CC BY
31
УДК 332.1
МОДЕРНИЗАЦИЯ ИНФРАСТРУКТУРЫ С ПОМОЩЬЮ ИНСТИТУТОВ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА (на примере зарубежных стран)
© 2013 г. М.Д. Неделин
Неделин Михаил Дмитриевич -аспирант,
Ростовский государственный экономический университет (РИНХ), ул. Б. Садовая, 69, г. Ростов-на-Дону, 344002. E-mail: [email protected].
Nedelin Mikhail Dmitriyevich -
Post-Graduate,
Rostov State
Economic University (RINE),
B. Sadovaya St., 69, Rostov-on-Don, 344002.
E-mail: [email protected].
Рассматривается широкий круг проблем, связанных с развитием инфраструктуры с помощью институтов государственно-частного партнерства. Обсуждается методическое обеспечение взаимодействия государства и частного бизнеса в активизации инновационного пути модернизации экономики. Анализируется зарубежный опыт реализации инфраструктурных проектов в форме государственно-частного партнерства и предлагается концепция его в системе ЖКХ, в первую очередь направленной на обеспечение модернизации инфраструктурных проектов.
Ключевые слова: модернизация, инфраструктура, государственно-частное партнерство, жилищно-коммунальное хозяйство.
The article is devoted to the consideration of the wide range of problems connected with infrastructure development by means of state-private partnership (SPP) institutions. The article deals with methodical providing of interaction of the state and private business in activization of innovative way of economy modernization. The author gives the detailed analysis of foreign experience of implementation of infrastructure projects in the form of SPP and offers the concept of development of SPP in the system of housing and communal services (HCS), first of all, directed on providing of the infrastructure projects modernization.
Keywords: modernization, infrastructure, state-private partnership, housing and communal services.
Сегодня государственно-частное партнерство (ГЧП) стало проникать в отрасли социальной инфраструктуры, в область государственных и муниципальных услуг. Не все проекты добиваются успеха, но количество ГЧП
в мире постоянно растет. Накоплен значительный опыт реализации проектов ГЧП в различных отраслях. Они осуществляются в производственной инфраструктуре, инновационной сфере, военном деле.
При эффективном регулировании появляется возможность гибко подходить к распределению рисков между государством и частным сектором с целью реализации инфраструктурных проектов или предоставления услуг населению в таких сферах, как транспорт, сбор и удаление отходов, водоснабжение, здравоохранение, образование и безопасность. ГЧП обладают рядом преимуществ, что обусловливает столь успешное их использование как в развитых, так и в развивающихся странах. Среди наиболее часто упоминаемых преимуществ стоит отметить улучшение сервиса предоставляемых услуг, увеличение числа создаваемых инфраструктурных проектов, повышение эффективности размещения ресурсов государством, обеспечение сервиса, который не был доступен ранее, активное использование инновационных решений, прозрачность финансовых потоков, снижение расходов государства и уменьшение бюджетного дефицита.
ГЧП может иметь различные формы, но в основе каждого успешного проекта лежит следующая концепция. За счет привлечения опыта частного сектора и перераспределения риска в отношении стороны, которая способна более эффективно справляться с таким риском, можно повысить общую эффективность проекта. Государство, вступая в союз с бизнесом, как правило, тем самым снижает нагрузку на бюджет и пользуется более гибкой и действенной системой управления проектом, а бизнес получает определенный набор гарантий и преференций. Партнерство все более широко используется в качестве инструмента городского и регионального экономического и социального развития и планирования на уровне муниципальных образований, лесного хозяйства, национальных парков.
Важным объектом взаимодействия государства и частного бизнеса являются отрасли инфраструктуры. В этом случае взаимоотношения сторон в экономических проектах имеют ряд специфических особенностей:
- инвестируя средства в объекты инфраструктуры, относящиеся к государственной собственности, частная компания планирует быть его пользователем, но не может стать его собственником;
- цель частной компании при инвестировании в объекты инфраструктуры, находя-
щиеся в государственной собственности, -использование объектов для осуществления хозяйственной деятельности в целях получения прибыли. Цель государства при привлечении частных инвестиций в объекты государственной собственности - обеспечение общественных интересов при осуществлении частным инвестором хозяйственной деятельности и получение доходов в бюджеты разных уровней в виде налогов и сборов;
- вложение инвестиций в создание и развитие инфраструктуры носит мультипликационный эффект, поскольку большинство объектов инфраструктуры являются объектами общего пользования и их улучшение положительно скажется на работе нескольких хозяйствующих субъектов [1].
По данным отчета Лондонской международной финансовой службы, занимающейся поддержкой экспорта британских финансовых услуг, проекты на основе ГЧП разрабатываются в настоящее время в более чем 60 странах мира [2].
Согласно обзору, проведенному Международным валютным фондом, ГЧП получили в последнее десятилетие наибольшее развитие в странах со стабильными политическими режимами и устойчивыми макроэкономическими условиями, низким уровнем коррупции. Анализ зарубежного опыта показал, что практически во всех государствах, использующих механизмы ГЧП, выделяется наиболее приоритетная отрасль по его использованию [3]. Наибольшее число проектов осуществляется в транспортной отрасли (аэропорты, порты, трубопроводный транспорт, дороги, мосты и т.д.), социальной инфраструктуре (здравоохранение, образование, культура, туризм), жилищно-коммунальном хозяйстве (сети, водоснабжение, теплоснабжение и т.д.). Лидирующей отраслью по реализации проектов ГЧП в мире является транспортная отрасль [4].
При этом прослеживается интересная закономерность - в государствах, которые характеризуются наличием рыночной экономики, высоким уровнем производительности труда и потребления валового внутреннего продукта на душу населения, где гарантируется высокий уровень социальной защиты и велика средняя продолжительность жизни, где наблюдается высокое качество медицинского обслуживания и образования, ГЧП используется чаще в отраслях здравоохранения
и образования, т.е. на объектах социальной инфраструктуры [5].
Подобный подход к выбору приоритетных отраслей ГЧП обусловливается политикой развитых государств, направленной на повышение уровня жизни граждан, ориентированность на улучшение социальных благ.
В развивающихся государствах (Бразилия, Мексика, Саудовская Аравия, Чили) приоритетными в отношении применения ГЧП являются объекты транспортной инфраструктуры, что обусловливается низким экономическим уровнем и заинтересованностью страны в развитии именно данной приоритетной отрасли.
Из вышесказанного следует, что существует определенная зависимость между уровнем развития государства, жизни населения и отраслью, которая определяется в государстве в качестве приоритетной для развития с помощью механизмов ГЧП. Соответственно большинство развитых стран выбирает социальную инфраструктуру в качестве приоритета, в том время как развивающиеся страны -транспортную [6].
Согласно анализу, проведенному Европейским инвестиционным банком, развитие ГЧП в Европе идет достаточно высокими темпами [7]. В одной только Великобритании стоимость объектов так называемой частной финансовой инициативы (Private Finance Initiative), которая в этой стране является основной формой ГЧП, в течение последних 10 лет составляет 24 млрд ф. ст., а в течение следующих 3 лет планируется реализовать проекты на общую сумму 12 млрд ф. ст. Ежегодно заключается до 80 новых соглашений. По данным британского правительства, аналогичные проекты обеспечивают 17 % экономии для бюджета страны. Частная финансовая инициатива (благодаря которой частный бизнес строит и вводит в эксплуатацию инфраструктурные объекты, а затем сдает их обратно в аренду государственному сектору) нашла применение и в других странах, например, в Германии она известна как Betreibermodell [8].
Активным и последовательным сторонником передачи частным компаниям объектов госсобственности и прав на предоставление общественных услуг выступает Европейский Союз и его члены - Великобритания, Швеция, Ирландия. Они первыми в Европе стали создавать законодательную базу и органы управления ГЧП.
Основными факторами, способствовавшими укреплению ГЧП в развитых странах, являются: стабильная государственная экономическая политика, направленная на поощрение частной инициативы, в том числе применение мер поддержки ГЧП: субвенций, механизмов переуступки требований и т.д.; низкие политические и социальные риски; эффективное использование законодательства.
В производственной инфраструктуре развивающихся стран и стран с переходной экономикой в 1990 - 2010-х гг. было реализовано более 3000 проектов ГЧП. Концессии занимают доминирующее положение. На них приходится почти 3/4 общего числа проектов ГЧП и 60 % их стоимости. Самые капиталоемкие проекты в сферах энергетики и транспорта осуществляются именно на условиях концессий.
Такие страны, как Румыния и Болгария, в противоположность старожилам Европейского Союза, стремятся запустить как можно большее количество проектов ГЧП, ощущая острую потребность в развитии инфраструктуры. Повышенный интерес со стороны стран Центральной и Восточной Европы к ГЧП объясняется попытками преодолеть существующий разрыв между старыми и новыми членами ЕС в области качества и доступности предоставляемых публичных услуг и одновременным стремлением сохранить существующее бюджетное равновесие.
В развивающихся странах частный сектор наиболее активно финансирует инфраструктуру энергетической отрасли, транспорт, водоснабжение и канализационные системы, телекоммуникации, портовое хозяйство и систему газопроводов. В этих странах активно применяются такие формы партнерства, как концессии, соглашения о разделе продукции и совместные предприятия. Представляется, что проекты ГЧП успешно реализовывались в тех развивающихся странах, где соблюдались следующие условия: четкие цели проекта, сформулированные государством; реальная политическая, финансовая и юридическая поддержка правительства; прозрачность процедур; эффективная структура проекта.
В последнее время одной из главных тенденций развития государственного сектора в странах Центральной и Восточной Европы является рост вовлечения частного капитала в финансирование отраслей производствен-
ной инфраструктуры в различных формах (от контрактов управления на действующие объекты до осуществления частными компаниями полного цикла строительства и эксплуатации новой инфраструктуры), активное использование различных инструментов для повышения привлекательности партнерства для частного бизнеса: госинвестиций, федеральных налоговых и таможенных льгот, деятельности органа по ГЧП и инвестиционных фондов и т.д.
Развитие этого процесса, по нашему мнению, определяется множеством факторов, среди которых можно отметить приватизацию государственных активов, необходимость модернизации и расширения находящейся в собственности государства инфраструктуры, объективный поиск конструктивных решений по разгрузке бюджетов путем совместных усилий органов власти и предпринимательской инициативы, высокий потенциал бизнеса в использовании технических и технологических изменений.
Несмотря на факторы, препятствующие созданию партнерств в рассматриваемом регионе, местные компании, банки и иностранные инвесторы, проводя сегментацию всего рынка государственно-частных инициатив, находят возможности для вложения в прибыльные проекты. Количество создаваемых ежегодно новых партнерств лишь подтверждает этот тезис. При этом в новых странах ЕС большая часть партнерств на сегодняшний день реализуется в области строительства и модернизации автодорог, мостов и тоннелей, легкого наземного метро, аэропортов и незначительная часть - в области здравоохранения и образования.
Для эффективной реализации проектов ГЧП необходимо его законодательное регулирование и создание системы взаимодействия между государством и бизнесом. В большинстве стран его обеспечивают государственные органы федерального значения совместно со специализированными органами. Как показывает международный опыт, большинство неудач в реализации проектов ГЧП связано с ошибками в структурировании проекта [9]. Эту проблему могут решить создание четкой структуры взаимодействия между государственными органами и частными структурами, консультативная помощь специализированного органа по ГЧП, который явится
связующим звеном между государством и бизнесом, своеобразным посредником в проектах ГЧП [10].
При всем разнообразии и многообразии функций, которыми наделяют этот орган в разных государствах, практика показывает, что эффективная реализация возложенных на него функций возможна только при серьезной поддержке высшей власти, ее стремлении развивать экономику страны, улучшать социальные условия жизни людей с помощью ГЧП [11].
Не случайно большое число проектов завершились неудачно, были досрочно прекращены или реализовывались в условиях существенного пересмотра контрактов. Потенциально ГЧП приносит обществу значительные выгоды по сравнению с государственным управлением инфраструктурой или непосредственной хозяйственной деятельностью государства в этой области. Однако сложность проектов ГЧП, неразвитость институциональной среды, отсутствие компетенции и должного опыта у представителей органов власти, комплексный характер контрактов и длительные сроки их реализации предопределяют основные проблемы.
Во многих крупных концессиях платных автомобильных и железных дорог, других транспортных проектов на этапе бизнес-планирования и разработки технико-экономического обоснования были завышены уровни возможного транспортного потока, в результате чего проекты оставались нереализованными или пересматривались. Аналогичные явления наблюдаются в сфере водоснабжения и канализации. Эйфория и международный успех проектов на начальном этапе сменялись разочарованием.
В этой связи представляется, что препятствиями для реализации инфраструктурных проектов в форме ГЧП являются:
1) неразвитость институциональной среды и низкое качество институтов;
2) низкая квалификация государственных и муниципальных служащих;
3) политическая нестабильность (изменение приоритетов, пересмотр экономического курса);
4) цены на услуги частных компаний по контрактам ГЧП выше, чем прежние;
5) неготовность публичной власти к адекватной реакции на агрессивных частных операторов;
6) негативное отношение населения к частному сектору;
7) форсирование процессов инициирования ГЧП и их договорного оформления;
8) завышенные ожидания по отношению к ГЧП.
Анализ препятствий позволяет сформулировать рекомендации по разработке и реализации инфраструктурных проектов в форме ГЧП в России:
1) создание условий (реформы, системное совершенствование законодательства, неукоснительное исполнение законов и договоров);
2) развитие институциональной среды (качество институтов, наука, саморегулирующие организации);
3) формирование атмосферы доверия, понимания, взаимной ответственности по оси «общество - государство - частный бизнес»;
4) торопиться медленно (начинать с пилотных проектов небольшого масштаба -ЖКХ, нетрадиционная энергетика).
Исходя из анализа зарубежного опыта реализации инфраструктурных проектов в форме ГЧП, мы предлагаем концепцию развития ГЧП в ЖКХ:
1) создание условий (совершенствование законодательства, развитие системы государственного регулирования, обоснованность и прогнозируемость тарифов);
2) развитие новых моделей и механизмов привлечения частного сектора в сферу ЖКХ;
3) определение путей и направлений бюджетной поддержки как элемента стимулирования ГЧП в ЖКХ, а также критериев предоставления такой поддержки;
4) расширение позитивного опыта применения механизмов ГЧП в жилищно-коммунальном хозяйстве;
5) определение этапности, принципов и особенностей внедрения механизмов ГЧП в жилищно-коммунальном хозяйстве России.
Риски в реализации проектов ГЧП в ЖКХ:
- несовершенная нормативно-правовая база (налогообложение, тарифы, разрешительная система, контролирующие органы, непрозрачность, неоднозначное толкование);
- отсутствие соответствующей институциональной инфраструктуры (подготовка, отбор, мониторинг проектов ГЧП);
- недостаточная квалификация публичной власти;
- политическая нестабильность, отсутствие преемственности;
- недостаток опыта в реализации проектов ГЧП;
- негативное отношение общества к частному бизнесу;
- завышенные ожидания муниципалитетов и государства к частным партнерам;
- децентрализация ЖКХ;
- высокие риски для должностных лиц по принятию решений, неадекватное финансовое вознаграждение за квалифицированную деятельность.
Реализация проектов ГЧП в ЖКХ позволит достичь внедрения передового опыта, новых технологий, привлечения финансовых средств (своих и заемных) для модернизации инфраструктуры, преодоления фрагментации предприятий тепло-, водоснабжения, повышения эффективности, ухода от популизма по отношению к сфере ЖКХ, формирования «лоббистов» реформ, повышения общего уровня профессионализма в управлении инфраструктурными предприятиями за счет конкуренции операторов, быстрой и адекватной реакции на потребности экономики, технологические, социальные и экологические вызовы.
Литература
1. Болдорев А.Н. Управление инвестициями в создании и развитии инфраструктуры с использованием государственно-частного партнерства: на примере морских портов: дис. ... канд. экон. наук. М., 2009.
2. Саванкова Н.Е. Государственно-частное партнерство как инструмент развития инфраструктуры в развитых странах // Экономические науки. 2008. № 43 (июнь).
3. Рожкова С. Анализ мирового опыта использования государственно-частного партнерства в различных отраслях экономики // Рынок ценных бумаг. 2008. № 1.
4. Белицкая А.В. Зарубежный опыт государственного регулирования государственно-частного партнерства // Предпринимательское право. Прил. к журн. 2010. Вып. 4.
5. Айрапетян М.С. Зарубежный опыт использования государственно-частного партнерства // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 2.
6. European PPP Report 2007. URL: http://www.dla-piper.com/uk/publications/detail.aspx?pub=2492 (дата обращения: 23.10.2012).
7. Blanc-Brude F., Goldsmith H., Valila T. Public-private Partnerships in Europe: an Update. European Investment Bank. Economic and Financial Report. 2007. 03.
8. Efraim Sadka. Public-private partnerships: a public economics perspective // IMF Working Paper 06/77. 2006. March.
Поступила в редакцию
9. Степанов В.Е., Майборода В.П. Теоретические аспекты партнерских отношений в экономике переходного периода. М., 2007.
10. Варнавский В.Г., Клименко А.В., Королев В.А. Государственно-частное партнерство. Теория и практика. М., 2010.
11. Барьеры развития механизма ГЧП в России. М., 2010.
13 марта 2013 г.
