CC BY
62С. Ю. Глазьев1
СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ КАК ИНТЕГРАТИВНЫЙ ЭЛЕМЕНТ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ2
Обеспечение темпов экономического роста выше среднемировых с опережающим инвестированием в опорные отрасли и производства нового технологического уклада требует кардинального пересмотра всей системы стратегического управления (СУ). Эта система, наряду с входящими в нее экономическим прогнозированием, индикативным планированием и программированием, опирается, главным образом, на стратегическое планирование, необходимое для увязывания всех элементов системы управления экономикой в единое целое. Стратегическим управлением предусматриваются прогнозы изменения условий функционирования экономики, общие направления достижения поставленных целей социально-экономического развития, которые разворачиваются в задачи и целевые программы. Последние реализуются в инвестиционных и инновационных проектах. Важнейшей составляющей СУ является наличие обратной связи для осуществления контроля, без которого система нежизнеспособна.
Ключевые слова: стратегическое планирование, экономическое прогнозирование, технологические уклады, финансирование инвестиций, управление научно-техническим развитием.
DOI: 10.37930/1990-9780-2021-3-69-14-19 УДК 330.352
Формально планирование у нас восстановлено законом «О стратегическом планировании». Насчитывается порядка 60 тысяч документов стратегического планирования, подготовленных в соответствии с этим основополагающим законом. Кроме того, у нас есть национальные проекты, а до этого были программы. Однако вся эта система не работает из-за отсутствия механизма исполнения, инструментов и институтов, несущих ответственность за реализацию этих документов стратегического планирования. Первый такой документ - Концепция долгосрочного развития (2008 г.) - был провален с точки зрения поставленных в нем целей и задач.
Планирование является стержнем системы управления в успешно развивающихся странах. И новый мирохозяйственный уклад, который формируется сегодня в Юго-Восточной Азии (его элементы мы видим и во многих других странах), предполагает целевое планирование. Это планирование - стратегическое, оно ориентирует хозяйствующие субъекты на рост народного благосостояния на основе внедрения новых
1 Сергей Юрьевич Глазьев, член Коллегии (Министр) по интеграции и макроэкономике Евразийской экономической комиссии (ЕЭК), д-р экон. наук, профессор, академик РАН, e-mail: ief@guu.ru
2 Подготовлено по материалам доклада на конференции «Планирование в рыночной экономике: воспоминания о будущем» (к 100-летию создания Госплана) (Москва, 25-26 марта 2021 г.).
технологий и скорейшего перехода к новому технологическому укладу. Государство при этом концентрирует ресурсы, чтобы помогать хозяйствующим субъектам осваивать передовые технологии.
Нам необходимо проанализировать, почему при наличии федерального закона, принятого в 2014 г., достаточно развитого госсектора, государственных корпораций, государственной банковской системы, контролирующей почти 70 % банковских активов, целого ряда программ и национальных проектов документы стратегического планирования не исполняются, а экономический рост остановлен.
Существуют разные типы планирования. Тип планирования, который сформировался в Советском Союзе, был директивным. Перед тем, как планирование было сформировано в период нэпа, в стране шли дискуссии: каким оно должно быть - индикативным в рыночной среде или директивным в никому не известной административной среде. Думаю, что решающий аргумент был тогда за Сталиным, который произнес: «Мы отстали на 100 лет, нам нужно пробежать эту дистанцию за 10 лет, иначе нас сомнут». Под этим лозунгом страна развернулась в сторону индустриализации на основе директивного планирования.
Система показала себя очень эффективной, хотя были большие потери, включая человеческие. Огромные потери понесло зажиточное крестьянство в связи с коллективизацией. Было множество перегибов, тем не менее индустриализация была совершена. И к концу 1941 г., когда враг захватил основные традиционные индустриальные районы, потенциал, которым располагала советская система директивного управления, был, по моим оценкам, в 10 раз ниже, чем в объединённой Европе (накануне войны он был в три раза ниже). Тем не менее система управления народным хозяйством в СССР оказалась более эффективной, чем вся система объединённой фашистами Европы. Затем она показала свою эффективность в период восстановления народного хозяйства, хотя большой минус заключался в том, что мы во многом воспроизводили старые мощности. Восстанавливались старые предприятия, практически слабо шло обновление, в то время как в Европе и Японии экономика восстанавливалась на основе нового технологического уклада.
Тем не менее успехи советской системы директивного планирования были очень серьёзно восприняты мировым сообществом, и, как показал Абел Гезевич, после войны практически все ведущие страны мира начали использовать планирование. Первыми предприняли попытку организовать централизованное планирование рыночной экономики в Японии, опыт который примечателен. Первые два года были неудачными, экономика сорвалась в высокую инфляцию, эксперимент был заморожен... Затем японцы нащупали технологию индикативного планирования, в которой на основе рыночной экономики государство научилось управлять денежными потоками и ставить задачи перед частными компаниями через соответствующие механизмы стимулов и санкций. Частные компании приучились совместно с государством решать задачи социально-экономического развития, прежде всего научно-технического прогресса и повышения уровня жизни населения.
Общим между индикативным и директивным планированием, с моей точки зрения, является не только целеполагание при разных механизмах реализации, но и управление деньгами. Во всех странах, которые преуспели в сфере планирования и добились высочайших результатов, государство научилось управлять денежными потоками. В Советском Союзе такой вопрос не стоял: был финансовый план, и Госбанк «создавал» столько денег, сколько требовалось для реализации плана, но прежде всего капитальных вложений. В рыночной экономике, где правительство само по себе, а цен-
тральный банк - сам по себе, не всегда удаётся координировать действия с частным сектором экономики, который часто управляется иностранным капиталом. Как всё это совместить, скоординировать в общей системе планирования - вопрос очень непростой.
Анализируя опыт стран, внедривших индикативное планирование в рыночной среде после войны, можно сказать, что главным инструментом координации была целевая денежно-кредитная политика. В послевоенной Европе деньги создавались центральными банками под запросы производственных предприятий через систему переучёта их векселей, и коммерческие банки (государственные и частные) являлись важнейшим элементом этой системы стратегического планирования. Именно денежные потоки, управляемые государством, выстраивали частный сектор экономики в соответствии с заданными приоритетами. Уверен, если поместить в послевоенную Германию наш Центральный банк с его советом директоров, Германия до сих пор лежала бы в руинах (как и Япония). В Японии денежно-кредитная политика также обеспечивала целевую кредитную эмиссию под реализацию индикативных долгосрочных и среднесрочных планов. Все сбережения населения одновременно через сберкассы собирались под контролем министерства финансов и распределялись по государственным институтам развития. То есть - была создана система, которая и денежную эмиссию направляла на финансирование капитальных вложений, и сбережения населения под контролем денежных властей направляла на финансирование приоритетных инвестиционных проектов.
Китай на наших глазах совершил переход (чего мы не смогли сделать) от директивного планирования к индикативному стратегическому планированию с одновременной перестройкой всей системы управления на рыночных началах. Давайте посмотрим, чем отличается предприятие, которое является главным исполнителем плана, в директивной системе от предприятия в рыночной системе. Вспомним советских директоров крупных научно-производственных объединений: за каждым из них стояли десятки, а то и сотни тысяч человек. Директора госпредприятий в Советском Союзе были наиболее уязвимы с точки зрения методов директивного управления, они несли ответственность за всё, но вместе с тем они пользовались огромным влиянием, могли отстаивать и доказывать свою позицию вплоть до ЦК КПСС. После войны, когда мы перешли на гражданские рельсы, экономика стала очень разнообразной, а с научно-техническим прогрессом разнообразие производимых товаров достигло десятков миллионов позиций номенклатуры, система директивного планирования стала давать сбой. Сбой был обусловлен тем, что в этой интерактивной системе, несмотря на наличие приоритетов, госпредприятие, получая директиву из центра расти на 5 % в год, просто наращивало производство от достигнутого уровня. Планирование от достигнутого -главный недостаток и главная проблема системы директивного планирования: приоритеты, которые задавались сверху, в основном исходя из гонки вооружений и каких-то политических задач, сталкивались с планированием от достигнутого снизу, и в этой системе отсутствовал механизм отбраковки устаревающих производств. Затратная система ценообразования приводила к тому, что новая техника оказывалась дороже старой, а в рыночной экономике - всё наоборот, и, в конечном счёте, система стала быстро терять эффективность. Она стала технологически многоукладной, отсутствовали механизмы перераспределения ресурсов из устаревшего технологического уклада в новый. Это воспроизводство на одной ресурсной базе производства технических систем разного уровня эффективности в начале 1980-х гг., перед перестройкой, привело к нарастанию структурных диспропорций.
Были попытки изменить систему, обеспечить ускорение научно-технического прогресса, активнее начал применяться целевой подход, продовольственная програм-
ма, конверсия... Однако, то ли времени не хватило, то ли система оказалась слишком инертной, но мы не смогли совершить тот манёвр, который совершили китайцы, сохранив госсектор и одновременно создав условия для внедрения рыночных механизмов.
Переходя к тому, как предприятие в условиях планирования чувствует себя в рыночной экономике, могу сказать, что здесь диалог между государством и предприятием выглядит не менее эффективно, чем в директивной системе. Частное предприятие, которое находится в достаточно жёстком правовом поле, работает в системе государственных регуляторов и платит налоги, получает кредиты от государственных институтов развития, сталкивается с государственным регулированием цен и не менее чувствительно к управляющим воздействиям государства, чем предприятия в государственно-директивной системе. У частного предприятия нет таких возможностей, какие были у научно-производственных объединений в Советском Союзе. НПО могли дойти до ЦК КПСС, отстоять свою позицию на уровне Совета министров и доказать, что нужно планировать так, а не иначе. Частники же вынуждены выстраиваться под государственные задания, потому что они рискуют всем своим бизнесом. Японский опыт показал, что была очень распространена ситуация, когда японские корпорации исполняли плановые установки министерства торговли и промышленности в ущерб себе, своим доходам. Они теряли прибыль, но выкладывались для того, чтобы осуществить инвестиции в соответствии с планами, которые они согласовали с государством. Замечу, что японские банки сегодня работают с отрицательным капиталом, при этом они обеспечили финансирование всех поставленных государством задач. Иными словами, государство в условиях рынка может эффективно планировать развитие экономики, в том числе вовлекая в процесс планирования частные предприятия, но должна работать система. Попытаюсь кратко охарактеризовать эту систему.
Наряду с координацией, которой занимается государство в интегральном мирохозяйственном укладе, объединяя все хозяйствующие субъекты вокруг стратегического плана развития, важнейший элемент - управление деньгами. У нас денежно-кредитная политика осуществляется сама по себе, никакого отношения к стратегическим планам ни государства, ни отраслей она не имеет, действует по рекомендациям Международного валютного фонда и фактически давно уже не выполняет функцию предоставления кредита экономической системе, а значит - и авансирования экономического роста. Наоборот, начиная с 2014 г., с переходом к таргетированию инфляции, Центральный банк стал изымать деньги из экономики. И те чудовищные цифры падения инвестиционной активности, о которых говорил Абел Гезевич, - это результат перехода к так называемому таргетированию инфляции, когда ЦБ, взвинтив процентные ставки, сделал кредит недоступным для предприятий. Последние начали массово банкротиться или возвращать кредиты, лишаясь оборотных средств; сворачивать производства и самое главное - прекращать инвестиции. После перехода в кавычках к таргетированию инфляции с резким повышением процентных ставок и освобождением курса рубля в свободное плавание в интересах финансовых спекулянтов те предприятия, которые делали инвестиции, в значительной части обанкротились. Такая политика наказала тех, кто занимался долгосрочными инвестициями, кто поверил, что государство будет реализо-вывать концепцию долгосрочного развития.
Центральный банк располагает всем арсеналом средств и инструментов целевого кредитования, в частности специальными инструментами рефинансирования. Они были опробованы: у нас шло рефинансирование под федеральные приоритеты, под поручительство Минфина, у нас шло (и продолжается) такое централизованное финансирование малого бизнеса с относительно низкими процентными ставками через Кор-
порацию поддержки малого бизнеса. То есть, наш Центральный банк умеет создавать кредиты для определённых целей, используя специальные механизмы рефинансирования коммерческих банков. Уполномоченные коммерческие банки должны следить за целевым использованием денег, которые создаются для малого бизнеса, или для жилищного строительства, или для финансирования госпрограмм, или для импортозаме-щения, или, наоборот, для поддержки экспорта.
А дальше предприятия должны заключать с государством контракт - у нас в законе «О промышленной политике» есть соответствующие правовые инструменты. Мы давно работаем со специальными инвестиционными контрактами, появилось несколько новых инструментов многосторонних контрактных соглашений между государством, которое поручает предприятию решение определённых задач по наращиванию производства, внедрению новых технологий, созданию рабочих мест, и предприятием, которое соглашается это делать - не в ущерб себе, а под определённые льготы, предоставляемые государством. Но самое главное (чего сегодня нет) - государство должно предоставлять целевые кредиты, чтобы проекты, согласованные бизнесом в рамках государственно-частного партнёрства с соответствующими ведомствами, были реализованы.
Современные цифровые технологии, в частности блокчейн, позволяют легко проконтролировать целевое использование денег, так что эта система вполне реалистична. Для её создания не нужны новые законы, они есть: законы «О стратегическом планировании», «О промышленной политике»; накоплен опыт специальных инструментов рефинансирования и государственно-частного партнёрства.
Сегодня все экономики мира реализуют стратегическое планирование, прибегая к активной денежно-кредитной политике в поддержку государственных приоритетов. Объём денежной массы в ведущих мировых валютах за последние 12 лет в среднем вырос. Только в России и государствах-партнерах по ЕАЭС центральные банки изымают деньги из обращения - вместо того, чтобы создавать деньги, они их изымают! Поэтому у нас такая картина.
В Китае происходит колоссальное кредитование инвестиций, норма накопления в Китае - почти 45 %. С чем это связано? Можно математически доказать, что целевой функцией Банка России является обслуживание валютно-финансовых спекулянтов, поэтому у нас и нет инвестиций, нет целевых кредитов. Таргетирование инфляции, помноженное на экзотический режим курсообразования, плюс завышенная процентная ставка провоцируют переток капитала из реального сектора в валютно-финансо-вый. Резко возрастает скорость обращения денег, что провоцирует инфляцию.
В отличие от банковской системы Китая, ориентированной на целевую кредитную эмиссию в целях финансирования инвестиций, наш ЦБ организует денежное обращение в интересах валютно-финансового спекулятивного сектора. При этом прибыли банков, в том числе государственных, растут, как и количество миллиардеров, собирающих сверхприбыли на валютных спекуляциях. На глазах у всех происходит манипуляция рынком, где ведущую роль играют американские хедж-фонды.
В ситуации рассогласованности, когда президент ставит задачу, например наращивания нормы накопления, правительство формирует программы, а денежно-кредитная политика ориентирована на обслуживание валютно-финансовых спекулянтов, телега, как в известной басне о лебеде, щуке и раке, стоит на месте. Это при том, что мы располагаем всеми возможностями для ежегодного прироста ВВП на 8 %, для выхода на траекторию опережающего развития, которую демонстрируют Китай и Индия на основе нового технологического уклада. Российская экономика стагнирует, потому что
нет инструментов реализации стратегических целей и ответственности за исполнение документов стратегического планирования.
Подчеркну, что для внедрения стратегического планирования в систему управления экономическим развитием нам не нужны никакие структурные реформы. Надо просто обеспечить исполнение уже принятых нормативных актов, подчинить денежно-кредитную политику задачам стратегического планирования и вовлечь хозяйствующие субъекты, в том числе частного сектора, в разработку и осуществление стратегических планов через многосторонние контрактные соглашения.
S. Yu. Glazyev3. Strategic planning as an integrative feature in development management system. Ensuring economic growth rates above the global average with advanced investment in key industries and the production of a new technological structure requires a radical revision of the entire system of strategic management (SU). This system, along with its economic forecasting, indicative planning and programming, relies mainly on strategic planning, which is necessary for linking all elements of the economic management system into a single whole.
Strategic management provides forecasts of changes in the conditions of economic functioning, general directions for achieving the set goals of social and economic development, which are then developed into tasks and target programs. The latter are implemented in investment and innovation projects. The most important component of the SU is the availability of feedback for monitoring, without which the entire system is not viable.
Keywords: strategic planning, economic forecasting, technological structures, investment financing, management of scientific and technical development.
3 Sergey Yu. Glazyev, Member of the Board - Minister in charge of Integration and Macroeconomics of the Eurasian Economic Commission, Doctor of Economics, Professor, Academician of the Russian Academy of Sciences, e-mail: ief@guu.ru
