CC BY
122Ж.-Ш. Фроман
МОДЕРНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: НОВЫЕ ПРИНЦИПЫ И ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ (ПРИМЕР ФРАНЦИИ)
Государственное управление: отличительные черты и развитие
Политика модернизации представляет собой глобальный проект трансформации государственного управления. Последнее можно охарактеризовать по-разному, но, несомненно, такие качества, как постоянство и сложность, первые приходят на ум. Система государственного управления во Франции действительно представляет собой очень сложную структуру, что нередко вызывает критику за её тяжесть, непрозрачность, бюрократию, неэффективность, но также она является выражением постоянной, многовековой структуры, организации, позволяющей государству осуществлять управление обществом. Удивительная преемственность государственного управления во Франции контрастирует с сильной политической и конституциональной нестабильностью, начиная с конца XVIII в. Можно говорить о непрерывности, постоянстве «административной структуры», существующей во Франции. Таким образом, контуры современного государственного управления во Франции сочетают в себе признаки сильного исторического наследия и постоянной необходимости адаптироваться к изменениям социальной действительности. Но в ещё большей степени характер государственного управления во Франции — это отражение самой концепции о роли государства в обществе. Для Франсуа Бурдо во Франции именно система управления сформировала государство [см.: 1]. На самом деле, государство всегда считалось не только органом правопорядка, но и, начиная с теории Кольбера, производителем общественного сознания и социальной целостности. Для Пьера Розанвалона «государство сформировало и произвело нацию» [2]. Французская концепция государства, которое
является одновременно гарантом и движущей силой не только управления, но также изменения и модернизации общества, была создана в XVII в., объясняя центральное положение государства, которое никогда не отрицалось, его продолжением в управлении обществом.
Историческая эволюция институтов во Франции отражает специфику всего комплекса государственного управления [см.: 3]. Следующие факты свидетельствуют о его важности. По своему функциональному значению, государственное управление во Франции призвано решать самые разные задачи, в первую очередь выполняя такую традиционную миссию, как обеспечение общественного порядка. Речь идёт о гарантии мира и общественной безопасности, которые необходимы для реализации личных и общественных свобод и призваны обеспечить мирную жизнь в стране. Понятие общественного порядка очень многогранно. Его можно рассматривать с исключительно юридической точки зрения, тогда имеются в виду государственная полиция и триада, состоящая из спокойствия, безопасности и благоприятных условий для жизни. Но также его можно рассмотреть более широко, понимая под ним совокупность общественных институтов, которые способствуют общественному порядку и безопасности, таких как армия, правосудие, полиция, а также образовательные и социальные институты. Далее следуют задачи создания и регулирования государственных учреждений, которые необходимы для органов местного самоуправления, особенно когда частная инициатива практически отсутствует. Это заставляет государственную власть вмешиваться посредством действий в области безопасности, обороны, правосудия и также во многих других сферах (экономика, образование, социальная и культурные области). Согласно этатистским концепциям государственное вмешательство обладает достаточным значением. Органы государственного управления должны держать под контролем комплекс частной активности граждан. Эта нормативная деятельность фундаментальна, поскольку призвана следить за применением норм права во всей стране.
В структурном плане крайнее разнообразие административной деятельности выражается дифференциацией учреждений, которые к ним относятся. Во-первых, это государство и
его администрация вместе с главным управлением и территориальной администрацией (распределение компетенций); промежуточные органы государственного управления, имеющие постоянный и децентрализованный характер, а также службы национального масштаба (декрет от 9 мая 1997 г.). В состав центральной администрации входят также появившиеся с развитием различного рода «агентств» автономные службы с независимыми административным управлением, находящиеся вне иерархической системы. Наряду с юридическим статусом самого государства, существует ряд акторов, имеющих статус юридического лица: административно-территориальные образования и общественные учреждения, даже определённые независимые административные управления, такие как, например, управление рынков ценных бумаг. Административно-территориальные образования, в свою очередь, также имеют сложную структуру: коммуны, департаменты, регионы, особые подразделения, в частности Заморские территории. Для улучшения своей функциональности, для повышения качества внешнего сотрудничества/взаимодействия эти подразделения создали дополнительные структуры, например, профсоюзы коммуны, объединения: городские, населённого пункта, районов.
Необходимо отметить, что во французской административной системе общественные учреждения существуют и в других структурных формах. Эта категория включает в себя некоторые типы общественных учреждений, специально созданных для различных потребностей государственной службы, примером которых могут служить общественные учреждения — административные или промышленные и коммерческие. Количество этих учреждений может удивить. Главное управление государства насчитывает 450 филиалов и более 2000 отделов; местная администрация включает в себя 100 префектур и 233 супрефектур округов. Число административно-территориальных образований ещё выше, 36 763 коммуны, 100 департаментов, 22 региона, добавить к этому Заморские территории и ещё около 18 000 межрайонных структур. Сюда не входят многочисленные местные или национальные общественные учреждения. Следовательно, администрацию можно охарактеризовать как объединение взаимодействующих
между собой специализированных органов, образовывающих единую сеть структур. Их деятельность всё больше и больше повинуется логике многовластия и сетевой организации, и всё меньше — логике иерархии и профессионализму.
Значимость государственных ведомств1 актуализирует вопрос о законности самих этих ведомств, важность государственного управления отражается в вопросе его легитимности. Каково должно быть пространство, занимаемое государственным сектором по отношению к гражданскому обществу? Какой должна быть взаимосвязь между общественной составляющей и гражданским обществом? Где границы и какова природа государственного/общественного вмешательства в жизнь общества?
Критика государственного управления — это постоянная тема французского политического дискурса. Авторы, которые осуждают государство и его административную систему, всегда пользуются определённым успехом у французов, несмотря на то, что их рассуждения иногда бывают просто демагогией. Уже в XIX в. такие писатели, как Бальзак и Кортлайн, своими произведениями способствовали формированию негативного
1 В плане человеческих и финансовых ресурсов статистика подтверждает эту значимость. На 31 декабря 2003 г. (с точки зрения бюджетной составляющей) приходилось 2 313 430 агентов государства. Среди министерств, лучше всего снабжённых персоналом, лидируют следующие: Министерство образования — 1 228 803 агента, из них 941 413 человек для начального и высшего образования; Министерство обороны — 421 150 гражданского и военного персонала; Министерство экономики и Финансов — 196 286 агентов; Министерство внутренних дел — 173 064 агента. В национальных общественных учреждениях занят 229 921 агент. Что касается административно-территориальных образований и их учреждений, то здесь работают около 1 631 591 агента или территориальных служащих. Наконец, служащие здравоохранения представляют около 966 340 агентов. Эти цифры демонстрируют значительную часть государственного аппарата среди трудоспособного населения Франции (22%). В общественном бюджете значимость правительственных учреждений указывается среди приоритетов национальной политики. Расходы бюджета государства, предусмотренные в законе о государственном бюджете от 2006 г., равны 276 млрд евро, которые распределяются по министерствам следующим образом: Министерство образования — 80,26 млрд; Министерство обороны — 36,23 млрд; Министерство труда — 25,83 млрд; Министерство безопасности — 15,37 млрд.
образа государства — «лабиринта», в котором работают некомпетентные чинуши.
Эта критика возобновилась во Франции и за её пределами, в частности, в англо-саксонских странах, в начале семидесятых годов XX в. Из-за последствий экономического кризиса пошли споры о самой необходимости государственного вмешательства и его негативных эффектах. Процесс глобализации ещё более усилил остроту дискуссий о необходимой трансформации государств и их организационной структуры. Францию эти споры также не обошли стороной. Поэтому в начале нам необходимо будет проанализировать современное состояние научной мысли о месте института государства во Франции, критику в его адрес и модели его реформирования для того, чтобы потом рассмотреть её (научной мысли) воплощение в жизнь через административную реформу и модернизацию государственной службы начала восьмидесятых годов.
Критика и возврат Государства во Франции
Критика государства благосостояния, изначально запущенная англо-саксонскими экономистами, обратившимися к ортодоксальной либеральной теории (Хайек, Фридман, Кри-столь, Вилдавски, Кинг и т. д.) в конце 60-х и начале 70-х гг., в полную силу проявилась во Франции в конце 70-х — начале 80-х [см.: 4]. Если в самом начале она состояла в основном из протеста против государственного вмешательства (А), то сегодня приняла форму споров о моделях такого государства, которое могло бы быть и должно бы быть в условиях общества, характеризующегося возрастающим социальным многообразием и усиливающимся плюрализмом политических позиций (Б).
(А) Критика государственного вмешательства Противники государства благосостояния чаще всего выстраивают свою аргументацию по двум направлениям:
— Явный провал государства благосостояния с точки зрения достижения целей: очевидно, что бедность и социальное неравенство не исчезли, потому что государство благосостояния так и не смогло их преодолеть. Некоторые учёные даже
пришли к выводу, что Государство-благосостояния скорее оберегает власть имущих и усугубляет социальные различия, — в частности, Ален Минк [см., например: 5—7]. Это протест против «ангелического видения государства» [см.: 8].
— Разрастание бюрократического аппарата (проблема бюрократического феномена, развиваемая французской школой социологии организаций — Е. Фридберг и М. Крозье) и технократии, протест против феномена «плохого управления», государства-«мамонта». На сегодняшний день обсуждение этой темы продолжается всеми направлениями политической мысли [см.: 9—12]. Дискуссия изобличает гипертрофированное законодательство, чрезмерную регламентированность нашего общества, задолженность государства, связанную с дополнительными затратами на социальные операции (яркий тому пример — социальная страхование), неэффективность государственного вмешательства, а также вытекающие из этого атрофированность частной инициативы и личных свобод.
В международном плане эта критика основывается на двух разных суждениях в духе концепции о необходимом реформировании государства. Первое суждение подчинено идее «отхода государства» («минимальное вмешательство со стороны государства») и ассоциируется, главным образом, с англо-саксонскими либералами, которые в начала 80-х гг. были вовлечены в политическую борьбу Рональдом Рейганом в США, Маргарэт Тэтчер в Великобритании, Биллом Мульронэ в Канаде и т. д. Во Франции, в меньшей степени, это нашло своё выражение в политике, проводимой правительством премьер министра Жака Ширака с 1986 по 1988 г. (например, Положение от 1 декабря 1986 г. о свободном ценообразовании и конкуренции, механизм приватизации предприятий, расширения конвенций по оказанию общественных услуг и т. д.), в той или иной мере продолженной и в дальнейшем. Эта концепция «скромного государства» [см.: 13] основывается на двойной отмене регламентации [см.: 14]: сокращении сферы действия публичного права и приватизации ряда секторов публичной деятельности.
Второе суждение отсылает нас к идеям в духе «лучшее от государства», имеется в виду стратегическое реформирование способов государственного вмешательства с целью сделать его
одновременно более эффективным и более близким гражданам. «Скромность» административного аппарата не должна привести к «политической скромности» государства. Как говорил в 1996 г. в своих пожеланиях органам управления президент Французской республики, «речь идёт о том, чтобы, в продолжение французской концепции государственного аппарата, государство увеличило эффективность своей деятельности, лучше служило гражданам, лучше исполняло свою роль гаранта интересов общества, способствовало большему усилению социальной консолидации и общей конкурентоспособности нашей страны, неразрывно связанным друг с другом. Государство не должно быть скромным. Это служители государства обязаны проявлять скромность. Государство должно быть великим» [3, с. 6]. Вопрос состоит в том, чтобы выяснить, как государство может быть одновременно «великим» и «скромным». В связи с этим, предлагаются несколько путей, требующие прояснения.
(В) Формы современного государства
Исходя из предыдущих обсуждений, существует мнение о затяжном кризисе государства, его конец, приближенный развитием в нашем обществе скорее поднациональных политических эшелонов власти, чем наднациональных. На сегодняшний день признанным фактом является двойная перегрузка государства «низами» и «верхами». Однако представляется очевидным, что рассуждения о «конце государства» преждевременны. Политический плюрализм, который характеризует наши общества, нельзя получить путём сокращения роли государств, а обращения к государству, потребность в нём остаются, как никогда, актуальными. Необходимо применять не «закон сообщающихся сосудов», а параллельное и комбинированное развитие местных, национальных и наднациональных политико-административных структур. И именно начиная с признания этого факта, роль государства должна быть переосмыслена.
Сегодня можно полагать, что дискуссия о современном переустройстве государства выражается, главным образом, в трёх формах: «ответственное государство», «государство-стратег» и «социальное государство» [15, с. 605].
Понятие «ответственного государства» выявляет расхождения между двумя концепциями: концепцией «государства-руководителя» как социального актора, берущего на себя ответственность за проведение действий по освобождению от частного во имя сохранения общих интересов, и концепцией «государства-гаранта», определяющего принципы, нормы и ценности, которые должны обеспечить деятельность частных акторов.
Этот последний подход предполагает анализ легитимных границ, в пределах которых возможно государственное вмешательство в общественную жизнь, и условия, на которых государство может отойти от некоторых видов деятельности. При этом контроль осуществлялся бы на расстоянии, уже не в форме опеки, а как предохранительные меры. Это также предполагает анализ самих форм «частичного отхода» государства, в той или иной степени важного, учитывая затрагиваемые сферы деятельности (процессы приватизации, разукрупнения, децентрализации, агентофикации, передачи исполнения внутренних функций предприятия сторонним организациям и т. д.).
Государство-стратег — это выражение, появившееся в публичных дебатах во Франции в конце 80-х — начале 90-х гг. и обозначающее эволюцию способов государственной жизнедеятельности, основанную на укреплении своих перспективных возможностей (через такие структуры, как Центр стратегических исследований или Межминистерская Делегация по обустройству и конкурентоспособности территорий). Обязанности государства-стратега основываются на сочетании функций программирования работы по диагностике, досрочному исполнению обязанностей, управлению и эволюции государственных политик и функций регулирования, особенно посредством нормативных управленческих актов по социальной активности.
И, наконец, социальное государство, которое в данном смысле уже больше не является государством, разрешает социально-экономические последствия некоего политического выбора или некоей политической концепции развития общества, особенно посредством функции перераспределения, в смысле «первого и автономного обеспечения функциониро-
вания и управления обществом, что является обязанностью государства» [15, с. 605]. Под этим понимается фактическая необходимость для государства отвечать на вызовы дефицита демократической легитимности, с которой оно сталкивается. Современные общества в действительности становятся всё более и более сложными, что видно из возникновения на политической сцене всё большего количества акторов: плюрализм политических институтов (местные, национальные, региональные, международные), набирающих силу ассоциаций, структуризация выражения гражданского общества, развитие гражданских объединений. В данном контексте замены социально-центричной концепции на государственно-центричную концепцию гражданства государство должно быть в центре поиска и продуцирования новых форм демократии, новых «диалоговых» отношений с многочисленными сегментами общества, построения новых способов управления обществом, в которых структурирующим становится понятие территории.
Эти новые принципы вошли в программы модернизации французской системы государственного управления в качестве ориентиров.
Программы модернизации органов государственного аппарата во Франции
Модернизация органов государственного аппарата имеет логику движения от частичных реформ к реальной общественной политике модернизации административных органов. Эта широкомасштабность была выстроена во Франции в двух направлениях:
Во-первых, усиление административного реформизма вокруг таких классических тем, как:
— эффективность, что связано с идеей развития и необходимостью большей продуктивности публичного сектора;
— модернизация, в данном случае идёт речь об использовании новых технологий и инновационных возможностей общественных агентов;
— тема административной прозрачности сменяет тему участия. Это выражается в том, что в 70-х гг. происходит
принятие многих законов, устанавливающих посредника для справедливого разрешения конфликтов между государственным ведомством и его пользователями и для борьбы с административной неясностью (доступ к административным документам, регламентация нормативно-административной картотеки, усиление обязательств администрации для мотивировки её решений и т. д.)
Во-вторых, интеграция этих различных параметров в логическую проблематику реформы. Постепенно было представлено множество вариантов. Вначале предпринят демарш качества, выдвинутый правительством Ширака после 1986 г., направленный на улучшение эффективности государственного аппарата. Затем обновление государственного аппарата, начатое в феврале 1989 г. правительством Рокар, в котором было выделено 4 направления: трансформация служебных отношений, развитие ответственности, развитие социальной политики и улучшение услуг, предоставляемых пользователям. Потом государственная реформа и реформа органов государственного управления, начатая в июле 1995 г. правительством Жюппе, которое выделяет 5 основных направлений: ясность в государственную миссию и поле действия органов государственного аппарата, акцент на нуждах и ожиданиях граждан, изменение центрального управления, делегирование ответственности и обновление государственного управления. И наконец, многолетние программы модернизации правительства Жоспена в 1998 г., которые вновь охватывают предыдущие темы (государственные миссии, схема принятия решений, служебная организация, управление персоналом, методы государственного управления), усиливая акцент на развитии административной информации и коммуникации посредством новых технологий. С тех пор институционализация этих положений продолжилась и усилилась благодаря созданию различных министерских структур, задача которых разрабатывать и реализовывать эти программы. Порядок приоритетов меняется в зависимости от ситуации: демарш качества направлен на улучшение услуг, предоставляемых обществу; обновление органов государственного аппарата возложено на чиновников, которые выступают в качестве двигателей изменений; реформа государства и органов государственно-
го управления отдаёт приоритет адаптированию структур; многолетние программы модернизации заключаются в новом методе договорённости внутри государства относительно целей модернизации, в зависимости от особенностей каждого министерства. Но, несмотря на различия, могут быть выявлены сильные элементы преемственности.
Основные направления модернизации государственной службы
Не вдаваясь в детали принятых мер, можем выделить основные направления этой политики, основанной на стержневой идее. Иными словами, имеется в виду смягчение внутренней и внешней жёсткости, присущей бюрократической логике, посредством перехода к более гибкой и более открытой организационной модели. Это выражается в трёх ипостасях:
1. Изменение внутренних отношений и модернизация методов управления.
Участие, которое развилось после второй мировой войны под давлением профсоюзного движения и внедрения принципов менеджмента, снова выходит на первый план: речь идёт также, как в конце 60-х или начале 80-х гг., не о том, чтобы возобновить формальные процедуры консультации, но об исследовании способов более прямого вмешательства агентов (призыв к созидающей способности агентов для решения конкретных проблем в рамках «кругов качества», активного участия в составлении «служебных проектов» или «многолетних программ модернизации управления», иными словами реактивация старой темы долевого управления при помощи развития «центров ответственности»). Эти методы интегрированы в систему более общей политики управления кадрами, которая предполагает: ожидаемое управление подчинёнными, стремящееся обеспечить оптимальное ассигнование этих рабочих мест и приспосабливать профессии в зависимости от происходящих изменений; улучшение условий труда, в связи с введением новых технологий; лучшее принятие в расчёт показателей, заинтересованных в введении оценочных методов; усиление устройств образования и роста подвижности; расширение методов участия. Осуществление этих целей пред-
полагает переход к «ближнему управлению», которое означает реконструкцию персонала и разукрупнение решений.
Основной закон, относящийся к законам о государственном бюджете, принятый 1 августа 2001 г. и вступивший в силу 1 января 2006 г., стремясь активизировать и рационализировать управление государством, предлагает главное нововведение: он вынуждает министерства распределять их расходы посредством государственных политик, разделённых на 34 миссии и 132 программы. Каждая программа дополняется точными целями, а также ожидаемыми результатами и показателями производительности. Для этого каждое министерство готовит ежегодные «проекты достижения» для каждой из 132 программ. Каждый проект представляет собой программу, определяет цели, являющиеся предметом индикатора мероприятия (660 в общей сложности), в виде фразы в инфинитиве («Развивать то-то»; «Сконцентрировать использование», «Располагать» и т. д.). В конце каждого финансового года та же структура готовит «Годовой отчет по показателям», который должен позволить парламентариям сравнить каждый из достигнутых показателей с прогнозами. Если управление производительностью и остаётся между тем ещё довольно невнятным предприятием во Франции, именно вследствие наличия целей и недостаточно эффективных показателей, с малой долей в составлении проекта государственного бюджета, оно, тем не менее, выражает желание модернизовать государственное управление, снабжая государственных деятелей так называемыми настоящими «щитками приборов».
Распад структур
Процесс распада структур выражается двумя способами. С одной стороны, это — развитие новых структур, таких как управление миссиями или независимые административные власти, даже расширение сферы «персонифицированного» управления посредством децентрализации компетенций или созданием новых общественных учреждений. С другой стороны — новое определение классических условий управления. Систематическая политика «возложения ответственности» была начата через подлинное разукрупнение, делающее из неё общее правило распределения функций и методов (1-я статья Устава разукрупнения 1 июля 1992 г.), систематическую пере-
дачу задач управления по направлению к рассредоточенным службам; установку центров ответственности, стремящихся предоставлять административным службам большую свободу управления, взамен обязательств, прописанных в вопросе о целях и о периодической оценке результатов; новые способы управления кредитами.
Изменение отношений с гражданами
Оно достигается различными средствами: развитием способов участия, акцентированием на информировании населения, пересмотром вопроса об административной тайне, улучшением качества предоставляемых услуг, уменьшением количества формальностей и т. д. Как и для служащих, проводимая политика должна быть обобщена в законе «О гражданах и государственных службах», прообразом которого может послужить закон о государственных службах 1992 г. Этот закон может иметь объектом, по примеру Италии и Британии, гражданские права по отношению к государственным службам.
С начала 80-х гг. в рамках государственной реформы (и с целью обновления государственных служб) государственные власти признают необходимость уделения большего внимания потребностям и ожиданиям граждан. Государство должно следить за тем, чтобы забота всех государственных служб была направлена на их потребителя. Чтобы поддержать эту достаточно очевидную цель, были изданы документы, провозглашающие новые принципы. В 1992 г. в «законе о государственных службах» был сформулирован список «принципов действия», дополняющих основные принципы государственной службы. С интересом отметим, что к последним относят равенство, нейтралитет и непрерывность, тогда как принцип адаптации представлен среди «новых» принципов действия. При подготовке реформы государства и государственных служб 1995 г. взяли за основу этот список, дополнив его следующими параметрами: качество, доступность, простота, быстрота прозрачность, посредничество, участие, ответственность. Закон о гражданах и государственных службах был призван реализовать эти принципы, он не был издан, но различные законы и декреты улучшили ситуацию, а закон от 12 апреля 2000 г. о гражданских правах в отношениях с органами управления ввёл некоторые из этих принципов.
Итог данной политики заслуживает внимания: усиление прозрачности благодаря непрерывности движения, начавшегося в 70-х (с появлением посредника, Комиссии по доступу к административной документации, Национальной Комиссии по информации, правам и принципам побуждения к административным актам) и продолжившегося в начале 80-х гг. (посредством декрета от 28 ноября 1983 г.). Закон от 12 апреля 2000 г., после предшествующего ему закона от 29 января 1993 г., закрепляет законодательный статус принципа прозрачности. В частности, в разделе II первой части, названной «Предписания о прозрачности», закон предусматривает:
— право граждан знать имя, фамилию, должность, административный адрес служащего, рассматривающего его дело;
— усиление механизмов защиты собранной информации, содержащейся в информационных банках;
— улучшение возможностей доступа к административной документации с расширением прав Комиссии по доступу к административной документации.
Более того, упрощение формальностей и административных процедур, увеличение доступности (в особенности, появление домов государственных служб, объединяющих в себе несколько служб, кодификация французского права), развитие посредничества (учреждение посреднических структур, призванных упростить отношения между гражданами и административными службами в случае возникновения трудностей) реально воплощается в жизнь. Тем не менее, ещё многое предстоит сделать. Быстрота, как и широкое участие, без сомнения, требуют преодоления значимых препятствий. Что касается существования истинного «права на качество государственных услуг», то оно кажется гипотетическим (здесь мы частично разделяем мнение о сомнительности «традиционного» принципа адаптации, который почти не распространялся на граждан как носителей права в процессе усовершенствования качества государственных услуг).
Оценка общественной политики
Это — новый принцип, введённый относительно недавно во французское администрирование. По образцу американской практики, такая оценка по своей природе связана с по-
исками наилучшей эффективности общественных служб. Понятие оценки общественной политики было введено в 1989 г. в связи с политикой возобновления государственной службы, тогда оно уже официально использовалось, например, в высшем образовании или в здравоохранении. Данное понятие было подробно проработано и тщательно изучено в рапорте, переданном Премьер-министру (П. Вивере. Эволюция общественной политики. 1989), где оценка общественной политики описывается как демократическая цель для обеспечения наибольшей эффективности работы государства. Предлагаются оценочные методы, ключевыми понятиями которых являются компетенция и независимость оценщиков, а также прозрачность процедуры оценивания.
В наши дни оценочная деятельность управляется декретом от 18 ноября 1998 г. об оценке общественной политики, который пересматривает декрет от 22 января 1990 г. Документ определяет функцию оценки общественной политики: «Оценка общественной политики имеет целью оценивать в межведомственных рамках эффективность этой политики, сравнивая результаты с поставленными целями и с используемыми юридическими, административными и финансовыми средствами» (1-я статья). Оценочная деятельность общественной политики отличается от контроля и работы инспекции тем, что она должна прийти к разделённому суждению об эффективности этой политики, а не свестись к простой проверке соблюдения административных или технических норм. Оценка может быть осуществлена на нескольких стадиях развития политики. Выделяются три типа оценки:
— предварительная, понимаемая как перспективное изучение возможности выполнения и попадания в цель рассматриваемой политики (предварительное изучение принятой политики);
— оценка постфактум, которая состоит в том, чтобы вынести уроки из осуществлённой политики;
— сопутствующая оценка или оценка «по ходу».
Структур, занимающихся оценочной деятельностью,
несколько: это — Национальный совет по оценочной деятельности (межведомственная структура) и Генеральный комиссариат планирования (обеспечивает работу секретариата
Национального оценочного комитета высшего образования). Их деятельность пересекается в оценке общественной политики, проводимой государством, органами местного самоуправления и соответствующими общественными учреждениями. В декрете также описывается процедура перехода к осуществлению оценки общественной политики. Национальный фонд развития оценочной деятельности, открытый в 1990 г. и утвержденный в 1998 г., позволяет обнаружить специфические средства его реализации. Прописанные в бюджете Премьер-министра ассигнования этого фонда управляются Генеральным комиссариатом планирования. Как и другие административные нововведения, оценка подвергается рискам увлечения методом, который на практике оказывается намного сложнее.
Этот общий аппарат не единственный механизм оценки французской администрации. В действительности, следует упомянуть о таких организациях, как, например, Государственный комитет по оценочной деятельности в учреждениях науки, культуры и профессии. Созданному по закону от 26 января 1984 г., относящемуся к высшему образованию, и учрежденному как независимый орган управления законом от 10 июля 1989 г., относящимся к образованию, Комитету поручено проводить оценочную деятельность университетов и учреждений высшего образования в плане как их функционирования, так и их политики. Параллельно развиваются также структуры и процедуры оценивания законов.
Модернизация государственного управления во Франции, институционализация управления всё более усложняющегося и дисперсно-организованного общества соединяет в себе историческое наследие и необходимость постоянной адаптации к проблемам современности. Она во многом является отражением самой роли государства, продуцирующего смыслы и социальную консолидацию.
Литература
1.
Burdeau, F. Histoire de l'administration française du XVIIIème
au XXème siècle. Montchréstien, 1994.
Rosanvallon, P. L'Etat en France de 1789 à nos jour. P., Seuil, 1990.
3. Oberdorff, H. Pour une vision d'ensemble // Oberdorff, H. Les institutions administratives françaises. Sirey, 2006.
4. Rosanvallon, P. La crise de l'Etat providence. Seuil, 1981.
5. Minc, A. La machine égalitaire. Paris, Grasset, 1987.
6. Minc, A. Au nom de la loi. Paris: Gallimard, 1998.
7. Minc, A La France de l'An 2000. Rapport au Premier ministre... Paris, 1994.
8. Lepage, A. Demain le libéralisme. Seuil, 1981.
9. Fauroux, R.; Spitz, B. Notre Etat — Le livre vérité de la Fonction publique. Robert Laffont, 2000.
10. Etat d'urgence, réformer ou abdiquer, le choix français, Robert Laffont, 2004.
11. Brosse, C. L'Etat dinosaure. Albin Michel, 2000.
12. Zimmern, B. Les profiteurs de l'Etat. Plon, 2000.
13. Crozier, M. Etat-moderne, Etat modeste. Seuil, 1991.
14. Cohen-Tanugi, L. Le droit sans l'Etat. 1983.
15. Timsit, G. Le nouveau retour de l'Etat? Réflexion sur l'expérience française // Revue internationale des sciences administratives. Vol. 72. N°4, décembre 2006.
