CC BY
10Белокрылова О.С., Чернышенко И.И
МОДЕРНИЗАЦИЯ ИНСТИТУТА КОНТРАКТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В КОНТЕКСТЕ
ПОЛИТИКИ ИМПОРТОЗАМЕЩЕНИЯ2
Ключевые слова: санкции, контрсанкции, импортозамещение, контрактная система, государственные закупки, модернизация, инновации.
Keywords: sanctions, contrsanctions, import substitution, contract system, government procurement, modernization and innovation.
Темпы развития российской экономики снизились с 1,3% роста ВВП в 2013 году до 0,6% в 2014 году, а в 2015 году они стали отрицательными -3,7%)3 вследствие существенного падения мировых цен на нефть с 106,85 долл. за баррель до 67,99 долл.4 и введения экономических санкций США, ЕС и другими странами против России. Эти факторы, а также ответные контрсанкции (самоналоженное продовольственное эмбарго) со стороны России вызвали значительное падение курса рубля по отношению к иностранным валютам и в дальнейшем привели к стремительному росту инфляции, которая в 2015 году составила 112,6% (для сравнения: в 2014 году индекс потребительских цен составил 111,4%, в 2013 году - 106,5%)5, снижению реальных доходов населения и, следовательно, снижению потребительского спроса. Для компенсации негативного воздействия всех этих внешних факторов Правительство Российской Федерации обозначает политику импортозамещения как один из приоритетов для России, выделяя в качестве ее важнейшего инструмента институт контрактных отношений.
Институт контрактных отношений в контексте системы государственных закупок определяет нормы и правила контрактного взаимодействия государства и бизнеса6 по поводу обеспечения общественных потребностей государственных и муниципальных нужд. Исходной институциональной основой формирования системы контрактных отношений взаимодействия государства и бизнеса в сфере государственных закупок стал Указ Президента РФ от 7 августа 1992 г. № 826 «О мерах по формированию Федеральной контрактной системы». В настоящее время этот масштабный институт7 (объемы государственных, муниципальных закупок и закупок регулируемых организаций в 2015 г. составили 27 трлн. руб.) регулируется Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 09.03.2016) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее 44-ФЗ) и множеством необходимых нормативных правовых актов, дополняющих Закон и не противоречащих ему. Следует отметить, что в законодательных актах, предшествующих 44-ФЗ, контрактные отношения не конкретизировались особо, кроме государственного и муниципального контракта. Формируемая контрактная система агрегирует процессы планирования, осуществления и инфорсмента госконтрактов по закупкам8, обеспечивая концентрацию 5,3 трлн. руб. только государственных закупок без учета контрактов, сведения о которых составляют государственную тайну и не размещаются в открытом доступе, что составляет более 10% ВВП страны9, расходуемых на государственные закупки продукции и услуг теперь в основном отечественных производителей. Система госзакупок, безусловно, является одним из эффективных механизмов, используемых государством для смягчения и преодоления экономического кризиса,
1 Белокрылова Ольга Спиридоновна - д.э.н., профессор кафедры экономической теории ЮФУ. Область научных интересов: экономическая теория, институциональная экономика, экономика труда, региональная экономика, аграрная экономика, экономическая политика, экономика образования, общественный сектор, промышленная политика, реиндустриализация, импортозамещение, государственные закупки. E-mail: belorylova@mail.ru, obelokrylova@sfedu.ru. Чернышенко Иван Иванович - магистрант ЮФУ. Область научных интересов: экономическая теория, институциональная экономика, экономическая политика, общественный сектор, импортозамещение, государственные закупки. E-mail: chegevan@hotmail.com
2 Работа выполнена в рамках гранта РГНФ № 16-32-00055/16 «Механизм участия институтов гражданского общества в повышении эффективности системы государственных закупок в РФ».
Социально-экономическое положение России в 2015 году. - М.: ФСГС, 2016. - С. 6.
4 Финам.ру. - http://www.finam.ru
5 Социально-экономическое положение России в 2015 году. - М.: ФСГС, 2016. - С. 6.
6 Белокрылов К.А., Кетова Н.П. Институциональная структура взаимодействия государства и бизнеса. - Ростов н/Д: Содей-ствие-21 век, 2010.
7 Указ Президента РФ от 7 августа 1992 г. № 826 «О мерах по формированию Федеральной контрактной системы» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации от 1992 г. - № 6. - С. 321.
8 Аверкиева Е.С., Белокрылов К.А. Модернизация общественного сектора: совершенствование институциональных условий функционирования государственных учреждений // Journal of Economic Regulation. 2013. - T. 4, № 3.
9 Доклад о результатах мониторинга применения Закона № 44-ФЗ в 2015 году. - М.: Минэкономразвития России, 2016. -
С. 3.
поддержки бизнеса. В частности, это связано с обширной номенклатурой государственных потребностей, обеспечиваемых продукцией большей части отраслей российской экономики и весомой долей госзакупок в ВВП страны.
Институциональные изменения в контрактной системе предполагают принятие нормативных правовых актов и внесение поправок в действующее законодательство с целью поддержания системы в целом и отечественного предпринимательства как доминантного субъекта системы госзакупок. Институциональные изменения, связанные с им-портозамещением в системе государственных закупок, закреплены распоряжением Правительства РФ от 27 января 2015 г № 98-р и на данный момент касаются: нужд обороны страны и безопасности государства, так называемый гос-оборонзаказ1; машиностроения2; медицинских изделий3; программного обеспечения4; товаров легкой промышленности5; лекарственных препаратов6.
Эти действующие в настоящее время шесть правительственных актов и один ведомственный акт целеориенти-рованы на уменьшение доли зарубежной продукции и услуг, закупаемых для удовлетворения потребностей общественного сектора. Некоторые из перечисленных выше товаров запрещено приобретать при наличии российского аналога. Сюда входит продукция для нужд оборонного комплекса, программное обеспечение. Для других государственных закупок (например, лекарств и медицинских изделий) действует принцип «третий лишний», когда закупка у иностранного поставщика запрещена при наличии двух российских аналогов. Кроме того, отечественные участники торгов имеют 15-процентное ценовое преимущество при закупках продуктов питания, посуды, оборудования.
В ряде работ показано, что в целом импортозамещение обеспечивает значительный рост отечественного производства, создание новых рабочих мест7, однако в долгосрочной перспективе в странах Латинской и Южной Америки наблюдалось снижение выхода продукции и темпов роста производства: в 1940-1950 гг. рост ВВП в странах Латинской Америки составлял 5 %, а к 1968 г. вследствие реализации политики импортозамещения упал до 4,5%. Исследователи объясняли это потерей преимущества страны от специализации и международной торговли8. В России институт импортозамещения находится на этапе своего становления9. Следует отметить, что в 2015 г. вследствие ограничения закупок более низкой по цене продукции зарубежных компаний ряда отраслей средняя стоимость контрактов, заключенных на поставку продукции, на которую распространяются меры поддержки, возросла с 856 тыс. руб. до 1,199 млн. руб.10, то есть на 40%, а неограниченные по времени протекционистские меры неизбежно приведут еще и к снижению качества продукции.
Если рассматривать институт импортозамещения вне системы государственных закупок, то импортозамещение в целом становится возможным только в случаях:
- конкурентоспособности выпускаемой продукции как по качеству, так и по рыночным ценам предприятиями;
- наличия производственных мощностей для производства продукции высокого качества.
Однако до настоящего времени четкая стратегия модернизации института контрактных отношений в контексте реализации вынужденной политики импортозамещения еще не выработана. По сути, государство в каких-то случаях обязывает, а в отдельных рекомендует покупателям в лице его представителей (государственные и муниципальные
1 Постановление Правительства РФ от 24 декабря 2013 г. № 1224 «Об установлении запрета и ограничений на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, работ (услуг), выполняемых (оказываемых) иностранными лицами, для целей осуществления закупок товаров, работ (услуг) для нужд обороны страны и безопасности государства» // Собрание законодательства Российской Федерации от 2013 г. - № 52. - С. 7206 (часть 2).
2 Постановление Правительства РФ от 14 июля 2014 г. № 656 «Об установлении запрета на допуск отдельных видов товаров машиностроения, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства Российской Федерации от 2014 г. - № 29. - С. 4157.
3
Постановление Правительства от 30 ноября 2015 года №1289 «Об ограничениях и условиях допуска, происходящих из иностранных государств лекарственных препаратов, включенных в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства Российской Федерации от 2015 г. - № 49. - С. 6981
4 Постановление Правительства Российской Федерации от 5 февраля 2015 года № 102 «Об установлении ограничения допуска отдельных видов медицинских изделий, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства Российской Федерации от 2015 г. - № 6. -С. 979.
5 Постановление Правительства РФ от 11 августа 2014 г. № 791 «Об установлении запрета на допуск товаров легкой промышленности, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения федеральных нужд и дополнительного требования к участникам закупок таких товаров» // Собрание законодательства Российской Федерации от 2014 г. -№ 34. - С. 4660.
6 Постановление Правительства РФ от 16.11.2015 № 1236 «Об установлении запрета на допуск программного обеспечения, происходящего из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства Российской Федерации от 2015 г. - № 47. - С. 6600.
В сельскохозяйственной отрасли Латинской Америке произошло увеличение ежегодного прироста занятых с 1,3 млн. чел. (1950-1960 г.) до 1,5 млн. чел. (1960-1969 г.)
8 Bauer W. Import Substitution and Industrialization in Latin America: Experiences and Interpretations // Latin American Research Review. 1972. - Vol. 7, N 1. - P. 99.
9 Миронова О.А. Стратегические аспекты реализации политики импортозамещения // Интеллектуальные ресурсы - региональному развитию. 2015. - № 1-3. - С. 32-36.
10 Доклад о результатах мониторинга применения Закона № 44-ФЗ в 2015 году. - М.: Минэкономразвития России, 2016. -
С. 27.
учреждения) пользоваться отечественной продукцией, которая зачастую по качеству существенно уступает1 иностранным аналогам, но без использования дополнительных инструментов и механизмов для осуществления успешной политики импортозамещения. Следовательно, производителям не выгодно улучшать показатели качества и цены своей продукции, так как в любом случае они найдут рынок сбыта. По нашему мнению, модернизация института контрактных отношений в контексте политики импортозамещения должна обеспечивать синергию с такими инструментами и механизмами политики как:
- изменение тарифных обязательств - в настоящее время Россия, как член ВТО, снизила тарифные пошлины в отношении отдельных видов оборудования, но, на наш взгляд, список оборудования со сниженными тарифными пошлинами целесообразно расширить;
- развитие национальных стандартов качества, прежде всего в машиностроении, что обеспечит снижение импорта некачественной продукции;
- поддержку проектов импортозамещения целесообразно осуществлять за счёт государственных субсидий на исследовательские и конструкторские работы, техническое перевооружение, а также субсидирование НИОКР в рамках инвестиционных проектов.
Эффективным шагом по пути модернизации института контрактных отношений в контексте политики импор-тозамещения, на наш взгляд, является также внесение изменений в действующее законодательство, связанных с созданием благоприятных условий для инновационных компаний при доступе к системе государственных закупок, который совместно с институтом импортозамещения обеспечивает возможность производства отечественной продукции высокого качества. Это обусловлено тем, что на закупку услуг, связанных с научными исследованиями и экспериментальными разработками в области естественных и технических наук2, в 2015г. было затрачено 134 257 млн. руб.3 из общей суммы государственных закупок 6 469 675,2 млн. руб., что составляет 2,1% от всех средств, реализованных в системе госзакупок. При этом проведенный нами анализ номенклатуры закупаемых услуг не выявил инновационных разработок, в основном госзаказчики закупали услуги по осуществлению авторского надзора за производством работ по реставрации.
На наш взгляд, эффективной закупке инновационных разработок препятствуют следующие проблемные зоны в системе госзакупок:
1) отсутствуют механизмы закупки, снижающие риски поставщика в процессе разработки ) инновационной продукции, такие как поэтапные выплаты;
2) слишком жестко установленная спецификация, прописываемая в закупочной документации, которая снижает заинтересованность потенциальных поставщиков. Например, в американской системе госзакупок существует такая форма описания технических характеристик предмета закупки, как «указание о целях». Оно используется в тех случаях, когда государственный заказчик считает необходимым предоставить оференту максимальную свободу выбора инновационных решений для достижения цели, заданной в приглашении;
3) слабый спрос на инновационный продукт и отсутствие мотивации к созданию инновационного продукта;
4) барьеры к участию в госзакупках малого инновационного бизнеса;
5) отсутствие признаков, определяющих инновационность в законодательстве.
Таким образом, модернизация института контрактных отношений в условиях рецессии не дала должного результата. Но институт импортозамещения не только в госзакупках, но и в национальной экономике России в долгосрочной перспективе может стать толчком к развитию качественных локальных продуктов, если государство сможет обеспечить синергию доступных предлагаемых нами механизмов и инструментов. Это особенно важно на сегодняшнем этапе выработки норм и правил, осуществляемых преимущественно методом проб и ошибок. Предлагаемый в работе механизм закупки инновационных разработок является лишь одним из множества вариантов модернизации института контрактных в контексте политики импортозамещения.
1 Например, многие программы, представленные в реестре российских программ имеют меньший функционал по сравнение с зарубежными аналогами.
2 Код ОКПД 72.1 и 73.1, ОКПД 2 не рассматривался авторами.
3 Официальный сайт единой информационной системы в сфере закупок. - http://www.zakupki.gov.ru/epz/main/public/home.
html
