CC BY
195
Финансы регионов
модернизация региональных финансов
Э. А. ИСАЕВ, кандидат экономических наук, министр финансов Чеченской Республики E-mail: info@minfinchn.ru
В статье рассматривается эволюционный процесс и содержание модернизации региональных финансов. Раскрыты этапы, направления и приоритеты модернизации финансов регионов в 1992-2008 гг., обоснованы понятия формальной и реальной модернизации. Исследуются факторы кризисной и посткризисной модернизации региональных финансов в условиях новой инновационной волны (2009-2023 гг.).
Ключевые слова: регион, финансы, модернизация, этапы, система, трансформация.
Региональные финансы являются активно функционирующей системой национальной экономики России, регулирующей и обеспечивающей финансовыми ресурсами социально-экономическое развитие субъектов Федерации. Трансформация и модернизация региональных финансов осуществляются в общем трансформационном процессе российской экономики.
Проблемы трансформации, реформирования региональных финансов относятся к наиболее актуальным и сложным направлениям региональной экономической политики, осуществляемой как федеральным центром, так и органами законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Современные вопросы развития региональной финансовой системы, особенно проблематика межбюджетных отношений, бюджетного федерализма, реформирования муниципальных финансов, подробно рассматриваются в работах российских ученых, руководителей государственных ведомств, специалистов.
Модернизация региональных финансов приобрела особую актуальность в аспекте проблем общего стратегического курса на модернизацию всей российской экономики и ее финансовой системы. В Послании Федеральному Собранию
Российской Федерации от 12.11.2009 Президент РФ Д. А. Медведев поставил задачу перед Правительством РФ представить план конкретных мер по совершенствованию финансовой системы. Она должна стать адекватной требованиям модернизации страны. В антикризисной политике руководства страны, проводившейся в 2009 г. и продолженной на среднесрочную перспективу, в числе приоритетов было намечено преодолеть слабость национальной финансовой системы, а в бюджетной политике основной акцент должен быть сделан на развитие и модернизацию.
Модернизация региональных финансов в целом в стране и в отдельных субъектах Российской Федерации является определяющим направлением общей стратегии модернизации финансовой системы, ее развития не только «вширь», но и «вглубь».
Концептуальное раскрытие научно-теоретического содержания и конкретных проблем модернизации региональной финансовой системы Российской Федерации необходимо для обеспечения целенаправленности, управляемости и эффективности этого процесса в реальной финансовой политике в среднесрочной и долгосрочной перспективе.
Общее содержание модернизации региональных финансов. Модернизация региональных финансов — это процесс их трансформации в соответствии с условиями и закономерностями рыночного развития, изменения федеративных отношений, взаимодействия финансов секторов региональной экономики и новаций нормативно-правового регулирования государства.
В методологии исследования стратегического развития экономики и финансов регионов объективно проявляются закономерности трансформационных процессов. Трансформация (от лат. transformatю) содержательно характеризуется
как преобразование, превращение, изменение, связанное с энергией, движущими силами (трансформаторами).
Следует отметить, что категория «движение» — более общая, чем трансформация. Однако в категории движения слишком много абстрактного и неопределенного. Существует, в частности, такое физическое явление, как «броуновское движение молекул», которое характеризуется беспорядочностью, отсутствием закономерной направленности. Но вряд ли эти характеристики можно применить к содержанию модернизации региональной финансовой системы. Она заключается в переходе от одного качественного состояния к другому — к более высокой форме по определенным параметрам, индикаторам или свойствам. Например, это может быть свойство инновационности и свойство социальной направленности, если речь идет о региональной финансовой системе в современном процессе ее обновления.
В отношении региональных финансов общий вопрос о трансформации, таким образом, должен быть переведен в плоскость раскрытия специфической природы развития этой системы, стержнем которого должны быть модернизация и оптимизация. При этом первостепенное значение имеют вопросы о сроках, длительности, непрерывности, качественных характеристиках модернизации.
Модернизацию системы, в том числе — региональных финансов не следует рассматривать только в аспекте «догоняющего» развития, как это считают некоторые ученые (например, А. Бузгалин и др.). Модернизацию в широком смысле они понимают как искусственное приведение каких-либо систем (систем знаний, социальных, технических систем и т. п.) в состояние, соответствующее принятым сегодня стандартам и представлениям о должном. Модернизация, по их убеждению, оказывается всегда «догоняющей». С другой стороны, считают ученые, модернизация предполагает введение неких «стандартов современности», которые и позволяют квалифицировать интересующие нас системы либо как современные, либо как отсталые и требующие специальных усилий по их приведению к современному виду — модернизации.
По мнению автора, к процессу модернизации региональных финансов России эти идеи трудно применимы. Является ли модернизация финансовой системы регионов «догоняющей» или «инновационной», зависит от конкретного содержания процесса развития самой системы, ее звеньев, их структуры и деятельности ее регулирующих институтов.
В теоретическом и практическом аспектах существует проблема взаимосвязи трансформации и развития. В развитии финансовой системы регионов существенными могут быть и преобразование (transformation), и переход (transition). В одном случае будет иметь место совершенствование имеющихся финансовых связей и отношений, в другом — создание новых процессов, финансовых потоков или «этажей» финансовой системы. Например, индикативной финансовой системы федерального округа.
Таким образом, модернизация и развитие финансовой системы регионов не должны противопоставляться, а рассматриваться в плане взаимодействия в едином многостадийном и структурированном трансформационном процессе.
Но в целом модернизация региональных финансов — это трансформационный процесс, который направлен на восхождение к новой системе связей, отношений и инструментов регулирования финансовых потоков в регионах. Модернизация региональных финансов является позитивной, если она реализует тенденции движения к более высокой эффективности и более социально значимым приоритетам в функционировании экономики и финансов регионов.
Этапы, направления и приоритеты модернизации региональных финансов. В России региональная политика модернизации финансов прошла ряд этапов формирования и реализации. Она осуществляется в нескольких направлениях различными государственными институтами федерального и регионального уровней. На местном уровне ее проводниками выступают муниципальные образования, которые являются активными субъектами реализации территориальной политики, играют особо ответственную роль в проведении социальной политики, используя при этом полномочия, инструменты и ресурсы, определяемые федеральной и региональной финансово-бюджетной политикой.
В эволюции формирования и реализации российской региональной политики объективно вычленяются три крупных этапа:
— этап кризисного социально-экономического функционирования территорий (экономический кризис, финансовый кризис, социальный кризис) в 1992-1998 гг.;
— этап экономической, финансовой и социальной стабилизации и восстановительного экономического роста (1999—2008 гг.);
— начало этапа переориентации экономики, финансов и социальной сферы страны и ее регионов на инновационный тип экономического роста
и усиления социальной ориентации экономического развития (2007 г. и перспективы до 2020—2023 гг.). Этот этап находится под влиянием начавшегося во второй половине 2008 г. глобального экономического кризиса, повлекшего в нашей стране рост безработицы, снижение реальных доходов населения, возникновение неплатежей, рост задолженности по заработной плате, существенное снижение веса «среднего класса» и увеличение бедности.
Вычленение и исследование этапности в формировании и реализации региональной финансово-экономической политики модернизации финансов имеет существенное научное и народнохозяйственное (практическое) значение.
Во-первых, такой методологический подход позволяет выявить наличие длительного цикла в реальном процессе модернизации региональной экономики и финансов. Проблема цикличности в модернизационном процессе еще не исследована именно в аспекте ее объективного характера. Цикличность модернизационного процесса указывает на наличие системных факторов, которые определяют специфику этапа или фазы в длительном эволюционном процессе. В отношении региональной финансово-экономической политики объективными факторами ее эволюции выступают само состояние региональной экономики и финансов, воздействие общей макроэкономической обстановки в стране на направления региональной политики и понимание ее приоритетных задач, наиболее острых и актуальных на данном этапе, выявление ограничивающих факторов и условий в формировании и реализации региональной политики
Во-вторых, исследование особенностей этапов в региональной политике модернизации позволяет сконцентрировать внимание на специфике соответствующего этапа, его необходимости и содержании. Например, первый, «шоковый» этап региональной политики модернизации характеризует специфика приоритетов активной фазы перехода в регионах от административно-командных форм экономической системы к формам финансово-экономической модернизации на основе рыночной идеологии.
Этап стабилизационной фазы модернизацион-ного цикла (2000—2007 гг.) выявил приоритетность не разрушительных целей и задач (связанных с демонтажем прежней системы), а наоборот — позитивной политики руководства страны, изменений в бюджетно-налоговом законодательстве федерального и регионального уровней, перехода федерального центра к созданию более благоприятной внешней (общей) экономической среды
для функционирования и развития региональной экономики и финансов.
Анализ этапов модернизационного процесса финансовой системы регионов приводит к выводу о необходимости проявления третьего посткризисного этапа, который объективно определяет потребность не только в решении задач стабилизационного характера (устойчивость функционирования финансовых систем большинства субъектов РФ; способность финансов реального сектора в регионах к обеспечению накопления капитала; формирование в регионах благоприятного инвестиционного климата; создание условий для саморазвития регионов; возникновение в регионах региональной финансовой инфраструктуры, включая элементы фондового рынка и развитой сети региональных коммерческих банков и др.), но и в достижении целей более высокого уровня, концентрированно представленных критериями инновационной и социальной ориентированности регионального экономического развития.
Рассматривая этапы эволюционного модер-низационного процесса, нельзя не отметить их взаимозависимость, переход одного состояния системы в другое. «Родимые пятна» предыдущего этапа оказывают весьма существенное влияние на новые процессы, тормозят их развитие. Регионы оказываются в еще большей зависимости от этих нерешенных проблем, поскольку те характеризуют общую экономическую среду, создаваемую федеральной политикой и общими закономерностями эволюционного процесса в стране.
Насколько специфичны фазы модернизацион-ного процесса в региональном развитии и как существенна зависимость положения дел в финансовой сфере регионов от общих рыночных, финансовых, денежных условий, создаваемых федеральной политикой, показывает воздействие этапа «шоковой» модернизации региональной экономики и финансов на проявившуюся глубину экономического кризиса в реальном секторе в 2009—2010 гг. Внимание к этому этапу объясняется, по мнению автора, тем, что он является исходным, отразившим и создавшим проблемы для всего длительного модернизационного цикла в стране и ее регионах.
При этом нельзя не учитывать, что этап кризисной модернизации финансов в 1992—1998 гг. имеет немало общего с новыми кризисными явлениями 2008—2009 гг., в определенной степени объясняет их причины. Например, нынешняя неэффективность значительного количества частных предприятий, их неспособность противостоять
кризисным факторам корнями уходит в этап кризисной модернизации.
Надо также сказать, что между этапами эволюционной модернизации в действительности нет четких качественных и временных границ. Наблюдаются значительная неопределенность в модернизационной политике, противоречивость ее последствий, слабая прогнозируемость результатов, определенная непрозрачность и неполная согласованность реформаторских действий в различных субъектах Федерации.
На стабилизационном этапе модернизации региональных финансов, наступившем после дефолта августа 1998 г., произошли изменения приоритетов. Начался переход от кризисных форм к формам и направлениям модернизации, отражающим не только аспекты восстановительного роста, но и процессы стабилизации и обретения большей устойчивости в самой финансовой системе. При этом стабилизационные процессы в финансовой системе стали сочетаться с активизацией инновационных процессов. Следовательно, этап стабилизации стал, по сути, этапом стабилизационно-инновационным, если иметь в виду модернизацию бюджетной системы страны.
На стабилизационно-инновационном этапе были введены в действие Бюджетный кодекс РФ и Налоговый кодекс РФ; разграничены бюджетные и налоговые полномочия и расходные обязательства; сформирована в целом устойчивая и работоспособная модель российского бюджетного федерализма; осуществлена многоаспектная реформа местного самоуправления и местных финансов; началось внедрение технологий бюджетирования, ориентированного на результаты (БОР); определены новые задачи повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами.
Наиболее значительные изменения в механизм взаимодействия бюджетов в процессе разделения налоговой базы и формирование потоков трансфертов были внесены Федеральным законом от 20.08.2004 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Федеральный закон от 20.08.2004 № 120-ФЗ ввел, по сути, новую модель взаимодействия бюджетов в процессе формирования налоговых доходов как федерального бюджета, так и бюджетов субъектов РФ, в том числе — местных бюджетов.
Поэтому глубоко инновационным был переход к законодательно установленным в Бюджетном кодексе РФ постоянным нормативам распределения ряда федеральных налогов между федеральным бюджетом и территориальными бюджетами (региональными и местными). Это коснулось налога на прибыль, некоторых акцизов и налогов на добычу полезных ископаемых. В отношении НДС и налога на доходы физических лиц предусматривалось применение принципа одноканальности поступления: НДС идет полностью в федеральный бюджет, а федеральный налог на доходы физических лиц — полностью в бюджеты регионов. Так была решена в принципе (но не в количественном выражении) проблема максимально возможной вертикальной сбалансированности доходных полномочий и расходных обязательств субъектов РФ.
В этот же период стабилизационной модернизации была изменена трактовка собственных доходов субъектов РФ, которые стали включать безвозмездные перечисления (трансферты) из федерального бюджета, за исключением субвенций, предоставляемых в целях финансового обеспечения расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для их осуществления органам государственной власти субъектов РФ или органам местного самоуправления.
Бюджетный федерализм приобрел большую устойчивость и вследствие упрочения системы горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ на основе Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ (фонд дотаций), Федерального фонда софинансирования расходов (фонд субсидий) и Федерального фонда компенсаций (фонд субвенций).
Существенным направлением модернизации региональных финансов стало внедрение положений Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». В соответствии с ним на всех уровнях бюджетной системы была внедрена контрактная (конкурсная) технология размещения
заказов для государственных или муниципальных нужд, органам госвласти и местного самоуправления было вменено в обязанность ведение реестров расходных обязательств.
Синтезирующим нормативным актом, отразившим совокупность главных новаций в сфере бюджетных отношений, включая внедрение бюджетирования по результатам, среднесрочное бюджетное планирование, бюджетное программирование и другие новшества, явился Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-Ф3 «О внесении изменений в бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации», существенно изменивший содержание Бюджетного кодекса РФ, в том числе и в отношении формирования стратегических финансовых резервов за счет нефтегазовых доходов.
Потенциал модернизации региональных финансов в посткризисной фазе. Стабилизационно-инновационный этап 2000—2008 гг. позволил существенно продвинуться в процессе позитивной модернизации региональных финансов, особенно в бюджетной сфере. Однако проблемы недостаточности инновационных и инвестиционных возможностей и потенциалов региональных финансов, в том числе — бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, полностью преодолеть на этом этапе не удалось.
Кризисная ситуация в сфере региональной экономики и финансов, начавшаяся в острой форме с конца 20008 г., после относительно стабилизированного развития 2000-2008 гг., не отменяет, а объективно определяет необходимость исследования и предвидения общих перспектив не только преодоления спада в этой сфере, период которого будет, очевидно, не слишком длительный (2009-2011 гг.), но в це-
лом в выработке стратегии движения и модернизации региональных финансов и экономики в новом цикле 2009-2025 гг.
Теоретической основой формирования методологии стратегического видения посткризисного развития региональной экономики и региональных финансов в их взаимосвязи и взаимозависимости является, по мнению автора, общая теория экономической эволюции. Ей стало уделяться в России и за рубежом большое внимание, начиная с использования базовых идей больших экономических циклов, представленных в «Капитале» К. Маркса, «Теории экономического развития» Й. Шумпетера, «Большие циклы конъюнктуры и теория предвидения» Н. Кондратьева и др.
Понимание определенных длительных закономерностей в движении региональных финансов необходимо для проведения реальной финансовой политики в регионах, а также оценки общей региональной политики федерального центра.
Общую проблематику трансформационного процесса региональных финансов в посткризисном периоде можно выразить посредством следующей схемы (см. рисунок).
Посткризисный экономический цикл (6)
Принципиальная схема посткризисного модернизационного процесса системы
региональных финансов
Как видно из представленной схемы, модер-низационный процесс региональных финансов в посткризисном периоде объективно происходит не сам по себе, а в системе взаимодействующих процессов деятельности финансовых институтов и под воздействием фактора времени (длительности экономического цикла). Трансформация региональных финансов напрямую определяется федеральным уровнем финансов (блок 2) и его институтами (Правительством РФ, Минфином России, Минэкономразвития России) и происходит в экономическихусло-виях, экономической среде, которые формируются посткризисной макроэкономической динамикой (блок 4) и выбранным типом посткризисной экономической политики (блок 5).
Принципиальное значение имеет типологическая направленность модернизации. Если модернизацию финансовой системы регионального уровня базировать на прежних основаниях взаимодействия с федеральными финансами, без их качественного преобразования, то существует реальная опасность столкнуться с застарелыми проблемами регионов (недостаток финансовых ресурсов как для удовлетворения текущих потребностей, так и для развития инвестиционной функции региональных финансов; существование «антиактивных» регионов-реципиентов; отсутствие прорывных инновационных финансовых технологий; кризисное состояние финансов предприятий; концентрация финансового потенциала в 2—5 центрах и финансовая «стерилизация» других территорий и др.).
Если же модернизацию региональных финансов в посткризисном цикле сочетать с их развитием, то на первый план выступают проблемы «наполнения» региональных финансов реальным экономическим содержанием, которое определяется:
— степенью возрастания финансового потенциала регионов;
— эффективностью финансов регионов;
— региональной автономностью и способностью к саморазвитию;
— усовершенствованием модели вертикального и горизонтального выравнивания;
— ориентацией на инновационные и социальные критерии.
Однако перспективный прогнозный проект бюджетной стратегии, разработанный Министерством финансов РФ, показывает пессимистическую траекторию условий модернизации региональных финансов вплоть до 2023 г. в связи с негативной динамикой потенциала доходов и расходов бюджетной системы страны.
В стратегии Минфина России доходы бюджетной системы постепенно снижаются: с 40,2 % ВВП — в 2007 г. до 31,7 % ВВП — в 2023 г., федерального бюджета - с 23,6 % ВВП - в 2007 г. до 12,9 % ВВП в — 2023 г. Потенциал доходов системы консолидированных бюджетов субъектов РФ (без учета трансфертов) также снижается: с 12,1 % — в 2007 г. до 9,9 % в — 2023 г. Но при этом, на фоне общей тенденции снижения по отношению к ВВП консолидированного бюджета страны (с 35,7 до 22,8 %), его внутренняя пропорция (соотношение с консолидированным бюджетом РФ) повышается — с 33,9 до 43,4 %. Прогноз Минфина России о бюджетной системе до 2023 г. не позволяет сделать вывод, что консолидированные бюджеты субъектов РФ будут иметь в перспективе больше возможности для финансирования инвестиционно-инновационного развития и социальной ориентации экономики, чем это было до финансового кризиса в 2008— 2010 гг. Следует учитывать, что в этом прогнозе не отражены негативные последствия влияния спада экономики в 2009 г. на динамику бюджетного потенциала страны и его внутренних пропорций.
Отметим два обстоятельства, имеющие отношение к проблеме стратегической ситуации в региональной бюджетной системе. Во-первых, перераспределение расходов в пользу региональных бюджетов происходит при общем относительном падении их потенциала в пропорции к ВВП: с 11,1 % — в 2010 г. до 10,2 % — в 2023 г. Во-вторых, дискуссионна сама траектория движения параметров бюджетной системы «вниз», поскольку ее потенциал связан с движением ВВП. Бюджетная политика, в том числе политика формирования доходов, не является чем-то застывшим. Поэтому она способна поддерживать постоянную пропорцию между централизацией ресурсов в бюджетной системе и движением валового внутреннего продукта, как бы он не изменялся.
Взятый курс на инновационную модель экономического роста (после преодоления современного экономического кризиса) потребует не только поддержания постоянной пропорции между потенциалом бюджетной системы и ВВП, но и другой траектории — перехода к более высокому уровню централизации ресурсов ВВП в бюджетной системе, находящемуся в диапазоне 50—55 % ВВП. Бюджетное «окно» между 32 и 50 % ВВП, которое при этом появится, следует рассматривать как «окно» возможностей и ресурсов инновационного роста, обеспечиваемого государством. При возвышающемся типе бюджетной траектории (инновационной траектории) ситуация в области федеральных и региональных финансов перемещается с
пессимистического в направлении оптимистического типа трансформации. Причем при любой конъюнктуре внешнего нефтегазового рынка.
Особенности проявления цикличности модернизации финансов на региональном уровне. При любом характере движения макроэкономических параметров в целом в стране приобретает еще большую остроту проблема инициативной и эффективной деятельности самих субъектов региональной финансовой системы, их собственной заинтересованности и ответственности за рост финансового потенциала регионов. Возможности для этого имеются у всех субъектов Федерации. В том числе — в Южном и Северо-Кавказском федеральных округах.
Региональные финансы оказываются под регулирующим воздействием всей системы национальных финансов. Национальные финансовые институты, национальное (федеральное) законодательство являются первичными и определяют (ограничивают) законодательные полномочия субъектов системы региональных финансов, в том числе в сфере налоговых и бюджетных отношений.
Траектория, цикл динамики региональных финансов не имеют, по мнению автора, самостоятельной основы. Они включены в «оковы» общего национального экономического цикла, повторяют его на другом уровне финансово-экономических отношений.
Механизм региональных финансов потенциально также содержит в себе кризисные причины и факторы, которые локально порождают кризис региональной экономики и региональных финансов конкретных субъектов РФ. Но системно кризис региональных финансов возникает потому, что на них распространяется кризис «сверху» от всей финансово-экономической системы страны. Поэтому преодоление кризиса региональных финансов без преодоления кризиса всей национальной экономики и всей национальной системы невозможно.
Антикризисные меры на региональном уровне имеют исключительно важное значение. Но они должны сочетаться, взаимодействовать с общенациональными антикризисными мерами, являются их существенным дополнением и продолжением.
Институты региональной экономики и региональных финансов отличаются по своим возможностям, функциям и потенциалам от институтов федерального значения. Например, на региональном уровне не создаются стабилизационные фонды, здесь нет таких ресурсов, как нефтегазовые доходы, которые полностью централизованы. Ре-
гиональные финансы не имеют такого важнейшего института, как центральный банк с его функциями, потенциалом ресурсов, валютными резервами и возможностями реинвестирования, регулирования денежной сферы, инфляционных процессов, прямого или косвенного финансирования бюджетного дефицита и государственного долга.
Вместе с тем, на региональном уровне должен существовать и развиваться свой, региональный механизм регулирования экономической динамики, цикличности, антикризисной политики, в который должны быть включены институты федеральных округов, муниципальные образования, соответствующие региональные и муниципальные финансовые инструменты и ресурсы.
Формирование длительной кризисно-стабилизационной волны в российской экономике воздействует на уровень региональной динамики, на экономику и на финансы каждого региона, макрорегиона (федерального округа), субъекта Российской Федерации. В то же время в каждом субъекте Федерации есть собственные кризисные факторы (проблемы с безработицей, дефицитом внутренних финансовых ресурсов, неразвитость производственной, социальной, финансовой инфраструктуры, неэффективность менеджмента в государственном, муниципальном, коммерческом секторах и др.). Поэтому кризисная динамика и антикризисные меры в регионах «закольцованы» как «снизу», так и «сверху».
В задачи и функции региональных институтов входят:
— во-первых, реализация общегосударственной антикризисной политики на региональном уровне;
— во-вторых, выработка и реализация своей антикризисной программы (системы антикризисных мер);
— в-третьих, обеспечение реализации принятых ранее программ инновационного и социально ориентированного развития в новых кризисных и антикризисных условиях;
— в-четвертых, определение траектории и действий посткризисного развития в регионах в аспекте ранее определенных руководством страны стратегических целей перехода к новому типу экономического роста и существенного повышения конкурентоспособности всей национальной российской экономики.
Формальная и реальная модернизация финансов регионов. Модернизация региональных финансов — это процесс инновационного развития региональ-
ной финансовой системы, ее отдельных звеньев, финансовых секторов региональной экономики (государственного сектора, муниципальных финансов, финансов коммерческих предприятий, банков, фондового рынка, инвестиционного сектора). Она охватывает внутренние процессы в системе региональных финансов и ее связи и механизмы взаимодействия с внешней средой, которую представляют федеральные звенья финансовой системы: денежно-кредитная система с регулирующим центром — Банком России, общероссийский фондовый рынок, государственные корпорации и естественные монополии.
К внешней среде и внешним факторам, регулирующим и направляющим процессы модернизации региональных финансов, относятся федеральные бюджетные, налоговые и другие федеральные законы, деятельность финансовых и властных институтов федерального уровня (Минфин России, Федеральное казначейство, Федеральная налоговая служба, Генеральная прокуратура РФ и т. д.).
Внутренняя модернизация региональных финансов проявляется в деятельности органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ по совершенствованию финансового законодательства, повышению эффективности использования финансовых инструментов и финансовых ресурсов. Она характеризуется выполнением инвестиционных проектов, созданием новых бюджетных учреждений и новых рабочих мест, ростом объема и качества общественных благ и услуг, предоставляемых населению на бесплатной или льготной основе. Внутренняя модернизация может рассматриваться как формальная модернизация, если она ограничивается изменением нормативно-законодательной базы. Реальная внешняя (посредством федерального законодательства и федеральных финансовых институтов) и реальная внутренняя модернизация финансов регионов — это процесс изменения условий формирования финансовых потоков и фондов, их направленности, регулирования, потенциала. Критерием реальной модернизации является повышение инновацион-ности, эффективности и социальности отдельных звеньев финансовой системы и в целом — всей финансовой системы региона. Инновационность и эффективность финансовой системы реально проявляются в росте финансового потенциала регионов, способности обеспечить полное саморазвитие региона или повышении степени такой способности. Это отражается в понижении дота-ционности бюджетов субъектов РФ. Инновацион-
ность финансов других — не бюджетных секторов экономики, прежде всего — реального сектора, выражается в фактических параметрах инновационного развития предприятий: росте реального капитала; снижении зависимости предприятий от операций на рынках фиктивного капитала (рынок ценных бумаг); повышении доли инновационной продукции и инновационных технологий за счет дополнительных финансовых источников, в том числе — капитализации прибыли, нового добавочного акционерного капитала, долгосрочных кредитных инновационных ресурсов.
Модернизация региональных финансов является отрицательной, если она «оптимизирует» бюджетные расходы в целях их сокращения или формирования бюджетного профицита при минимизации бюджетной обеспеченности и «стерилизации» инновационных, инвестиционных и социальных расходов в стране и в отдельных регионах.
Цикличность модернизационного процесса носит объективный характер. Но при этом она не обязательно должна включать в себя глубокие «кризисные ямы», как в 1998 г. и 2008—2009 гг. Мо-дернизационная финансовая политика обязана быть превентивной и снижать степень кризисных рисков. Причем не только с помощью отвлечения из финансовых кругооборотов ресурсов во внешние «резервуары» финансовых резервов, но и путем создания реальной устойчивости финансов предприятий и регионов за счет роста финансового, бюджетного и налогового потенциалов и их полного использования на внутренние потребности инновационного роста и социального развития.
Финансовые резервы могут способствовать устойчивости финансовой системы. Но при этом экономика остается отсталой, а не инновационной, а финансовая система обладает незначительным потенциалом финансовых ресурсов и зависит от неэффективных предприятий, находящихся в «инновационном застое».
Понимание и учет определенных длительных закономерностей и циклов в движении финансовой системы страны и субфедеральных финансов необходимы для проведения реальной политики, предвидения возможных «провалов» в экономической динамике, а также для оценки правильности общей траектории и направленности региональной финансово-экономической политики.
Модернизацию региональных финансов в посткризисном цикле необходимо строить на увеличении финансового потенциала регионов, совершенствовании институционального регули-
рования финансов секторов региональной экономики и повышении относительной автономности и способности регионов к саморазвитию. Многое также зависит от степени инвестиционности и социальности бюджетной системы и воздействия государственной финансовой политики на инновационную направленность частных, акционерных предприятий, среднего и малого предпринимательства в субъектах Федерации и макрорегионах.
Концепция посткризисной модернизации региональных финансов основывается на преодолении факторов, возвращающих финансовую систему регионов к кризисной фазе экономического цикла. Это зависит в первую очередь от общей макроэкономической ситуации в стране и от смены типа общероссийской финансово-экономической политики.
При любом изменении макроэкономических параметров в стране для кризисного и посткризисного развития становится еще более актуальной проблема повышения инициативности, ответственности и эффективности деятельности самих субъектов Федерации, институтов региональной финансовой системы, чтобы модернизация региональных финансов была не «догоняющей» и формальной, а реальной и инновационной, имела глубокую социальную направленность.
Список литературы
1. Афанасьев М., Кривогов И. Модернизация государственных финансов. М.: Изд-во ГУ ВШЭ. 2007.
2. Альтернативы модернизации российской экономики / под ред. А. Бузгалина, А. Колганова, П. Шульце. М.: Таурус. 1997. С. 203-204.
3. Бюджетная стратегия Российской Федерации на период до 2023 года: проект. 2008 г. URL: http://www.minfin.ru/ru/.
4. Исаев Э. А. Формирование индикативной финансовой системы макрорегиона // Региональная экономика: теория и практика. 2009. № 10.
5. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 годах: одобрена Постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 № 249.
6. Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006—2008 годах: одобрена Постановлением Правительства РФ от 03.04.2006 № 467-р.
7. КушлинВ. Н. Траектория экономических трансформаций. М.: Экономика. 2004.
8. Лавров А. М. Бюджетная реформа в России: от управления затратами к управлению результатами. М.: КомКнига. 2005.
9. Ларина С. Е. Местные бюджеты в условиях реализации муниципальной реформы: монография. М.: Изд-во РАГС. 2008.
10. Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации от 12.11. 2009.
11. Программа антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год // Российская газета. 2009. 20 марта.
12. Ржевская Т. Г. Финансовая система и пропорциональность российского бюджета. М.: ЮНИТИ-ДАНА. 2008.
13. УлюкаевА. В. Проблемы государственной бюджетной политики. М.: Дело. 2004.
14. Христенко В. Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. М.: Дело. 2002.
15. Шумпетер Й. Теория экономического развития / пер. с нем. М.: Прогресс. 1982.
ВНИМАНИЮ КРЕДИТНЫХ И СТРАХОВЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ !
Предлагаем публикацию годовой и квартальной отчетности.
Стоимость одной публикации — 6 000 рублей (НДС не облагается) за две журнальные страницы формата А4.
Тел./факс: (495) 721-85-75 www.fin-izdat.rupost@fin-izdat.ru
