. В связи с этим подчеркнем, что Закон о стратегическом планировании относит к участникам стратегического планирования: на федеральном уровне — Счетную палату РФ; на уровне субъектов РФ — контрольно-счетные органы субъектов РФ16.
Отметим, что при определении значения мониторинга и контроля в рамках стратегического плани-
16 См., например: Контроль в финансово-бюджетной сфере: науч.-практ. пособие / отв. ред. И. И. Кучеров, Н. А. Поветкина. М., 2016. 320 с.
рования необходимо иметь в виду также реализуемую модель последнего. При директивном планировании следствием мониторинговых и контрольных мероприятий в первую очередь является применение санкций, корректировка планов в этом случае вторична. При индикативном планировании, напротив, первична корректировка планов, в то время как применение санкций отходит на второй план. При прогнозном планировании вопрос о применении санкций вообще не должен стоять.
Общая эффективность стратегического планирования обеспечивается такими свойствами мониторинга и контроля, как регулярность, сквозной характер и транспарентность. Регулярность обеспечивает в первую очередь обратную связь в стратегическом планировании, позволяя оперативно получать информацию о достигнутых результатах. Сквозной характер и транспарентность служат гарантией общественного доверия.
Доверие общества к государству обеспечивается прежде всего транспарентностью стратегического планирования в целом. Информация о планах государства и об их достижении необходима гражданам для принятия рациональных решений. Такая информация должна быть открытой, полной, своевременной и представленной в понятной форме. В более широком смысле транспарентность предполагает наличие эффективной коммуникации между государственным аппаратом, с одной стороны, и гражданами — с другой. Такая коммуникация означает не только раскрытие информации. Раскрываемая информация должна быть не только полной, достоверной, понятной и получаемой своевременно. Должны существовать инструменты, позволяющие воспользоваться ей, принять рациональное решение. На данные обстоятельства еще в 1976 г. указывал Р. Лукас в ра-
боте «Экономическая оценка политики: критика»17.
Проведенный анализ системы стратегического планирования и таких его инструментов, как мониторинг и контроль, позволил прийти к выводу о том, что стратегическое планирование является одним из базовых средств общественной кон-
17 См.: Lucas R. Econometric Policy Evaluation: A Critique // Carnegie- Rochester Conference Series on Public Policy. 1976. No. 1. R 19—46.
солидации и обеспечения доверия между обществом и государством. Через него раскрываются текущие и перспективные процессы социальной интеграции и дифференциации, а также оно определяет предсказуемость государства в глазах общества. В свою очередь, мониторинг и контроль служат средствами, позволяющими установить соответствие достигнутых результатов заявленным приоритетам и целям деятельности государства на соответствующий период.
список литературы
Hayashi K. The U. S.-Japanese economic relationship: can it be improved? N. Y., 1989.
Lucas R. Econometric Policy Evaluation: A Critique // Carnegie- Rochester Conference Series on Public Policy. 1976. No. 1.
Uekusa M. Industrial Organization: from the 70-s to the Present. Tokyo, 1985. 388 p.
Белоусов Р. А. Исторический опыт планового управления экономикой СССР М., 1987.
Бразелтон В. Роберт. Экономика Леона Хирша Кайзерлинга // Журнал экономических перспектив. 1997. № 11 (4).
БРИКС: контуры многополярного мира: монография / отв. ред. Т. Я. Хабриева. М., 2015. 300 с.
Бродская И. А. Уроки французских индикативных планов (к разработке российской концепции макроэкономического планирования) // Экономические науки. 2014. № 7 (116).
Доронина Н. Г., Казанцев Н. М., Семилютина Н. Г. Правовое регулирование экономических отношений: глобальное, национальное, региональное: монография. М., 2017. 160 с.
Енэмура М., Цукамото Х. Опыт послевоенной Японии в реформировании экономики // Вопросы экономики. 1992. № 11.
Канг Ян Вон. Промышленная политика Республики Корея в условиях экономического роста: автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 1996.
Контроль в финансово-бюджетной сфере: науч.-практ. пособие / отв. ред. И. И. Кучеров, Н. А. Поветкина. М., 2016.
Островская Е. Трансформация социально-экономической модели Франции // Мировая экономика и международные отношения. 2007. № 4.
Прокофьев В. Госплан для Франции // Российская газета. 2020. № 198 (8252).
Святитель Игнатий (Брянчанинов). Иосиф. Священная повесть, заимствованная из книги Бытия // Жития святых, написанные святыми. М., 2008.
Син Хён Хвак. Южная Корея: нелегкий путь к процветанию // Проблемы Дальнего Востока. 1990. № 5.
Согрин В. В. Президенты и демократия: американский опыт. М., 1998.
Струмилин С. Г. Планирование в СССР М., 1957.
Хомякова Е. Г. Информационно-когнитивная система и ее актуализация в языке // Коммуникация и образование: сб. ст. / под ред. С. И. Дудника. СПб., 2004.
Энергетика России (1920—2020 гг.). Том 1: План ГОЭЛРО. М., 2006.
References
Belousov R. A. Istoricheskiy opyt planovogo upravleniya ekonomikoy SSSR. Moscow, 1987. 440 p.
Brazelton V. Robert. Ekonomika Leona Khirsha Kayzerlinga. Zhurnal ekonomicheskikh perspektiv, 1997, no. 11 (4).
BRICS: the Contours of the Polycentric World. Ed. by T. Y. Khabrieva. Moscow, 2015. 128 p. (In Russ.)
Brodskaya I. A. Uroki frantsuzskikh indikativnykh planov (k razrabotke rossiyskoy kontseptsii makroekonomicheskogo planirovaniya). Ekonomicheskie nauki, 2014, no. 7 (116).
Doronina N. G., Kazantsev N. M., Semilyutina N. G. Pravovoe regulirovanie ekonomicheskikh otnosheniy: global'noe, natsional'noe, regional'noe. Moscow, 2017. 160 p.
Enemura M., Tsukamoto Kh. Opyt poslevoennoy Yaponii v reformirovanii ekonomiki. Voprosy ekonomiki, 1992, no. 11, pp. 82—92.
Energetika Rossii (1920—2020 gody). Vol. 1: Plan GOELRO. Moscow, 2006. 1067 p.
Hayashi K. The U. S.-Japanese economic relationship: can it be improved? New York, 1989. 356 p.
Kang Yan Von. Promyshlennaya politika Respubliki Koreya v usloviyakh ekonomicheskogo rosta. Cand. diss. thesis. Moscow, 1996. 24 p.
Khomyakova E. G. Informatsionno-kognitivnaya sistema i ee aktualizatsiya v yazyke. Kommunikatsiya i obrazovanie. Ed. by S. I. Dudnik. St. Petersburg, 2004. Pp. 180—197.
Kontrol' v finansovo-byudzhetnoy sfere. Ed. by I. I. Kucherov, N. A. Povetkina. Moscow, 2016. 320 p.
Lucas R. Econometric Policy Evaluation: A Critique. Carnegie-Rochester Conference Series on Public Policy, 1976, no. 1, pp. 19—46.
Ostrovskaya E. Transformatsiya sotsial'no-ekonomicheskoy modeli Frantsii. Mirovaya ekonomika i mezhdunarodnye otnosheniya, 2007, no. 4, pp. 36—47.
Prokof'ev V. Gosplan dlya Frantsii. Rossiyskaya gazeta, 2020, no. 198 (8252).
Sin Khen Khvak. Yuzhnaya Koreya: nelegkiy put' k protsvetaniyu. Problemy Dal'nego Vostoka, 1990, no. 5, pp. 19—24.
Sogrin V. V. Prezidenty i demokratiya: amerikanskiy opyt. Moscow, 1998. 200 p.
Strumilin S. G. Planirovanie v SSSR. Moscow, 1957. 95 p.
Svyatitel' Ignatiy (Bryanchaninov). Iosif. Svyashchennaya povest', zaimstvovannaya iz knigi Bytiya. Zhitiya svyatykh, napisannye svyatymi. Moscow, 2008. 118 p.
Uekusa M. Industrial Organization: from the 70-s to the Present. Tokyo, 1985. 388 p.
Информация об авторе
Александр Сергеевич Емельянов, заведующий отделом административного законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, доктор юридических наук, доцент
