CC BY
517
УДК 338.24
СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В РОССИИ: СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ Ю.С. Морозова
Камчатский государственный технический университет, Петропавловск-Камчатский, 683003
e-mail: [email protected]
Выделены этапы эволюции государственного планирования в России. Охарактеризовано развитие методологии и организации государственного планирования. Определены возможности и ограничения использования методологии директивного планирования в формирующейся системе государственного стратегического планирования.
Ключевые слова: государственное планирование, стратегическое планирование, методология директивного планирования, индикативное планирование.
Government planning system in Russia: formation and development. Y.S. Morozova (Kamchatka State Technical University, Petropavlovsk-Kamchatsky, 683003)
The stages of evolution of the government planning in Russia are defined. Development of the methodology and organization of the government planning is described. Some possibilities and limitations of using directive planning methodology in the system of government strategic planning are determined.
Key words: government planning, strategic planning, directive planning methodology, indicative planning.
Введение
К началу второго десятилетия XXI в. наша страна накопила уникальный опыт государственного планирования, апробировав в практике государственного управления его директивную и индикативную формы. На протяжении многих лет были перепробованы, казалось бы, все возможные варианты организации государственного планирования: от абсолютного подчинения ему всей экономической системы до полного отказа от планирования в эпоху переходной экономики. Попытки сочетать интересы государства, бизнеса и общества в системе индикативных планов в течение последних десяти - пятнадцати лет не всегда были успешны. Размытость приоритетов, слабая проработанность и несогласованность документов государственного планирования, отсутствие контроля реализации принятых плановых решений -вот лишь немногие проблемы, с которыми сталкивается сегодня молодая система госпланирования новой России.
В свете указанных проблем представляется необходимым тщательное изучение богатейшего опыта отечественной системы государственного планирования с целью выделения основных этапов его эволюции, определения возможности и целесообразности использования его инструментария в настоящее время.
Зарождение государственного планирования
Нельзя не согласиться с мнением проф. А. Амосова [1] о том, что в масштабах всей мировой экономической истории, в контексте эволюции социумов и экономик, можно считать, что зарождение общегосударственного стратегического планирования начинается с возникновением самого государства. В некотором роде первые попытки государственного регулирования национальной экономики (протекционистская политика или фритредерство, формирование бюджета и налоговой системы, меры по поддержке представителей различных сословий -участников товарно-денежных отношений и т. п.) можно рассматривать и как первые «ростки» планирования хозяйственной жизни страны. Первыми субъектами такого планирования были главы государств, законодательные и исполнительные органы власти, объектами - денежное обращение, государственные финансы, торговля, сельское хозяйство, а первыми результатами, как
правило, - политические и экономические реформы. Первые экономические программы, в основном носившие форму законодательных актов, были разработаны еще в ХУП-ХУШ вв.: нельзя не вспомнить великие реформы Петра I, экономические преобразования М.М. Сперанского, экономические программы русского освободительного движения и др. Однако, учитывая, что государственное планирование включает не только процедуры разработки плановых документов, но и систему мер государственного воздействия на экономику посредством реализации содержащихся в них мероприятий, мы должны рассматривать лишь те из них, которые были приняты государством к исполнению. Поэтому периодом зарождения государственного планирования следует считать 80-е гг. XIX в. - период крупных экономических и политических преобразований в России.
У истоков первых программ государственного регулирования экономики в России стоял известный экономист, видный либеральный деятель Н.Х. Бунге. Он разработал и осуществил программу фабричного законодательства [2], с ним были связаны основные постановления правительства Александра III, регламентировавшие аграрные отношения. На посту министра финансов его сменил И.А. Вышнеградский, который своей главной задачей считал устранение бюджетного дефицита. Он разработал программу стабилизации, целью которой было достижение положительного сальдо расчетного баланса путем сокращения платежей по внешним долгам, сокращения импорта и увеличения экспорта. Следующим министром финансов стал С.Ю. Витте, видный деятель железнодорожной отрасли, который с успехом продолжал модернизацию промышленности, начатую его предшественниками. Одной из идей знаменитого «меморандума Витте», написанного в 1899 г. и адресованного царю, была именно необходимость планировать развитие русской экономики. Естественным продолжением правительственного курса в начале XX столетия явилась аграрная реформа П.А. Столыпина (1862-1911 гг.), занимавшего пост председателя Совета Министров в 1906-1911 гг. Столыпинский план реконструкции России не исчерпывался только аграрными преобразованиями: он включал в себя и целый комплекс реформ местного самоуправления, образования и вероисповедания. Так, по мере усложнения объектов государственного управления потребность в государственном планировании возрастала.
Таким образом, в этот период возникает сама идея государственного планирования и предпринимаются первые попытки ее реализации. Как считают многие экономисты, идея планирования была скорее естественной реакцией на экономику свободной конкуренции XIX в. Наиболее широкое теоретическое обоснование в этот исторический период она находит в социалистическом направлении экономической мысли и, особенно, в марксистской политической экономии, оказавшей значительное влияние на формирование экономической политики ряда стран на рубеже XIX-XX вв.
Формирование и развитие государственного планирования в России
Первый этап - латентный период (начало XX в. - 1920-е гг.), когда планирование и прогнозирование не выделялись как отдельное направление хозяйственной деятельности и не оформлялись в виде специального документа, но функции предвидения и целеполагания на микро- и макроуровнях выполнялись. В период политических преобразований революционного движения 1917 г., кризиса Гражданской войны вопросы развития теории планирования не были первостепенными. Но принцип планирования, провозглашенный В.И. Лениным, был поддержан, и партийная программа, принятая в 1919 г., требовала для экономики «единого общего государственного плана».
Первым и самым известным плановым документом того времени стал план, разработанный Государственной комиссией по электрификации России - ГОЭЛРО, завершенный в феврале 1920 года. План разрабатывался по заданию и под руководством В.И. Ленина. Комиссию возглавлял Г.М. Кржижановский, а к работе в ней было привлечено свыше 200 деятелей науки и техники. Среди них И.Г. Александров, Г.О. Графтио, А.Г. Коган, К.А. Круг, Б.И. Угримов, М.А. Шателен и др. План ГОЭЛРО был рассчитан на 10-15 лет, насчитывал 650 страниц текста с картами и схемами электрификации районов страны. Однако фактически план ГОЭРЛО сводился не только к электрификации страны, он определял направления долгосрочного развития важнейших отраслей народного хозяйства. План ГОЭЛРО не был директивным. Этому документу были присущи основные признаки программно-целевого подхода: целенаправленность,
соподчиненность целей, главные из которых состояли в создании и укреплении промышленных предприятий государственного сектора, преобразовании сельских поселений на новой технической базе, преодолении отсталости окраинных районов страны и т. д. Уже к 1931 г. план
ГОЭЛРО был выполнен, а к 1935 - значительно перевыполнен по всем основным показателям.
Разработка и осуществление плана ГОЭЛРО стали началом организации системы централизованного планирования в СССР. 15 февраля 1921 г. Совет народных комиссаров поручил Совету труда и обороны создать общеплановую комиссию [3], а 22 февраля 1921 г. было утверждено Положение о Государственном плановом комитете (Госплане). Первым его председателем по предложению Ленина стал Г.М. Кржижановский, находившийся во главе этого органа почти десять лет.
Второй этап - формирование системы государственного планирования (вторая половина 1920-х гг. - середина 1930-х гг.). Данный этап можно охарактеризовать как становление системы директивного планирования на мезо- и макроуровнях.
На XIV съезде партии в декабре 1925 г. была принята резолюция, в которой говорилось о необходимости общегосударственного планирования. Фактически это делало планирование обязательным и наделяло Госплан и районные комиссии по планированию новыми полномочиями. До этого планы развития отдельных отраслей промышленности и сельского хозяйства составлялись различными организациями без существенной координации. Теперь планирование господствовало над всей экономикой в целом. В марте 1926 г. на I Всесоюзном съезде плановых работников были сформулированы три направления деятельности Госплана: генеральный долгосрочный план, перспективный пятилетний план и ежегодные текущие планы. Так постепенно складывалась структура советского планирования.
В этот период в научных кругах сформировалось два подхода к планированию и районированию, получивших с легкой руки выдающегося экономиста того времени В.А. Базарова (Руднева) названия «генетического» и «телеологического» подходов. Генетический подход был основан на экстраполяции существующих статистических данных о естественных тенденциях экономического развития, а телеологический - на конструировании способов достижения целевых показателей, отраженных в плановых директивах.
Генетическая точка зрения основывалась на выявлении основных тенденций развития экономики, определении необходимой величины планового периода и перенесении в будущее (экстраполяции) выявленных тенденций. Сторонниками генетического направления были сформулированы важнейшие принципы построения реалистичных планов: принцип научно обоснованного экономического прогнозирования («научного предвидения»), предполагающий анализ исходной информации и прогнозирование с применением математических методов и принцип сбалансированности планов, предусматривающий сохранение рыночного равновесия спроса и предложения при устойчивости денежного обращения [4]. Основоположниками генетического подхода выступили Н.Д. Кондратьев, В.Г. Громан, А.В. Чаянов.
Телеологическое направление соответствует современному нормативному типу планирования и прогнозирования, когда сначала определяются цели, формируются плановые задания, а затем разрабатывается комплекс мер поступательного достижения заданных плановых показателей. Научное значение телеологического подхода нашло отражение в дальнейшей разработке и совершенствовании балансового, индексного и нормативного методов. В то же время практическая реализация телеологического подхода в этот исторический период в некотором роде «впадала в крайности»: полное отсутствие учета существующих тенденций развития, а также реального рыночного спроса и предложения; постулат о полном контроле над всеми явлениями, процессами, факторами среды; принятие абсолютно всех экономических решений органами государственного управления. К тому же, если в планировании, на наш взгляд, реализация телеологического подхода обоснована, то в экономическом районировании [5] она имела порой катастрофические последствия для развития территории страны. Фактически ошибка произошла, когда «телеологический подход заслонил или, лучше сказать, оттеснил научное начало, необходимость предвидения объективного хода развития народного хозяйства, т. е. когда целеполагание и директивность были возведены в абсолют» [6]. У истоков телеологического подхода стояли С.Г. Струмилин (Струмилло-Петрашкевич), Н.А.Ковалевский, Л.Н. Крицман.
Компромиссную позицию в те годы выражал В.А. Базаров, старавшийся примирить генетический и телеологический подходы, используя преимущества обоих. Он полагал, что «телеологическое конструирование» должно являться основой разработки программ действий и исходить из поставленных целей, но - «с опорой на «генетический анализ» существующих естественных условий и имеющихся тенденций» [7].
Однако в середине 20-х гг. прошлого века за основу построения системы централизованного планирования была принята телеологическая концепция со всеми ее недостатками, многократно
усиленными «политическим налетом». Борьба двух направлений завершилась безоговорочной победой телеологического подхода, что весьма трагично сказалось на судьбах многих «генетиков».
Таким образом, завершением второго этапа эволюции государственного планирования можно считать конец 20 - середину 30-х гг. - время «начала пятилеток»: с 1925 г. Госплан начал формировать годовые планы развития народного хозяйства страны («ежегодные контрольные цифры», определяющие ориентиры для всех отраслей экономики), а с 1928 г. - еще и пятилетние планы («пятилетки») и контролировать их соблюдение. Госплан становится одновременно и высшим экспертным органом в экономике и научно-координационным центром. Так завершается этап становления системы директивного планирования и начинается период ее расцвета.
Третий этап - Развитие системы государственного директивного планирования (1930-е гг. -1980-е гг.).
В тридцатые годы прошлого века начинается расцвет системы директивного планирования, основу которого составляли пятилетние планы. Даже несмотря на то, что не все первые пятилетние планы были выполнены успешно, они, тем не менее, позволили экономике СССР добиться грандиозных успехов по всем реализуемым направлениям. Всего в период с 1929 по 1986 г. было разработано 12 пятилетних планов.
Основные достижения системы государственного планирования в 1930-1940 гг.
В 30-е гг. происходит создание новой структуры управления народным хозяйством страны. Согласно Постановлению ЦИК и СНК СССР от 15 марта 1934 г. «Об организационных мероприятиях в области советского и хозяйственного строительства» весь советский аппарат сверху донизу перестраивался на территориальной и производственной основе. 30-е гг. проходят под эгидой индустриализации - создания крупной, технически развитой промышленности, прежде всего отраслей, которые производят средства производства. Однако, несмотря на то, что за это десятилетие в стране была создана мощная тяжелая промышленность с высоким военным потенциалом, СССР остался аграрно-индустриальной страной.
Во время Великой Отечественной войны главным обстоятельством, определяющим развитие плановой науки, была необходимость в ускоренном развитии военно-промышленного комплекса, а после ее окончания встал вопрос о дальнейшем развитии экономики страны, о ее структуре и системе управления. Война, с одной стороны, выявила сильные стороны существовавшей модели экономики (высокие мобилизационные возможности, способность быстро наладить массовое производство вооружения и др.), но с другой - подчеркнула ее слабости (высокий удельный вес ручного труда, низкая производительность и др.). Необходимостью скорейшего восстановления разрушенной производственной базы, боязнью отклониться от выбранного и одобренного высшим руководством курса развития экономики, а также успехами существовавшей системы планирования было вызвано решение вернуться к пятилетке как основной форме планирования.
Методология. Говоря о методологии государственного планирования, соблюдая хронологию его развития, следует вернуться к плану ГОЭРЛО, имевшему огромное методологическое значение. При его разработке фактически составлялось «дерево целей» и разрабатывался комплекс мероприятий по их достижению (прототип программно-целевого метода), была предусмотрена увязка строительства электростанций с производством и потреблением электроэнергии (топливноэнергетический баланс). Выражаясь современным языком, можно считать, что это был первый опыт стратегического макроэкономического планирования, программно-целевого планирования в стране и в мире, а также первый опыт масштабного внедрения балансового метода, который, начиная с указанного периода и до заката системы госпланирования в 80-е, стал одним из основных методов планирования в нашей стране. Этот план положил начало экономическому районированию. С планом ГОЭЛРО связаны начало применения прогнозирования и истоки внедрения макроэкономических моделей. Этот же плановый документ положил начало и тактическому планированию, поскольку в дальнейшем с планом ГОЭЛРО должны были увязываться краткосрочные планы. Последние (годовые планы) в указанный период становятся обязательными для выполнения и начинают носить директивный характер.
Следует упомянуть о том, что в 1923-1924 г. с участием В.В. Леонтьева была разработана первая в истории балансовая таблица национальной экономики, которая впоследствии явилась основой модели «затраты - выпуск».
В тридцатые годы зарождается теория оптимального планирования. Существенный вклад в эту область исследования был внесен академиками B.C. Немчиновым, Л.В. Канторовичем, Н.П. Федоренко. Локальные оптимизационные модели и соответствующий математический аппарат были разработаны будущим нобелевским лауреатом Л.В. Канторовичем еще в 30-е гг.,
однако на практике стали использоваться лишь в 60-е.
Организация. В этот период формируются первые основы организации системы планирования в СССР. На макроуровне определяется будущая организационная основа государственного планирования: цепочка «долгосрочный план» ^ «пятилетний план» ^ «годовые планы». В теории и практике директивного планирования на макро- и микроуровнях были разработаны используемые и в настоящее время схемы движения планов: «сверху вниз», «снизу вверх» и «встречное», или «круговое», планирование. В основе этих схем лежали итерации пятилетних планов, представляющие собой поэтапное согласование плановых потребностей «внизу» с имеющимися ресурсами, распределяемыми «наверху»: предложения, подготовленные «снизу» на местах, поступали «наверх», где они корректировались, агрегировались, переходя в сводные показатели, балансы и т. п., затем план утверждался и спускался вниз в виде директив ответственным исполнителям.
В системе государственных планов в этот период преобладают краткосрочные планы, целью которых является скорейшее восстановление разрушенной войной экономики. Долгосрочные планы не разрабатываются, что во многом объясняется приоритетом краткосрочных задач выхода на довоенный уровень производства. Организация планирования в целом не отличалась от довоенного периода: принятые «наверху» пятилетние и годовые планы были обязательны для исполнения. Выделение средств на функционирование и развитие производства не зависело от эффективности работы предприятий и не стимулировало их к получению более высокой прибыли, размеры и направления использования которой жестко регламентировались. Действующая система отчетности перед вышестоящими органами порождала отрыв плана от объективных нужд потребления.
Основные достижения системы государственного планирования в 1950-1960 гг.
Завершилось послевоенное восстановление народного хозяйства, экономика начала расти рекордными темпами, и страна, наконец-то, могла заняться вопросами перспективного развития. Однако это не произошло: в 50-е гг. долгосрочное планирование практически не развивалось. В 1961 г. была принята Программа строительства коммунизма на 1962-1980 гг., однако назвать этот документ плановым невозможно: определенные в нем направления развития страны были в большей степени декларативны, в разработке не участвовали плановые органы и научные учреждения.
К середине 1960-х гг. резервы экстенсивного развития народного хозяйства были окончательно исчерпаны: темпы экономического роста падали, рост национального дохода замедлялся, снижалась производительность труда, росло незавершенное строительство. Эффективность действующей системы планирования резко снизилась: с ростом масштабов производства громоздкой системе директивного планирования было все труднее выполнять интегрирующие функции. Отсутствие оперативности в принятии решений - одна из ярких особенностей командной системы - проявлялось и в системе планирования. В свою очередь развитие НТП, рост объемов производства и значительное увеличение числа планируемых показателей, усложнение экономических связей усугубляли ситуацию, требуя все более оперативного регулирования экономики, сокращения времени на подготовку, согласование и принятие плановых решений, пересмотра устаревших плановых норм и нормативов. Эти факторы во многом послужили причиной возрождения долгосрочного планирования, значительного прорыва в формировании его методологии. Не последнюю роль в своеобразной «экономической оттепели» тех лет, пусть и очень короткой, сыграли экономические реформы 1965-1970-х гг. А.Н. Косыгина. Еще в начале 1960-х гг. ряд экономистов во главе с Е.Г. Либерманом развернули дискуссию о роли прибыли в социалистической экономике. Они предлагали перейти к экономическим методам управления и оживить товарно-денежные отношения. Главным рычагом оздоровления экономики, по их мнению, должен был стать принцип материальной заинтересованности производителя. Экономисты советовали ослабить диктат государства в сфере планирования: план должен быть не столько заданием, сколько заказом предприятию. Ведущим экономическим показателем должна стать прибыль, распоряжаться которой предприятие могло бы по своему усмотрению.
Методология. 60-е гг. характеризуются бурным развитием методологии долгосрочного, перспективного государственного планирования в СССР.
В этот период происходит становление системы комплексного многовариантного планирования экономического и социального развития страны. Формируется концепция системы оптимального функционирования экономики (СОФЭ), которая стала обобщением и развитием идей Л.В. Канторовича, В.В. Новожилова, А.Л. Лурье, В.С. Немчинова и др. Эта система
рассматривала экономику как иерархическую конструкцию, которую возможно описать с помощью целевой функции и построить управление системой на основе сочетания централизованного и децентрализованного подходов. Главный принцип СОФЭ - принцип оптимальности, предполагающий последовательное определение целей общества и реальных средств их достижения на всех уровнях управления народным хозяйством. Нужно ли говорить, что СОФЭ стала предметом острых дискуссий, а затем и вообще была признана несостоятельной. Несмотря на это, концепция СОФЭ сыграла ключевую роль в развитии экономикоматематических методов и их дальнейшем применении в советском планировании в 70-80-е гг. Многие положения теории СОФЭ постепенно принимались и становились общепринятыми. Сегодня можно говорить о том, что в рамках теории СОФЭ сложилась концепция программноцелевого планирования и управления, а также было положено начало использования стохастического подхода к изучению экономических явлений. В разработку теории СОФЭ внесли большой вклад советские экономисты и математики А.Г. Аганбегян, В.А. Волконский, А.Г. Гранберг, А.И. Каценеленбойген, Н.Я. Петраков, Ю.В. Сухотин, В.Ф. Пугачев, Н.П. Федоренко, С.С. Шаталин и многие другие.
В области комплексного многовариантного планирования и решения оптимизационных задач велись и другие разработки при участии А.И. Анчишкина, В.С. Дадаяна, Б.М. Смехова, Ю.В. Яковца [4] и др. Часть этих работ была внедрена в плановую практику (система моделей многоступенчатой оптимизации перспективного плана (ЦЭМИ АН СССР), система моделей оптимального размещения производства (СОПС при Госплане СССР), система оптимизационных отраслевых межрайонных моделей (ИЭиОПП Сибирского отделения АН СССР).
С разработкой и внедрением ЭВМ в практику плановых расчетов и началом создания автоматизированных систем управления (АСУ) оптимизационные модели в конце 60-х начинают активно внедряться в экономическое планирование, приобретающее комплексный характер.
Ряд авторов отмечает, что 60-е гг. можно считать началом проникновения проектного управления в систему директивного планирования. В СССР проектное управление уходит своими корнями в 30-е гг., в сферу однотипного, серийного производства, гражданского строительства. Уже в те годы широко использовались диаграмма Ганта, теория потока, циклограммы. Но вследствие давления директивного планирования, централизованного нормирования потребности в управлении проектами на микроуровне отсутствовали. В 60-е гг. инициативные группы активно осваивают сетевое планирование и метод критического пути, делая упор на развитие проектного подхода в таких областях, как многопроектное управление, управление проектами в организации. Основными сферами применения проектного управления становятся строительство гражданского и военного назначения, научно-исследовательская деятельность. Достижения планирования в этот период позволяют советской системе перейти к разработке мегапрограмм, поскольку появляются эффективные инструменты их реализации.
Организация. Существенных организационных изменений в планировании в этот период не происходит. Оптимизационные задачи в эти два десятилетия были трудно реализуемы на практике, несмотря на довольно глубокие теоретические разработки в этой области. Среди проблем, сдерживающих применение методов оптимизации, следует особо выделить проблему информационного обеспечения, а также отсутствие опыта и знаний в данной области у плановиков-практиков.
В рамках реформ 1965-1970 гг. было предусмотрено расширение сферы товарно-денежных отношений и, пожалуй, впервые, на первое место была поставлена прибыль. Стимулировалось производство товаров более высокого качества путем установления надбавок к ценам, а для товаров пониженного качества предусматривались скидки. Это позволило добиться определенных кратковременных успехов в развитии торговли, планировании доходов, цен, спроса и предложения на потребительском рынке. Однако это не решало проблемы возрастающего товарного дефицита. В планах конца 60-х гг. начинают просматриваться серьезные необоснованные диспропорции объемов капитальных вложений, структуры экономики. Как считают многие специалисты, именно в этот период происходит резкое снижение эффективности госпланирования и начинается закат системы директивного планирования в СССР.
Основные достижения системы государственного планирования в 1970-1980 гг.
Свертыванию реформы 1965-1970 гг. способствовала окончательная победа консервативных тенденций в руководстве страны в 1972-1973 гг. Отсутствие заинтересованности в децентрализации управления и увеличении самостоятельности предприятий способствовало принятию решения о возврате к проверенной жесткой административной структуре. Валовые
показатели,
а не прибыль вновь стали играть ведущее место в экономической жизни.
Актуальность проблем директивного планирования в 80-е гг. стремительно возрастает. Рост валового продукта практически останавливается. Система планирования переживает серьезный кризис. Борьба за выполнение плановых показателей, за получение необходимых материальных и финансовых ресурсов в условиях дефицита снова отодвигает долгосрочное планирование на второй план, отдавая приоритеты решению краткосрочных задач.
Основное разрушительное влияние на планирование оказывала, по нашему мнению, не столько его методологическая несостоятельность, сколько его крайне неэффективная организация. Плановые процедуры грубо нарушались как сверху (постоянное внесение корректив со стороны Политбюро ЦК КПСС в уже разработанные планы), так и снизу (предприятия в сложившихся условиях объективно не могли выполнять плановые задания и фактически занимались «приписками»).
С целью решения указанных проблем учеными предлагались два возможных подхода к преобразованию действующей плановой системы [4]: консервативный и радикальный.
Консервативный подход предполагал сохранение директивного планирования при определенном увеличении плановой самостоятельности предприятий (что вряд ли дало бы результаты, поскольку выполнение плановых показателей, спускаемых «сверху», оставалось обязательным). Радикальный подход предполагал переход от директивного планирования к индикативному с элементами директив. Методологически предлагался переход от доминанты балансового планирования к преобладанию программно-целевого планирования.
На практике все попытки реформирования экономики в первой половине 80-х не дали результата. Хозяйственная реформа 1983 г. предполагала сокращение числа директивных показателей при разработке годовых планов, использование предприятиями собственных средств на оплату труда, техническое перевооружение и др., но в пределах установленных пятилетних нормативов. В то же время сохранялось детализированное директивное планирование на всех уровнях управления, жестко централизованные системы материально-технического снабжения и ценообразования. Эффективность работы предприятий по-прежнему оценивалась степенью выполнения обязательных плановых заданий.
В 1987 г. с началом эпохи перестройки М.С. Горбачева был разработан и принят сборник документов «О коренной перестройке управления экономикой», среди которых одним из важнейших явилось Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О перестройке планирования и повышении роли Госплана СССР в новых условиях хозяйствования». Деятельность Госплана была подвергнута резкой критике. Был намечен ряд мер по повышению научной обоснованности планов, улучшению работы плановых органов, переходу от административных к экономическим методам управления экономикой, обеспечению условий для деятельности предприятий на принципах полного хозрасчета и самофинансирования. Сократился круг утверждаемых показателей. С 1988 г. предприятиям стали доводиться контрольные цифры-ориентиры, государственный заказ, лимиты и экономические нормативы. Контрольные цифры, отражающие общественные потребности в продукции, производимой предприятием, и минимальный уровень эффективности производства носили рекомендательный характер.
Методология. В рассматриваемый период 70-80-х гг. развитие и внедрение методов оптимизации приобретает масштабный характер.
Продолжает расширяться комплексность государственного планирования: наряду с развитием экономики стало уделяться внимание планированию социального развития, экологическому планированию. В рамках долгосрочного планирования создаются системы целевых программ, покрывающих в совокупности все направления научно-технического, технологического и социально-экономического развития. К сожалению, эта задача в СССР, на родине программноцелевого подхода, так и не была решена, в то время как страны Запада и, в особенности, США по уровню и масштабам программно-целевого планирования значительно вырвались вперед.
В СССР в 1980-е гг. отраслевое планирование и программирование достигло своего апогея. На тот период насчитывалось 246 долгосрочных целевых комплексных программ, некоторые - сроком реализации до 20 лет. К «сверхпрограммам» можно отнести продовольственную программу, энергетическую программу, программу развития производства товаров народного потребления и услуг, программу химизации народного хозяйства, программу подъема машиностроения.
Самым крупномасштабным явлением в планировании тех лет стало планирование развития территориально-производственных и межотраслевых комплексов. Была осуществлена попытка
межотраслевого программирования в масштабах страны, но ввиду необоснованности входных данных, без учета реальных потребностей общества, в условиях отсутствия необходимых ресурсов попытка провалилась.
За период с 60-х по 80-е гг. были разработаны такие методы и инструменты планирования, как обобщенные сетевые модели (С.И. Зуховицкий, К.А. Радчик), иерархические модели, стохастические модели, альтернативные сети, концептуальное проектирование (С.П. Никаноров), имитационное моделирование, моделирование организаций (метод проектирования организаций проектно-ориентированных структур и метод поддержки выработки решений в этих структурах), многопроектные системы управления, ситуационный анализ, теория активных систем (В.Н. Бурков), робастная технология (Б.П. Титаренко).
За этот же период были созданы и активно применялись такие автоматизированные программные комплексы (АСУ) по управлению проектами, как «Калибровка-2» (НИИАСС Госстроя УССР, г. Киев, рук. В.И. Садовский), «АККОРД» (Институт гидродинамики СО АН СССР, г. Новосибирск, рук. Ю.А. Авдеев), «НААС» (Институт экономики АН Латв. ССР, ЛГУ им. П. Стручки, рук. Э.Э. Абелис), «Москва» (ЦНИПИАСС Госстроя СССР, рук. М.Е. Косицкий), «ГАУСС» (ЦНИПИАСС Госстроя СССР, рук. М.В. Шейнберг), «А-ПЛАН» (НИИЭС Госстроя ЭССР, рук. Л.Г. Голуб, Е.Н. Ляшенко), «ТПР-КП» (ВНИИГиМ Минводхоза СССР, рук. В.И. Воропаев) и др.
Достижения советской науки в этот период были активно позаимствованы развитыми странами с рыночной экономикой и на базе новых информационных продуктов внедрены в систему государственного регулирования экономики.
Организация. В этот период предпринимаются серьезные попытки изменить организацию государственного планирования. В рамках экономических реформ 80-х гг. предприятия приобретают самостоятельность в принятии плановых решений. Сокращается число плановых показателей, предприятия получают большую самостоятельность в распоряжении собственными средствами. Введение хозяйственного расчета позволяет предприятиям частично перейти на самофинансирование и самоокупаемость. Однако высочайшая степень бюрократизации системы, инертность в переходе к обновленным условиям хозяйствования, неготовность предприятий быстро перестроиться на новый порядок планирования существенно тормозят организационные изменения в системе планирования. В некоторых случаях получившие относительную свободу предприятия действительно стали работать более эффективно, а в некоторых - смогли безнаказанно разворовывать государственную собственность.
В конце 80-х гг. впервые за всю историю советского планирования (за исключением периода НЭПа) контрольные цифры Госплана начинают носить не директивный, а рекомендательный характер. Многие исследователи полагают, что принятие в 1987 г. Закона «О государственном предприятии (объединении)» [8] можно считать отменой директивного планирования в СССР. Однако фактически директивное планирование было отменено в 1991 г. с ликвидацией Государственного планового комитета СССР.
Четвертый этап - трансформация системы государственного планирования (1990-е - начало 2000-х гг.)
Четвертый этап характеризуется ликвидацией в начале 90-х гг. института планирования в нашей стране. Не вдаваясь в ход многочисленных реформ 90-х гг., скажем лишь о том, что руководством страны за основу государственного управления были взяты постулаты о невмешательстве государства в рыночную экономику, абсолютной свободе рыночных отношений. Программа постепенного перехода к рынку («Основные направления развития»), предлагаемая
Н.И. Рыжковым и разработанная группой экономистов под руководством Л.И. Абалкина, была отвергнута, как, впрочем, и «Программа 500 дней», подготовленная под руководством С.С. Шаталина и Г.А. Явлинского.
Предлагалась к внедрению неолиберальная модель, предполагающая минимизацию государственного участия и переход к частной собственности. Применительно к России была разработана своя модификация неолиберальной доктрины Вашингтонского консенсуса, получившая название «шоковой терапии». Результаты внедрения последней под руководством Е.Т. Гайдара большинство экономистов характеризуют как катастрофические для экономики страны, ввергнувшие ее в невиданный до этого времени экономический, политический и социальный кризис. Вплоть до середины 90-х гг. прошлого века планирование не осуществлялось ни на макро-, ни на микроуровнях. В работах отечественных реформаторов планирование объявлялось несостоятельным и ненужным, не совместимым с рынком. На уровне предприятий
планирование начинает возрождаться лишь в конце 90-х гг. первоначально в форме копирования западных моделей бизнес-планирования и стратегического планирования.
К середине 90-х обостряющийся кризис заставил правительство страны задуматься о возвращении функции планирования в систему государственного регулирования экономики. В 1995 г. был принят Закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» [9]. Фактически этот закон определял необходимость государственного прогнозирования и разработку на базе целевого сценария концепций развития и государственных программ. Закон вводит три вида документов стратегического планирования и устанавливает последовательность их разработки: прогноз ^ концепция ^ программа. С одной стороны этот документ можно считать знаковым: он положил начало индикативному планированию в нашей стране. С другой стороны использовать закон как практическое руководство к действию чрезвычайно сложно: он непоследователен, неконкретен, содержит нарушения в методологии и организации планирования и прогнозирования, и т. д. Уже к концу 90-х гг. в условиях чрезвычайно динамичного внешнего окружения этот закон перестал отвечать существующим реалиям: стихийно складывающаяся практика нового государственного планирования быстро «обогнала» основные тезисы этого закона, и он стал фактически неработающим. Между тем, формально, закон действует по настоящее время - вот уже 18 лет.
После августовского кризиса 1998 г. экономическая ситуация в России относительно стабилизировалась: темпы инфляции снизились, объемы ВВП и прямых инвестиций в экономику начали постепенно расти. Вопросы о необходимости государственного планирования вновь стали актуальны.
Пятый этап - формирование системы индикативного планирования (2000-е гг. по настоящее время).
Система государственного индикативного планирования сегодня находится на начальной стадии формирования. Общий концепт индикативного планирования соответствует структуре государственного управления в России: плановые документы разрабатываются на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. В практике планирования прослеживается схема движения «сверху вниз»: документы федерального уровня берутся за основу при составлении документов на уровне субъектов, а те в свою очередь - при составлении документов на уровне муниципальных образований. Но при этом субъекты РФ и муниципальные образования имеют полную самостоятельность в разработке плановых документов, а показатели, определенные «сверху», не являются обязательными, а служат лишь целевыми ориентирами.
Нормативное регулирование процедур государственного стратегического планирования в настоящее время осуществляется несогласованно. Строго говоря, документа, который бы четко регламентировал методику и (или) организацию государственного планирования в России, пока что не существует, однако на некоторые действующие нормативные документы следует обратить внимание. В частности, в 2004 г. вышел Приказ Министерства регионального развития РФ «Об утверждении требований к стратегии социально-экономического развития субъекта РФ» [10]. В 2009 г. выходят еще два знаковых документа в области государственного планирования - это Указ Президента РФ № 536 от 12.05.2009 г. «Об основах стратегического планирования в РФ» и Постановление Правительства РФ «О порядке разработки прогноза социально-экономического развития РФ» [11]. В конце 2012 г. Государственной Думой РФ в первом чтении был принят проект ФЗ «О государственном стратегическом планировании». Все эти документы по многим пунктам противоречат 115-ФЗ, частично противоречат друг другу и определяют, что а) процессу государственного стратегического планирования предшествует процесс прогнозирования; б) государственное стратегическое планирование осуществляется на четырех уровнях: РФ,
федеральный округ, субъект и муниципальное образование; в) в РФ могут разрабатываться следующие виды документов государственного стратегического планирования: концепции, доктрины, стратегии, программы и проекты (планы). Также, в соответствии с вышеперечисленными нормативными актами, предполагается, что к документам государственного стратегического планирования относятся Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ и Основные направления деятельности Правительства РФ.
С начала 2000-х гг. было разработано огромное количество плановых документов на всех уровнях управления. Среди наиболее масштабных документов федерального уровня можно выделить Программу Правительства Российской Федерации на 2000-2010 гг., Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., более известную как Стратегия 2020, и др. В качестве основополагающих документов на уровне
федеральных округов разработаны стратегии социально-экономического развития. На уровне субъектов РФ и муниципальных образований - стратегии и (или) программы социальноэкономического развития. Кроме этого на всех уровнях разработано и утверждено огромное количество «функциональных» стратегий (стратегии развития отраслей и сфер деятельности, инвестиционные, инновационные стратегии и т. д.), множество целевых программ и т. д. Одним словом, существующую сегодня систему государственного планирования весьма сложно назвать системой, скорее это некий набор слабо взаимосвязанных друг с другом разнообразных видов плановых документов, разработка и реализация которых сопровождается целым комплексом организационных и методологических проблем.
Таким образом, на протяжении первого десятилетия XXI в. происходил не завершенный на данный момент процесс формирования системы индикативного планирования и его основной формы реализации - государственного стратегического планирования.
Заключение
Проведенный ретроспективный анализ формирования и развития систем директивного и индикативного планирования в России позволяет сделать ряд выводов о достоинствах и недостатках каждой из систем, возможностях и ограничениях использования опыта директивного планирования, накопленного в советский период.
Несмотря на существенные недостатки (бюрократизм, отсутствие гибкости, инертность и пр.), директивное планирование представляло собой цельную научно обоснованную концепцию. На протяжении многих десятилетий оно демонстрировало высокую эффективность, позволяя решать сложнейшие экономические задачи, являясь одним из важнейших инструментов превращения нашей страны в мощную сверхдержаву. Безусловно, столь успешному решению макроэкономических задач способствовали командно-административный характер управления экономикой, отсутствие рыночной конкуренции и экономических кризисов, невысокие потребительские требования к продукции в условиях ее дефицита, высокий уровень организации морального стимулирования работников в соответствии с принципами действовавшей идеологии.
Как отмечает ряд специалистов, директивная система была особенно эффективной при «относительной стабильности характеристик выпускаемой продукции, низких темпах обновления номенклатуры, централизованном распределении ресурсов и относительно небольшом числе планируемых показателей» [4].
Формирующаяся в настоящее время система индикативного планирования сталкивается с рядом таких проблем, как:
- отсутствие единого понятийного аппарата в области государственного стратегического планирования;
- отсутствие единой системы индикаторов, используемых в качестве критериев оценки эффективности реализуемых плановых документов;
- несовершенство методического инструментария стратегического планирования (с одной стороны применение советского методологического аппарата без существенной адаптации к рынку дает сбои, а с другой - копирование западных инструментов без адаптации к отечественным условиям хозяйствования, как правило, просто бесполезно);
- отсутствие адекватной нормативной базы, регламентирующей организацию системы государственного планирования в РФ;
- отсутствие эффективных механизмов мониторинга, контроля и координации реализуемых документов;
- незакрепленность ответственности органов государственной власти за достижение установленных плановых показателей;
- низкий уровень качества разрабатываемых документов.
Вместе с тем действующая система предполагает высокую самостоятельность субъектов планирования в разработке плановых мероприятий, допускает проявление творчества и инициативы в процессе стратегического планирования, позволяет учесть социальноэкономическую дифференциацию регионов, их стратегические и конкурентные позиции, географическую и ресурсную уникальность.
В рамках концепции директивного планирования было создано множество ценных теоретических и практических разработок, использование которых, на наш взгляд, дало бы положительный результат и в реализации индикативного планирования. Среди них - программноцелевой подход, корректное использование которого (с четкой проработкой количественного и
качественного содержания целевых ориентиров, горизонтальной и вертикальной увязкой планов и т. п.) будет способствовать более успешной реализации разрабатываемых программных документов. Незаслуженно забытый балансовый метод, использование которого сегодня в основном ограничивается областью статистических исследований, мог бы служить основой ресурсной увязки документов государственного стратегического планирования. Повысить обоснованность и снизить риски по планируемым мероприятиям инвестиционных стратегий, крупных инфраструктурных проектов позволит использование оптимального планирования. Целесообразным представляется разработка методических рекомендаций по организации внутрифирменного планирования (с его увязкой с плановыми документами более высокого уровня), в частности с использованием нормативного и балансового методов.
Литература
1. Амосов А.И. Эволюция экономического планирования [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:// www.derrick.ru
2. Милов Л.В., Цимбаев Н.И. История России с древнейших времен до начала XXI века. - М.: Эксмо, 2006. - 784 с.
3. Белик Ю.Б. Экономический штаб страны [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.sovross.ru/modules.php?name= News&file=article&sid=587564
4. Иванова Т.Ю., Орлов И.Ю., Шиндина Ю.А. Современная система планирования в практике российских предприятий: история становления и развития // Университет им. В.И. Вернадского. -2011. - № 3(34). - С. 206-223.
5. Меерович М.Г. «Генетики» и «телеологи» - дискуссия о районировании СССР // Архитектон: известия вузов. - 2012. - № 40 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http: //archvuz .ru/2012_4/8
6. Корицкий Э.Б. Каким быть плану: дискуссии 20-х годов: Статьи и современный комментарий. - Л.: Лениздат, 1989. - 224 с.
7. Базаров В.А. О методологии построения перспективных планов // Плановое хозяйство. -1926. - № 7. - С. 7-21.
8. О государственном предприятии (объединении): Закон СССР № 7284-XI от 30 июня 1987 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. - 1987.
9. О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон РФ № 115-ФЗ от 20 июля 1995 г., с изм. от 09 июля 1999 г. Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс».
10. Об утверждении требований к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации [Электронный ресурс]. - Приказ Министерства регионального развития РФ от 27 февраля 2007 г. № 14. Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс».
11. О порядке разработки прогноза социально-экономического развития РФ [Электронный ресурс]. - Постановление Правительства РФ № 596 от 22 июля 2009 г., в ред. 2010, 2013 гг. Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс».
