CC BY
22Белокрылое К.А.1
ЭКОНОМИКО-ПРАВОВЫЕ РИСКИ СИСТЕМЫ ГОСЗАКУПОК В УСЛОВИЯХ РЕАЛИЗАЦИИ СТРАТЕГИИ ИМПОРТОЗАМЕЩЕНИЯ2
Ключевые слова: экономические санкции против России, стратегия импортозамещения, госзакупки, экономико-правовые риски.
Современный поворот национальной экономики к реализации четко выраженной стратегии импортозамещения обычно датируют введением экономических санкций западных стран против России в связи с украинскими трагическими событиями в 2014 г. Однако, по нашему мнению, этот поворот начался несколько ранее - уже в 2012-2013 гг. начали расти объемы производства большинства видов отечественных продовольственных товаров (табл. 1). Эти позитивные тенденции отражали реализацию принятой стратегии снижения зависимости страны от масштабного импорта, повышения степени национальной продовольственной и, в целом, экономической безопасности. Конечно, санкции и ответные меры России определили объективную необходимость замещения запрещенного импорта отечественными товарами.
К тому же особенностью современной политики импортозамещения является ее совпадение по времени с осуществлением реиндустриализации на основе разработки новой промышленной политики3. Подчеркнем, что реиндуст-риализация - это не специфика России, она является общеэкономической стратегией, ставшей особенно характерной после глобального кризиса 2008-2009 гг. для развитых стран, осуществляющих решоринг4 (возврат ранее выведенных за рубеж производств). Возрождение отечественной промышленности на территории развитых стран после мирового финансового кризиса - первого кризиса постиндустриальной экономики, показавшего чрезвычайную неустойчивость экономики с доминированием сферы услуг, обусловило рост производства промышленной продукции в США и ЕС. Она столкнулась на рынках с китайскими, индийскими, малазийскими товарами, что привело к перенасыщению рынков, торможению азиатских и других развивающихся экономик, падению спроса на энергоносители и цен на них, прежде всего, на нефть. Это, фактически, проявилось во второй волне кризиса, начавшейся в РФ в 2015 г. и сохранившейся в 2016 г., хотя темпы падения ВВП снижаются (99,1% в 1 полугодии 2016 г.5).
Для России реиндустриализация еще более значима, чем для развитых стран вследствие незавершенности формирования четвертого (индустриального) технологического уклада и произошедшей в процессе рыночных преобразований 1990-х годов масштабной деиндустриализации национального производства. Отметим, что процессы реиндуст-риализации ускоряются не только в центре, но и в российских регионах, некоторые из которых выдвигаются в регионы-лидеры по динамике промышленного производства. Так, в Ростовской области прирост промышленной продукции в 2015 г. составил 54,6%, а за январь-август 2016 г. 15,9%6, что существенно выше, чем по России в среднем (рис. 1).
Совмещение процессов реиндустриализации и импортозамещения обеспечивается в Ростовской области успешной реализацией ряда импортозамещающих проектов:
- производство высокотехнологичных тканей из синтетических волокон АО «БТК Групп», обеспечивающее локализацию в России различных вариантов отделки тканного и трикотажного полотна и снижение зависимости швейного производства от импортных поставок (объем инвестирования 3653 млн. руб., запущен в 2015 г.);
- производство пьезокерамики на базе АО «Таганрогский завод «Прибой» (стоимость проекта 562 млн. руб.), позволяющее обеспечить приборостроительные предприятия России современными пьезоматериалами и изготовленными на их основе пьезоэлементами (запуск в 2016 г.);
- производство нового комбайна Я8М 161 на заводе «Ростсельмаш», в конструкции которого реализованы более 20 запатентованных инновационных решений, обеспечивающих его соответствие самым современным мировым стандартам по техническому уровню, экологическим и эргономическим требованиям (общая стоимость проекта более 1200 млн. руб., запущен в 2015 г.);
1 Белокрылов Кирилл Анатольевич - к.э.н., доцент экономического факультета, руководитель Пилотного центра госзакупок ЮФУ. E-mail: kbelokrylov@sfedu.ru
2 Работа выполнена в рамках гранта РГНФ № 16-32-00055/16 «Механизм участия институтов гражданского общества в повышении эффективности системы государственных закупок в РФ».
3 Федеральный закон «О промышленной политике в РФ» от 31декабря 2014 // http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_173119/
4 More Than a Third of Large Manufacturers Are Considering Reshoring from China to the U.S. Press Releases April 20, 2012 http://www.bcg.com/media/pressreleasedetails.aspx?id=tcm:12-104216.
5 Социально-экономическое положение России в январе-августе 2016 года. - М.: ФСГС, 2016. - С. 6.
6 Индекс промышленного производства. Ростовстат. - http://rostov.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_ts/rostov/ru/statistics/indica tors/?id=b6f83c0047097399af76bf87789c42f5
- инвестиционный проект по производству генераторов и электродвигателей для тепловозов на ООО «ПК «НЭВЗ», позволяющий отказаться от закупки продукции производства ГП «Электротяжмаш» (г. Харьков, Украина) (запуск 2016 г.);
- выпуск изделий промышленной электроники - преобразователей для железнодорожного транспорта и телекоммуникаций на ООО «Гринмакс» (г. Азов) (стоимость проекта 835 млн. руб., запущен в 2016 г.).
Таблица 1
Динамика производства импортозамещающих продуктов1
2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г. 2015 г.
Мясо крупного рогатого скота подмороженное, замороженное, глубокой заморозки и размороженное 43,0 38,6 36,0 41,6 41,1 47,4
Свинина парная, остывшая, охлажденная 755 815 942 1232 1438 1624
Свинина подмороженная, замороженная, глубокой заморозки и размороженная 57,6 61,6 58,5 67,5 87,7 107
Мясо и субпродукты пищевые домашней птицы, 2774 3028 3405 3610 3979 4320
Мясо парное, остывшее, охлажденное и субпродукты пищевые домашней птицы 1669 1777 2097 2230 2458 2699
Мясо подмороженное, замороженное, глубокой заморозки и размороженное и субпродукты пищевые домашней птицы 1061 1240 1293 1368 1507 1599
Изделия колбасные 2439 2486 2533 2502 2476 2443
Рыба живая, свежая или охлажденная, в т.ч. 1151 1395 1399 1461 1167 930
рыба живая 601 702 740 704 540 302
рыба свежая или охлажденная 550 693 659 757 627 628
Ракообразные немороженые; устрицы; водные беспозвоночные прочие, живые, свежие или охлажденные 39,8 42,8 44,5 52,7 55,3 46,5
Филе рыбное, мясо рыбы прочее, печень, икра и молоки рыбы свежие или охлажденные 16,7 16,1 16,1 18,6 21,1 16,1
Рыба (кроме сельди) мороженая, печень, икра и молоки рыбы мороженые 2292 2356 2337 2434 2347 2540
Филе рыбное мороженое 71,7 86,2 94,3 108 110 121
Сельдь всех видов обработки 456 470 515 496 475 439
в том числе мороженая 377 392 440 426 401 374
Рыба (кроме сельди) соленая 33,6 33,8 42,7 46,1 39,2 33,2
Рыба (кроме сельди) копченая 57,1 59,4 61,4 63,7 61,2 54,5
Рыба сушеная и вяленая 16,5 16,4 16,2 17,7 16,9 16,3
Изделия балычные 3,3 3,5 3,7 4,2 4,0 3,0
Морепродукты пищевые 84,2 88,3 97,7 104 120 91,4
Цельномолочная продукция, млн. тонн 10,9 10,7 11,3 11,5 11,5 11,6
Индекс промышленного производства, %
Рисунок 1.
Сравнительная динамика промышленного производства в РФ и Ростовской области
Следует отметить, что примеры наложения процессов реиндустриализации (точнее, первичной индустриализации) и импортозамещения имеются и в недавней мировой экономической истории2. Стратегия импортозамещающей индустриализации, целью которой является создание местного производства ранее импортируемых товаров для замену импорта промышленных товаров импортом оборудования и техники3, была доминирующей стратегией в третьем
1 Составлена по данным: Федеральная служба государственной статистики. - www.gks.ru
2 Bessam H.-E., Gadow R., Arnold U. Industrialization Strategy Based on Import Substitution Trade Policy // Designing Public Procurement Policy in Developing Countries. - London: Springer Science, 2012. - Р. 53-90.
3 Felix D. Monetarists, structuralists, and import-substituting industrialization: a critical appraisal // Business Economics. 1965. -N 1 (10). - Р.137-153.
мире в 1960-е годы1. Ее новый вариант с несколько трансформированной целевой установкой - замена традиционного сырьевого экспорта экспортом продукции2 - был предложен Международным валютным фондом (МВФ) и Всемирным банком как доминирующая стратегия для новых развивающихся стран и эффективно реализован в осуществлении индустриализации, ориентированной на импортозамещение «азиатскими тиграми» (Южная Корея, Тайвань, Гонконг, Сингапур), а также Мексикой, Китаем, странами Юго-Восточной Азии, обеспечившими протекционистскую защиту местных молодых отраслей от международной конкуренции для того, чтобы дать им возможность приобрести
3
опыт .
Для нашей страны в настоящее время эта протекционистская защита является вынужденной вследствие реализуемых уже более 2 лет жестких финансово-экономических санкций США, ЕС и ряда других стран против России и введенного РФ продовольственного эмбарго. Наряду с этими прямыми протекционистскими мерами политика импор-тозамещения, совмещенная со стратегией реиндустриализации, осуществляется посредством реализации многообразных косвенных мер, в качестве которых эффективно используются масштабные (более 33% ВВП в 2015 г.) закупки товаров, работ услуг для государственных, муниципальных нужд и нужд регулируемых организаций. Поэтому существенную роль в развитии отечественных импортозамещающих производств играет государство, с одной стороны, обеспечивая существенную финансовую поддержку через новый институт - Фонд развития промышленности, а с другой, - через существенную реструктуризацию всей системы закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд.
Однако результаты ряда проведенных исследований4, мониторинг системы государственных закупок Министерском экономического развития5, проверки Счетной палаты6 показывают, что она является источником многообразных экономических и правовых рисков, важнейшим из которых выступает риск коррупции. Хотя введение рыночных механизмов в систему закупок продукции, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд изначально было направлено на предотвращение коррупции7, тем не менее громкие дела в Оборонсервисе, Олимпстрое, Министерстве транспорта свидетельствуют о том, что именно система госзакупок стала наиболее коррумпированной. На наш взгляд, это обусловлено рядом факторов. Прежде всего это непрерывных рост объемов государственных расходов - на 5,5% даже в сложном 2016 г., когда доходы государства существенно снизились в условиях кризисной ситуации (хотя с четко тестируемой тенденцией минимизации темпов снижения ВВП) в национальной экономике и падения нефтяных цен на мировых рынках, вследствие чего доля доходов от нефти и газа в федеральном бюджете снизилась с 51% в 2013-2014 гг. до 44 - в 2015 г. и, как ожидается, снизится до 35% в 2016 г.
Вторым рискогенным фактором в системе госзакупок является рост дефицита бюджета - только федерального с 1% в 2015 г. до 3%, планируемых на 2016., но уже за 1 квартал 2016 г. он составил 712,9 млрд. руб. или 3,7% ВВП. Это повышает, прежде всего, финансовый риск смещения сроков получения бюджетных средств традиционно на декабрь, что обусловливает специфическую конфигурацию годовой траектории инвестиционной активности в России (рисунок 2) - с традиционным пиком в ноябре-декабре, либо вовсе перенесение поступлений из бюджета на следующий год.
В 2015 г. только закупки государства составили 6,8 трлн. руб. (рост 10%)8 (без муниципальных закупок и закупок регулируемых организаций), а в целом 22 % ВВП поступает на рынок государственных закупок, который является тем самым одним из важнейших инструментов реализации государственной экономической политики и, в частности, промышленной.
С целью ориентации системы государственных и муниципальных закупок, осуществляющей удовлетворение потребностей субъектов государственного сектора, на обеспечение импортозамещения в последние годы введен ряд ограничений или прямой запрет на закупку для нужд госсектора ряда видов товаров зарубежных производителей.
1 Waterbury J. The long gestation and brief triumph of import-substituting industrialization // World Development. 1999. - N 2 (27). -P. 323-341.
2 Karunaratne N. Export oriented industrialization strategies // International economics. 1980. - N 15 (5). - P. 217-223.
3 Mazumdar D. Import-substituting industrialization and protection of the small-scale: The Indian experience in the textile industry // World Development. 1991. - N 19 (9). - P. 1197-1213.
4 Белокрылова О. С. Методы снижения рисков коррупции в системе государственных и муниципальных закупок // Journal of Economic Regulation. 2015. - Т. 6, № 4; Гуцелюк Е.Ф. Определение признаков наличия коррупционных рисков в извещении и документации о закупках для государственных и муниципальных нужд // Северо-Кавказский юридический вестник. 2016. - № 2. -С. 122-127.
5 Доклад о результатах мониторинга применения Закона № 44-ФЗ в 2015 году. - http://naiz.org/Мониторинг%2044ФЗ% 20Hrora%202015.pdf
6 Счетная палата проверила госзакупки и нашла «утечку» в офшоры. 24.04.2015. - http://провэд.рф/economics/finances/25282-schetnaya-palata-provepila-goszakupki-i-nashla-utechku-v-ofshory.html
Указ Президента РФ № 305 от 08.09.1997 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». - http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_14009/2011a123b16a58aa919bb52261df7e3ee94ca6e3/
8 Минэкономразвития предложило постепенно отказываться от ограничения госзакупок импорта // Ведомости. - М., 2016. -3 февраля; Объем закупок вырос в 2015 г. на 10%. - http://economy.gov.ru/minec/about/structure/depfks/2016160105
240 220 200 180 160 140 120 100 80 60 40
I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII I II III IV V VI VII VIII IX X XI
2012г. 2013г. 2014г.
по общему объему ^^^ с исключением сезонного фактора тренд
1) Оценки даннък с исключением сезонного фактора осуществлены с использованием программы "ВЕМЕТЯЛ 2.2 ".
При поступлении новъгх даннък статистических наблюдений динамика может бътьуточнена.
Рисунок 2.
Траектория инвестиционной активности в течение года в РФ1
Следует отметить, что некоторые преференции отечественным (региональным, местным) производителям легитимны и вне современной вынужденной2 политики импортозамещения. Так, в соответствии с Методическими рекомендациями по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)3 заказчик обязан при проведении закупки провести «анализ рынка, который должен охватывать всю логистическую цепочку, все категории расходов с определением причин неконкурентоспособности и потенциала для расширения местных поставок»4. Кроме того, целесообразно было бы использовать в этом отношении опыт других стран, обязав заказчика выявить местные и импортные компоненты, и что еще важнее, импортные товары, за поставку которых представляется сравнительное преимущество для местного снабжения, и районы, в которых наблюдается неконкурентоспособность местной базы снабжения или/и возникает необходимость увеличить безопасность поставок. Характеристики, сильные и слабые стороны поставок в этих районах должны быть проанализированы, в том числе с точки зрения оценки местных и импортных цен, структуры затрат и факторов стоимости поставок местных и зарубежных поставщиков, детерминант конкурентного пре-имущества5.
Следует при этом отметить и негативные эффекты стратегии импортозамещения, реализуемой через госзакупки: в долгосрочном периоде запреты, особенно на закупки оборудования и технологий, на наш взгляд, провоцируют расширение экономического риска усиления консервативности используемых технологических систем, снижения качества продукции вследствие неограниченности по времени действия введенных протекционистских мер, а с другой стороны, роста стоимости контрактов вследствие снижения уровня конкуренции на торгах. Этот негативный эффект четко проявился в 2015 г., когда цены госконтрактов вследствие импортозамещения возросли на 40%6.
Для компенсации этих негативных эффектов Постановлением Правительства РФ от 18.07.2016 № 684 внесены изменения в Постановление Правительства РФ от 24 декабря 2013 г. № 1224, в соответствии с которыми отменены ограничения закупок товаров, происходящих из иностранных государств, для нужд обороны страны и безопасности государства для МВД, ФСБ, ФСО, СВР и Управления делами Президента.
Помимо запретов и ограничений по ряду товарных позиций стратегия импортозамещения реализуется также через расширение преференций отечественным производителям в процессе госзакупок. Согласно законодательству,
1 Федеральная служба государственной статистики. - www.gks.ru
2 Белокрылова О.С. Институциональная модернизация стратегии экономического развития в условиях принуждения к им-портозамещению // Journal of Economic Regulation. 2014. - Т. 5, № 3. - С. 6-13.
3 Приказ Министерства экономического развития РФ от 2 октября 2013 г. N 567 «Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)» // Система ГАРАНТ. - http://base.garant.ru/70473958/#ixzz4MeUMOQ5f
4 Watermeyer R. Linking Developmental Deliverables to Public Sector Contracts // Designing Public Procurement Policy in Developing Countries. - London: Springer Science, 2012. - Р. 42.
5 Department of Public Enterprises // Introduction to the competitive supplier development programme. Republic of South Africa, 2007. - http://www.dpe.gov.za/res/DPE1.pdf
6 Минэкономразвития предложило постепенно отказываться от ограничения госзакупок импорта // Ведомости. - М., 2016. -3 февраля.
Динамика инвестиций в основной капитал1)
в % к среднемесячному значению 2011 г.
при проведении электронных торгов для иностранных участников цена понижается на 15% по сравнению с ценой, на которой остановился аукцион1. Но если последнее предложение сделано российским товаропроизводителем, то цена не изменяется. При проведении конкурса и запроса предложений при помощи понижающего коэффициента также обеспечивается преимущество российского товаропроизводителя в цене. При определении победителя с позиции цены для российских товаропроизводителей-участников торгов она снижается на 15%, и эта сниженная цена сравнивается с офертами иностранных участников торгов. Если в этих условиях побеждает российский производитель, то контракт заключается по первоначальной цене, без вычета 15%-ного снижения. Следовательно, эта преференция используется лишь для оценки заявок. Однако такие преференции, обеспечивая эффективную государственную поддержку отечественных производителей в сложных экономических условиях, объективно провоцируют рост экономического риска роста цен государственных контрактов по закупкам.
Сохраняются достаточно высокие правовые риски в системе госзакупок, обусловленные некомпетентностью заказчиков (хотя, например, в Пилотном центре госзакупок ЮФУ только в 2015 г. проведено повышение квалификации более 5600 государственных и муниципальных служащих Ростовской области и др. регионов РФ. Однако согласно мониторингу контрактной системы Минэкономразвития РФ в 1 полугодии 2016 г. неэффективными признаны около 5 тыс. процедур определения поставщика на сумму более 92,7 млрд. руб.2, что свидетельствует о недостаточном уровне квалификации заказчиков.
Введение с 1 января 2014 г. единой контрактной системы государственных и муниципальных закупок повысило степень конкурентности рынка государственных закупок, поскольку число участников на одни торги выросло с 2,5 в 2014г. до 3 в 2015 г. и 3,2 в первом квартале 2016 г., что также свидетельствует о его растущей эффективности. На наш взгляд, это снижает экономические риски для общественного сектора, обеспечивая повышение качества удовлетворения общественных потребностей, в частности за счет растущей централизации закупок.
Централизация закупочной деятельности снижает правовой риск некомпетентности заказчика, особенно сельских поселений, муниципальных учреждений системы образования и здравоохранения. Централизация закупок, например, для всех учреждений системы образования Сальского района Ростовской области обеспечивает:
- получение экономии от масштабов закупок;
- повышение эффективности закупок вследствие повышения уровня профессионализма централизованного заказчика;
- сокращение издержек: приобретение стандартизованных продуктов позволяет исключить дублирование стратегических, управленческих, операционных и административных функций, эффективно обосновать начальную (максимальную) цену контракта, к примеру, при получении коммерческих предложений;
- снижение правовых рисков и рисков оппортунистического поведения заказчиков (риска коррупции) вследствие повышения квалификации персонала, освобожденного в рамках работы централизованного органа от иных, не относящейся к закупочной сфере деятельности; обеспечения соответствия компетенций закупщиков требованиям профессионального стандарта специалиста в сфере закупок;
- снижение риска появления противоречий и ошибок в документах, способствуя большей четкости, измеримости, прозрачности, подотчетности закупочных процедур.
В централизованных системах закупок концентрация человеческого капитала и опыта позволяет собрать команду профессионалов для исследований рынка, подготовки документации, совершенствования закупочных стратегий. Еще один положительный эффект централизации проявляется при закупке стратегических товаров. Связанные с такими товарами решения влияют на деятельность всего закупающего органа, особенно, когда речь идет о частных организациях. В государственном секторе в эту категорию попадают закупки для оборонной промышленности, здравоохранения и так называемые «зеленые» закупки. Централизация влечет большие выгоды при снабжении сетевых отраслей - повсеместном внедрении инновационных стандартов, программного обеспечения и т. д.
Таким образом, поскольку важнейшим фактором достаточно высоких экономических и правовых рисков в системе госзакупок является нестабильность и противоречивость законодательства, непредвиденные действия государственных органов, неопределенность государственной закупочной политики, то, на наш взгляд, значимым механизмом снижения неопределенности будущего, а значит, и коррупции выступает централизация принятия управленческих решений. Так, в целях усиления контроля по основным этапам закупок муниципалитета осуществляется централизация этих функций контроля в Администрации г. Ростова-на-Дону на основе создания новой структуры - департамента конкурентной политики. Очевидно, аналогичные уполномоченные органы целесообразно создавать на муниципальном уровне, прежде всего в сельских районах.
1 Приказ Минэкономразвития РФ от 25 марта 2014 г. № 155 г. «Об условиях допуска товаров, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». - http://www.rg.ru/2014/05/21/tovary-dok.html
2 Доклад о результатах мониторинга применения Закона № 44-ФЗ в 1 полугодии 2016 г. - С. 3. - http://economy.gov.ru/minec/ аЬои1Л1шс1ш'еЛ1ер1к8/20160729
