CC BY
23
Образование в ракурсе проблем
МОДЕРНИЗАЦИЯ ОБРАЗОВАНИЯ: БОРЬБА ТЕНДЕНЦИЙ И НЕКОТОРЫЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ _
СМОЛИН Олег Николаевич, доктор философских наук, заместитель Председателя Комитета по образованию и науке Государственной Думы РФ,
Фото А. Рогозина,
На протяжении последних лет ключевой проблемой дискуссий по вопросам образования в России является выбор между двумя стратегиями его реформирования: элитарной (радика ль но-либеральной) и демократической (социальной), причем парадокс состоит втом, что элитарную стратегию, как правило, отстаивают те, кого в России именуют демократами, а демократическую - те, кого от демократии «отлучили».
Сторонники первой из названных стратегий считают необходимым дать всем участникам образовательного процесса как можно больше свободы выбора, а затем предоставить их самим себе, полагаясь на рыночные механизмы. Напротив, вторая модель призвана обеспечить не только равные права, но и разные возможности получения образования для всех граждан. В свою очередь, для этого необходимо создать систему государственной поддержки а период получения образования для лиц из семей с низкими доходами, детей-сирот, инвалидов и т.п.
Особую остроту дискуссии по данным вопросам приобрели в ходе подготовки и проведения в конце августа 2001 года заседания Госсовета «Образовательная политика России на современном этапе», а также при дальнейшей доработке предложенной Госсоветом «Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года»,
1. Первоочередные задачи модернизации образования глазами региональной элиты
Обратившись к ситуации в системе образования и признав большое значение и реформаторский потенциал Закона РФ «Об образовании», члены Госсовета констатировали, что комплексного обновления системы образования в стране не произошло, а среди причин такого положения назвали общесистемный социально-экономический кризис 90-х годов и уход государства от ответственности за образование, те. те факторы, о которых неоднократно говорила общественность, в т.ч. педагогическая. Одновременно признано, что произошли «серьезные разрывы в системе «государство - образование - общество», которые необходимо восполнить новым содержанием, поскольку образование «более не может оставаться в состоянии внутренней замкнутости и самодостаточности»". Последнее может рассматриваться как не вполне ясно сформулированный призыв х епастным структурам выйти из узких рамок политики в области образования в более широкую сферу образовательной политики в целом
Согласно материалам Госсовета,«в настоящее время комплексная и глубокая модернизация системы образования-это императив образовательной политики России, ее главное стратегическое направление». Условием же осу-
ществления стратегии модернизации признано решение следующих первоочередных задач:
- обеспечение государственных гарантий доступности и равных возможностей получения полноценного образования;
- достижение нового современного качества дошкольного, общего и профессионального образования;
- формирование а системе образования эффективных нормативно-правовых и организационно-экономических механизмов привлечения и использования ресурсов;
- повышение социального статуса и профессионализма работников образования, усиление их государственной и общественной поддержки;
- развитие образования как открытой государственно-общественной системы на основе распределения ответственности между субъектами образовательной политики и повышения ропи всех участников образовательного процесса - обучающегося, педагога, родителя, образовательного учреждения.
Признав, что конституционные гарантии права граждан на образование не всегда реализуются. Госсовет нацелил власти различных уровней на то, чтобы в полной мере обеспечить их выполнение, в т.ч.:
- среднее (полное) общее образование в пределах государственного образовательного стандарта сделать реально бесплатным;
- исполнять в полном объеме нормы Закона РФ «Об образовании» и других законодательных актов относительно бесплатности образования других уровней;
- посредством государстве иных образовательных стандартов гарантировать поиемлемое для общества качество образовательных программ;
- обеспечить равное право всех граждан России на образование различных уровней, в различных образовательных учреждениях и ло различным образовательным программам вне зависимости от места жительства и уровня доходов семьи, и др.
В различных разделах документа перечисленные задачи были подкреплены определенными финансовыми обязательствами.
Очевидно, что а данном случае возобладала социальная (демократическая) тенденция в образовательной политике. Об этом свидетельствует, например, неоднократное повторение и варьирование идеи равных образовательных возможностей граждан- С другой стороны, в документе акцентировалось и другое направление: «формирование профессиональной элиты, выявление и целевая поддержка наиболее одаренных, талантливых детей и молодежи». Таким образом, авторы документа стремились соединить политический принцип социального равенства в удовлетворении образовательных потребностей и антро-
* Здесь и далее доклад цитируется по тексту: Материалы к заседанию Государственного Совета. Доклад «Образовательная политика России на современном этапе», который был роздан участникам названного выше заседания.
оологический принцип права личности на реализацию индивидуальных образовательных способностей.
2. кМодернизация» Правительством программы Госсовета
Государственный Совет при Президенте РФ - орган влиятельный, но не обладающий конституционным статусом. Разрабатываемые им документы имеют идеологический, рекомендательный характер и могут получить легитимацию лишь через соответствующие нормативные правовые акты конституционных органов власти. Сформулировав цели и задачи, стратегию и методы модернизации российского образования, Госсовет по существу, лишь предложил обществу и государству общую идеологию обновления образовательной политики. В свою очередь, конституционные структуры власти должны были ответить на это предложение, тем более что Правительству РФ было поручено на основании представленного на Госсовете 29 августа 2001 г. доклада сформировать «Концепцию модернизации российского образования на период до 2010 года».
Такая концепция была рассмотрена на заседании правительства 25 октября и утверждена в «доработанном» виде Распоряжением Правительства РФ № 1756-р от 29 декабря того же 2001 г
Симптоматичен уже сам нормативно-правовой статус этого документа: не закон, не указ Президента, не даже постановление правительства, но лишь его распоряжение, т.е. наиболее низкий из возможных. Однако еще важнее другое: документ, утвержденный Распоряжением Правительства РФ, качественно отличался от предложенного Госсовету, причем по большинству позиций в худшую сторону.
Сравним две версии «Концепций модернизации российского образования на период до 2010 года», разделив изменения, внесенные правительством в документ, с точки зрения интересов образования на две группы: позитивные и негативные.
К первым изменениям могут быть отнесены, главным образом, «исключительные» меры, т.е. исключение из текста документа целого ряда спорных положений. В их числе:
- зависимость финансирования средних образовательных учреждений от уровня подготовки абитуриентов, выявленного в процессе итоговой аттестации, - С большой вероятностью это привело бы к росту неравенства прав а области образования, поскольку уровень подготовки выпускников ниже на селе и в рабочих поселках, где и без того хуже финансовые условия;
- создание профессиональной пенсионной системы в сфере образования. - Это следствие принятия в декабре 2001 г нового ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», сохранившего прежний порядок выплаты досрочных пенсий педагогическим работникам образовательных учреждений для детей;
- свободу образовательных учреждений определять цены на платные образовательные услуги. - В предыдущих правительственных документах, в т.ч. в так называемой «Программе Грефа» такая свобода была одним из краеугольных камней концепции государственного именного финансового обязательства (образовательного ваучера);
• тезис об отказе от применения единой тарифной сетки е сфере образования и замена его тезисом: осуществить «на основе модернизации ETC переход на систему оплаты труда педагогическим работникам с учетом специфики образовательной отрасли». - Такая запись позволяет, наконец, реализовать положения Указа Президента Б.Н. Ельцина № 1 и Закона РФ «Об образовании».
Вторая группа изменений, качественно ухудшившая документ с точки зрения защиты интересов образования, может быть подразделена на деа основные блока ло вопросам;
1) финансирования образования;
2) оплаты труда и социальных гарантий для педагогических работников.
1. Правительство исключило из документа практически все инициативы Госсовета, связанные с финансированием образования:
• об увеличении доли бюджетных расходов на образование в структуре ВВП с 3,5 % до 4,5 % и, соответственно, внебюджетных средств - с 1,5 до 2-2,2 %;
- о ежегодном увеличении финансирования образования из федерального бюджета не менее чем на 25 % в год в реальном исчислении и не менее чем на 10 % - из бюджетов территорий. - Интересно, что даже руководство Министерства образования согласилось с исключением этого положения из текста документа, аргументируя это тем, что в действительности федеральные расходы на образование растут значительно быстрее (в 2001 г на 43 %, в 2002 г. на 47 %). Однако уже представленный правитель- , ством проект федерального бюджета на 2003 год показал ошибочность такой позиции. В нем предполагаемое повышение расходов на образование составило 21,8%. С другой стороны, хотя региональные бюджеты находятся в ведении соответствующих органов власти субъектов Российской Федерации, запись «добрых намерений» могла стать сигналом для направления бюджетных процессов в нужное для образования русло;
- о переводе трансфертов в целевые субвенции. - Стремясь сохранить «свободу маневра» и бесконтрольность финансовой деятельности, правительство тем самым даёт' возможность региональным и местным властям расходовать федеральные средства по их усмотрению, сплошь и рядом перекладывая на правительство ответственность :: за их недостаток;
- о погашении задолженности образовательным учрежу;; денйям в связи с их бюджетным недофинансированием. • Такая позиция труднообъяснима, особенно на фоне роста ' цен на электроэнергию и коммунальные услуги;
- о свободе образовательных учреждений распоряжаться собственными средствами. - Реализация экономической автономии учебных заведений посредством казначейской системы учета внебюджетных средств представляется, по меньшей мере, спорной: фискальные мотивы в данном случае преобладают над благими намерениями обеспечения прозрачности финансовой деятельности образовательных учреждений;
- о широком использовании налоговых льгот. Вместо этого предполагается их «систематизировать». - Фактически это означает продолжение курсё на ликвидацию налоговых префенций для образования и его инвесторов;
- о разработке и принятии комплекса мер по обновлению материально-технической базы системы образования. - Эта база в значительной степени лодореана многолетним недофинансированием;
- о бюджетном финансировании повышения квалификации педагогических и управленческих кадров системы образования, инновационных мероприятий и т.п. На эти цели Госсовет предлагал выделять 15 % бюджета профессионального образования и 7,5 % бюджета общего образования.
2. Соответственно финансированию, «секвестру» были подвергнуты и предполагавшиеся в первоначальном тексте документа социальные гарантии. В их числе положения:
- о повышении минимальной заработной платы работников образования до уровня прожиточного минимума - -Характерно, что и президент, и правительство, и соответствующие фракции в Госдуме неоднократно блокировали принятие законов, содержавших программы поэтапного повышения минимальной заработной платы до прожиточного минимума, а на заседаниях рабочих групп представители правительства информировали о расчетах согласно которым данная норма может быть реализована не ранее
• о предоставлении педагогам субсидий для приобретения персонального компьютера и пользования Интернетом;
• о финансировании льготного посещения музейных и клубных государственных и муниципальных учреждений культуры и бесплатного их посещения с группой детей;
• о праве на получение льготных путевок в санаторно-курортные оздоровительные учреждения с полной или частичной оплатой проезда {для работников образования, имеющих тяжелые хронические заболевания).
Едва ли не единственное принципиально важное положение, сохранившееся в тексте документа, а именно; повышение средней заработной платы в образовании до аналогичных показателей в промышленности, по сроку реализации было перенесено с 2004 на 2006 г, В связи с этим напомним, что в первом квартале 2002 г. средняя зарплата в образовании (с учетом зарплаты высококвалифицированных специалистов высшей школы и внебюджетных доходов работников сферы) составляла, по данным профсоюзов, лишь 60 % от уровня зарплаты в промышленности (2795 рублей в месяц против 4614 рублей), тогда как в 1940г.-97%, а вначале 1970-хгг.-около 75%,
3. В части сюжетов, относящихся к праву на образование и социальным гарантиям для обучающихся, «секвестр» первоначального содержания документа не выглядит столь внушительным, е т.ч. и по причине относительной бедности самого этого содержания. В данном случае были исключены положения:
- о праве обучающихся на бесплатное пользование клубами государственных и муниципальных учреждений культуры. - Идет вразрез с многочисленными заявлениями президента и правительства о борьбе с безнадзорностью, необходимости формирования здорового образа жизни, и при этом в случае принятия не требовало бы серьезных финансовых затрат;
• о праве выбора обучающимися и (или) их родителями образовательного учреждения и образовательной программы. - То и другое предусмотрено Законом РФ «Об образовании».
Однако наиболее показательно в ракурсе данного направления образовательной политики элиминирование такой позиции/как обеспечение всем гражданам равных возможностей для получения качественного образования. Влияние сторонников элитарной, антидемократической модели образования проявилось здесь наиболее отчетливо.
Подведем некоторые итоги.
1. В настоящее время нормативно-правовое регулирование процессов модернизации образования в России осуществляется целой группой документов, весьма различных по своему содержанию и статусу, а иногда противоречащих друг другу. Наиболее важными среди них являются:
- действующие федеральные законы в области образования, в особенности базовый закон, реформаторский потенциал которого не только не исчерпан, но используется явно не достаточно, а по ряду вопросов просто блокирован последующими законодательными актами (например, Бюджетным кодексом);
- Федеральная программа развития образования, утвержденная Федеральным законом от 10 апреля 2000 г. №51-ФЗ;
- Национальная доктрина образования в РФ. утвержденная Постановлением Правительства № 751 от 4 октября 2000 г;
- Распоряжение Правительства РФ от 26 июля 2000 г. № 1072-р «Об утверждении плана действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 годы»;
- Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года, утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 29 декабря 2001 г. № 1756-р.
2. В случаях, когда названные выше нормативные правовые акты противоречат друг другу, с юридической точки зрения приоритет должен отдаваться действующим законам, включая Федеральную программу развития образования, также принятую на законодательном уровне; а с логической точки зрения - Национальной доктрине образования. по ее смыслу и значению призванной опредепять стратегию образовательной политики на долгосрочную перспективу. Однако на практике правительство реализует тот набор предлагаемых мероприятий, какой считает целесообразным р данный момент времени, используя существующие Противоречия в нормативно-правовых актах для расширения оперативной свободы политических и управленческих решений.
3. Систематизация нормативно-правовой базы модернизации образования и легитимация действий правительства (вкпючая широкомасштабные эксперименты) должна осуществляться путем внесения соответствующих изменений в Национальную доктрину образования в РФ и Федеральную программу развития образования, а в случае необходимости - и в другие федеральные законы.
