CC BY
47
УДК: 323.21:35
МАЛАХОВА О.В. Модернизация российской
административной системы: возможности участия гражданского общества
Эффективность реформирования системы государственного управления в Российской Федерации зависит не только от способности государства формировать контуры реформы, но и от активности граждан и институтов гражданского общества, которые являются значимыми субъектами модернизации. В статье предпринимается попытка анализа степени вовлеченности институтов гражданского общества в процесс реформирования системы государственного управления.
Ключевые слова: государство, государственное управление, административная реформа, гражданское общество.
Мировые тренды модернизации и общественного развития в качестве значимого актора преобразований предполагают наличие институциональных структур гражданского общества - некоммерческих неправительственных организаций. Именно им отводится существенная роль в плюрализации источников предоставления услуг гражданам в рамках административной реформы, формировании системы общественного контроля за деятельностью института государственной службы, реализации антикоррупционной и антибюрократической политики. Все это наряду с общим демократическим вектором развития Российского государства требует от институтов гражданского общества определенной степени институционализированности и социально-политической активности.
Государство в значительной степени пытается торпедировать этот процесс, создавая определенные условия для возможности проявления общественной самодеятельности, и прежде всего создавая основу для правовой институционализа-ции структур гражданского сектора. Гражданское общество в России находится на этапе формирования и институционали-зации, что является закономерным процессом исторического развития в период
демократического транзита. При этом гражданское общество является не только существенным атрибутом демократического правового государства, но и выступает субъектом трансформации, вступая во взаимодействие с институтами государственной власти. Все это предъявляет определенный спектр требований к степени и динамике его институционализированности.
Комплексная модернизация властных институтов, осуществляемая в настоящее время в России, открывает широкие возможности для включения граждан и их институциональных объединений в процессы реформирования и построения сервисной модели государства, ориентированного на интересы и потребности общества.
С 2003 года в Российской Федерации осуществляется комплекс мероприятий по реализации административной реформы. Основной причиной модернизации явился тот факт, что «административная система оказалась неспособной эффективно осуществлять основные функции государственного управления, оказывать государственные услуги обществу и отдельным гражданам»1.
Современное государство должно «обеспечить выполнение задач развития через распределение ответственности и
полномочий между государством и другими субъектами социально-экономических процессов»2. При этом ряд специалистов, обращаясь к зарубежному опыту реформирования, в качестве идеальной модели государственного управления представляют концепцию «активизирующего государства», основной смысл которой состоит в том, что между государством и обществом развивается сотрудничество и разделяется ответственность. «При этом государство лишь инициирует процесс решения общественных проблем, устанавливая рамки ответственности и способствуя тем самым развитию гражданской активности»3.
Философия административной реформы в России концентрировала все преобразования вокруг тезиса о «презумпции негосударственного регулирования», что воплотилось в разработке механизмов переориентации деятельности органов государственного управления в контурах концепции «управления по результатам», улучшения качества предоставления государственных услуг и мониторинга удовлетворенности граждан качеством деятельности государственных структур.
Реализация основных целей реформы невозможна без создания партнёрских отношений между институтами государства и гражданского общества. При этом эффективность системы взаимодействия гражданского общества и государства в равной степени зависит как от стремления государства установить четкие правовые рамки открытого диалога, так и от готовности институтов гражданского общества активно включаться в процессы модернизации, что, в свою очередь, требует определенного уровня развития гражданских институтов.
Необходимо отметить, что на данном этапе не только институты государства не готовы к подобному формату функционирования (в частности, открытости, доступности, прозрачности), но и гражданское общество является во многом несостоятельным в выполнении своих основных функций, слабо структурированным, неорганизованным и неактивным по отношению к государству. Однако одновременное
протекание процессов реформирования институтов государства и структурирования гражданского общества в России имеет широкие возможности поиска новых возможностей создания эффективной системы взаимодействия указанных субъектов.
Значительный потенциал взаимодействия государства и институтов гражданского общества, на наш взгляд, содержится в процессе разработки и внедрения административных регламентов реализации государственных функций и предоставления государственных услуг. Именно глубокий анализ необходимых и достаточных действий как государства, так и получателя услуг, привел административную систему к значительному количеству системных эффектов, связанных не только с упорядочением и регламентацией деятельности, повышением эффективности межведомственного взаимодействия, но и с обеспечением полноценной антикоррупционной экспертизы, снижением административных барьеров, устранением избыточных действий органов власти и граждан, достижением определенного уровня дебюрократизации процесса принятия и реализации управленческих решений.
Разработка административных регламентов стимулировала обращение государственных органов к непосредственным потребителям государственных услуг для осуществления экспертизы предлагаемых регламентов, что открыло широкие возможности для участия институциональных структур гражданского общества. Однако, как показывает практика, активность общественных организаций явилась чрезвычайно низкой вследствие информационной закрытости и отсутствия достаточной информации о потребностях государственных органов в экспертизе, а также нежелания структур гражданского общества брать на себя ответственность за проведение экспертизы регламентов.
В качестве одного из наиболее существенных препятствий активному включению институциональных образований гражданского общества в процесс модернизации системы государственного управления в России необходимо указать высокую степень информационной закры-
№ 1 2010 г.
тости не только процесса принятия решений, но и деятельности органов государственной власти, отсутствие системности обратной связи с гражданами и организациями, формальность и фрагментарный характер консультаций с представителями гражданского общества до принятия решений.
Повышению эффективности процесса реализации программ модернизации государственного управления в России может в значительной степени способствовать формирование экспертного центра, осуществляющего не только мониторинг результативности мероприятий административной реформы, но и содействующего распространению и внедрению лучшей практики, способов и механизмов, апробированных как в отдельных государственных органах, так и в субъектах Российской Федерации. В рамках данных экспертных центров возможно и создание «служб контроля качества услуг»4, которые на основе разработанных индикаторов осуществляли бы аудит и мониторинг степени удовлетворенности населения качеством оказания услуг, предоставляли рекомендации и программы корректировки деятельности.
В процессе реализации основных мероприятий административной реформы осуществлены попытки организации и проведения общественной экспертизы социально значимых решений органов исполнительной власти и публичных обсуждений подготавливаемых решений, а также включения представителей гражданского общества в коллегии надзорных органов, рабочие группы, другие структуры по подготовке нормативных правовых актов и иных затрагивающих права и законные интересы граждан и организаций решений органов исполнительной власти. Качество и эффективность общественной экспертизы, публичных обсуждений и участия представителей гражданского общества в законотворческой и законопроектной деятельности не являются объектом нашего анализа, однако они не являются достаточными для того, чтобы считать рассматриваемые процессы в достаточной степени демократизированными, а
процесс согласования интересов представляет собой во многом «символизацию и имитацию»5.
Указанные факты препятствуют своевременному включению представителей гражданского общества в процесс обсуждения актуальных проблем, выводя их из процесса принятия управленческих решений и превращая в пассивный субъект государственных управленческих воздействий. Отсутствие или номинальность, а порой и параконституционность институциональной подсистемы гражданского общества, появление «девиантных форм негражданского общества»6 приводят к тому, что «не институты и структуры гражданского общества определяют политическое развитие государства, а государство моделирует пространство гражданского общества»7.
Чрезмерно регламентируя деятельность институтов гражданского общества, государство тем самым препятствует их организационному и функциональному разнообразию, что сказывается на эффективности их деятельности и перспективах существования. «Скрытое сопротивление развитию гражданской активности и гражданского общества, а также стремление сделать формирующиеся институты гражданского общества «ручными», управляемыми»8 свидетельствуют о противоречиях в целях и средствах осуществления процесса модернизации политической системы России между лично-корпоративными интересами бюрократии и общественными интересами.
При этом сотрудничество с гражданами и общественными объединениями могло бы обеспечить органам власти определенный уровень поддержки населения; экономию ресурсов в процессе формирования общественного мнения; повышение степени приятия в обществе коллегиальных решений и действий, их легитимности; создание условий для повышения социальной активности; результативность деятельности государственных органов; повышение авторитета и потенциала общественных структур; более полную реализацию интересов и потребностей граждан, а в конечном итоге способствовать укреплению государства и демократиза-
ции общества, повышению легитимности институтов публичной власти.
1 Егоров В.К. Административная реформа в России: замысел, реалии и ожидания // Теория и практика государственного и муниципального управления: политико-правовые, социальные и экономические факторы развитии: монография / Под общ. ред. А.А. Мерцалова. Орел: Изд-во ОРАГС, 2003. С. 18.
2 Наумов С., Масленникова Е. Итоги реформ и перспективы развития государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации // Власть. 2009. № 10. С. 4.
3 Дубровин Ю. Основные направления современных административных реформ в ве-
дущих странах Европейского союза // Власть. 2009. № 1. С. 134.
4 Барч У. Возможности внедрения зарубежного опыта в условиях России // Государственная служба. 2007. № 6. С. 171.
5 Какабадзе Ш. Ш. Институционализация согласования интересов в современной России: Автореф. дис. ... канд. полит. наук. М., 2009. С. 16.
6 Шмидт Д. Какое гражданское общество существует в России? // Pro et Contra. 2006. № 1. С. 9.
7 Ананьева М.К. Современное состояние гражданского общества в России // Власть. 2008. № 5. С. 18.
8 Воробьев С. Гражданское общество и модернизация России // Власть. 2009. №4. С. 19.
№ 1 2010 г.
